国家治理现代化背景下乡村治理能力问题及对策探析

张泽浩 王卫东

摘 要 乡村治理的现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，乡村治理的现代化程度决定着国家治理体系现代化能否达到。党的十九大四中全会提出的新型乡村治理体系，为乡村治理水平的提升打下了坚固的基础但同时也对乡村治理能力有了更高的要求。基于此，针对当前乡村治理过程中存在的问题、矛盾进行反思，扬长避短，从而提升乡村治理能力，实现乡村治理现代化。

关键词 乡村治理;治理现代化;乡村治理能力

中图分类号：D422.6 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.077

农村是贯彻落实党的方针政策的最后关键一环，乡村治理的现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，乡村治理能力又决定着乡村治理现代化的进程。当前，我国在农村社会治理工作上依旧存在诸多困境，这无疑是增加了乡村治理现代化进程的难度，同时也提高了对乡村治理能力的要求。为促进乡村治理能力水平的提升，需要采取合理规范、运行有效的策略，及时有效地解决农村治理工作中存在的问题，将地方特色转换成乡村治理的发展优势，不断激发乡村治理的活力，打造共建共治共享的乡村治理新格局，推进乡村治理现代化[1]。

1 乡村治理能力不足的体现

1.1 治理思想落后、效益低

乡村治理思想应与时俱进，因地制宜。当前在乡村治理工作中依旧存在按图索骥的情况，在村务处理过程中往往根据自身经验及上级行政命令采取行动，没有依据村中情况和治理相关理论落实工作，因此常出现对政策的解读不到位、村中矛盾激发的情况。这种简单化的治理思想虽然在短时间内可以提高乡村治理效率，却使得治理效益低，难以从当地村民角度思考导致村民参与边缘化，乡村治理作用不能最优发挥。治理思想的落后必然致使乡村治理手段落后，落后的乡村治理手段跟不上我国经济发展的速度，也跟不上村民日益增长的精神需要，反而拖累乡村治理现代化进程。

1.2 村民自主参与治理积极性不高

城市化进程过程中，空心村现象逐渐严重，当前乡村人口数量及结构的不合理，村民政治活跃度低。乡镇政府没有发挥带动作用，民主机制不健全、村民参与质量不强。村中召开民主议事活动时，村民往往假借农忙等理由逃脱，参与的村民表达意愿不高，大多数情况都是听组织者发表意见，长此以往村民参与乡村治理活动积极性低，乡村治理工作开展不尽如人意[2]。

1.3 村务透明化低，村民法治思想淡薄

伴随着村民自治制度的完善，村务公开制度一直是村民普遍关注的问题。在村务公开问题上，涉及重大村务决策及运行必须公开，实践中在村务公开上也取得了很大成绩，如土地承包经营、宅基地使用、筹资筹劳、村内公益事业的兴建等问题在村务公开上都取得了很好的效果。但是，由于一些农村宗族势力影响，“大家长”式经验作风明显，加上农民的法治思想较淡薄，导致村务公开受到影响，透明度较低。在农村治理中，没有把治理放置在法治框架下，部分村民对村务参与热情较低，对自身行使的选举权和被选举权没有深刻认识，民主监督、民主决策兴趣不高，从众现象明显，或一味听从村干部领导的安排。

1.4 村内公共设施服务难以满足需求

如今农村基础设施供给总量不小，但不平衡不充分的矛盾仍较为突出，对农村互联网普及等人文基础设施建设关注相对较少[3]。村内娱乐文化选择单一，通信网络不发达，村民依然获取信息渠道少、学习新技术门槛高，不能充分的利用网络带来的便利，村民想要创新发展另辟新径难度高。村民医疗、养老方面缺乏保障，村卫生室大多数医疗人员由以前村卫生室的村医担任，诊疗技术不精、短板较多;环境设施较为简单，大部分仅有换药室、药房;并没有添置血压血糖检测仪、胸透拍片等日常医疗器械;村卫生室医务人员开展健康教育活动较少，卫生室与村民之间互动不足。村内的公共服务已不能满足村民日常需要。

2 乡村治理能力不足的成因

2.1 人才流失严重，乡村治理主体缺失

城乡二元化结构中，农村人才容易流失。为了解决温饱问题，乡村越来越多的壮年劳动力选择进城务工、经商，有能力有抱负的年轻人选择包容性大的城市打拼事业，村中大学生不愿回乡创业。当下乡村中大部分现任村干部年龄普遍偏大，思想陈旧，基础治理理念欠缺，对新鲜事物接受程度较低，政治敏感度不够。对于新时代乡村振兴、乡村治理缺乏了解认识、专业治理知识积累少，无法将党发布的最新治理政策落实到实处，发挥其有效价值。致使乡村发展跟不上社会发展节奏;现任村干部还面临着年龄偏大、村委会成员人才缺失、中坚力量不足等问题;村干部培训资金短缺，村中发展年轻的新党员受到其影响，选拔人才难度大[4]。治理主体缺失，乡村治理自治能力低使得乡村治理水平跟不上国家治理体系和治理能力现代化进程。

2.2 基層组织能力弱化

改革开放后，我国乡村又开始了新的治理模式的探索，即乡政村治。乡一级成为国家政权的组成部分，乡级政权之下的各村社区，成立村民委员会，实行村民自治。同时，村级群体设立村党支部，隶属与乡镇党委领导。村级组织受到国家政府统一领导的同时又要为村民服务接受监督，集维护国家公共利益与村内小集体利益于一身，是政策的传达者又是村庄发言人，但实际运行过程中仍出现很多问题。1）乡镇政府的职能定位不明确，乡镇政府的主要职能大致概括为根据上级政策指导带动农民实施，完善政策落实上的不足，引领农村发展、统筹经济社会发展规划等，起带头作用。但在日常工作中，乡镇政府却更多扮演了传达的角色，即将政府相关政策文件直接转交给村干部，不加以说明指导，在村级组织事务性管理中缺少参与度、引导性。导致村干部直接承担了较多的乡村治理的任务。2）由于我国全面取消农业税，村委会征收税费工作取消，虽然使基层组织与群众关系有了极大的缓和。但失去征收税费这一历史使命也导致村内经费紧张，基层组织权威不保、能力减弱，村内集体活动减少。村干部对自身定位认识不清，对村中事务消极怠工，难以满足村民生活学习需求，乡村发展脚步停滞不前。这些问题导致乡村治理的作用难以凸显。

2.3 乡村文化、法治建设跟不上社会发展步伐

随着城市化的发展，乡村文化逐渐受到冲击，许多优秀的传统乡村文化得不到传承，导致多数人对乡村治理的理解过于刻板、片面[5]。乡村文化建设的缺失导致许多优秀传统乡村文化无法发挥其对乡村治理的重要作用。

我国法律制度的不断完善，乡村的普法教育逐渐成为建设重点。政府所提供的法治教育与法律援助为乡村和谐作出重大贡献，能有效减少村民间的纠纷。但乡村居民思维受传统思想的影响较大，在接受新事物以及法治宣传时思想转换较慢，与乡村治理法治化方向不相适应，这不利于构建良好的乡村治理体系。

2.4 城乡差距明显，村民收入待提高

如今，城市与乡村在公共设施建设方面差距明显，我国各个村落受地势影响大较为分散，国家提供的保障设施无法大范围发放，先进公共设施、基础设备受路况影响难以到达，村内生活基础设施不健全。税费改革后村委会收入来源只能依靠上级政府的财政拨款，乡镇政府更多关注乡村道路、农村电网等生产性基础设施，生活性基础设施以及流通性基础设施建设没有足够资金购买完善智能设备。乡村医生待遇差，年轻、有技术的医生回村没发展;村卫生室大多在家中挂牌，未通过专门检查设立，就医环境不佳。养老、医疗缺乏保障，村民获得感、幸福感有待增强。

3 提升乡村治理能力的对策建议

3.1 加强对基层干部培训，引进新鲜血液

落实好国家各项相关政策，完善乡村基础设施、社会保障建设，提高医疗服务和教育水平，加强乡村环境治理，保护乡村环境经营生态，合理开发乡村资源，吸引农村人才回归，同时政府鼓励有知识、有能力的年轻人下到基层，培养新型职业农民，改善目前村干部老龄化、学历低的现状，增加基层干部后续储备，使乡村年轻化。加强党的领导，对于乡村基层村民自治的宣传采取充分通俗易懂的方法，印发“明白手册”，相近村庄建立联合答疑机构，村内有思想有能力对自治理解透彻的组织人员或干部进行值班[6]。村民或基础组织人员如对村民自治有疑问可以进行咨询。加强村干部思想文化教育，转变老旧治理思想，培养治理能力。组织村干部培训对村民自治进行最新的学习，体会政策深度。治理政策征求村民意愿，治理过程促进村民积极参与，治理结果让村民享用。做到共建共治共享。加强村干部培养选拔，完善选人用人机制，真正选出能力强，受村民欢迎，办实事的村干部。大力发展村民自治组织和农村社会组织，互帮互助，丰富村民日常生活以满足乡村治理现代化的需要。

3.2 优化乡村治理结构

推进乡村治理结构向政府主导多元共治转型，优化权责配置体系使乡村治理规范化，在党的领导下依靠政府对乡村社会的公共事务进行管理、协调，动员广大社会力量积极参与乡村社会的公共事务中去，村民自治为核心的社会主义新农村建设。当前乡村治理主体组成一般分为乡级与村级、社会组织，例如民间企业、非政府组织、报社传媒等，这些主体在各自的领域中为乡村社会的公共事务服务。乡村治理的多元主体将改变原来垂直管理的乡村治理结构，准确定位乡镇政府和村两委职能，将各界资源加以优化整合，更加关注农民，贴合农民得以改善民生。依靠国家的行政力量进行管理将零散治理向系统化改进，基层党委、村委会民间组织，群众共同参与，协调沟通，实现资源公平配置、权力行使公众透明。推进乡村治理能力现代化必须依靠多元治理主体的共同介入，这样才能最大限度提高乡村治理的整体效能。

3.3 发挥乡村治理体系优势

重视乡村治理中自治、法治、德治的作用，通过村民的自我管理、自我教育、自我服务、来激发村民的自治热情，发挥新乡贤道德的引领，弘扬中国传统美德，开展道德讲堂。把传统道德、现代法律、公序良俗相融合，结合本村实际，以德治村。把社会主义核心价值观教育融入村民日常生活，完善农村文化设施。建立乡村文化站和农家书屋等公共文化服务设施。在村委会或村里的活动中心设置文化宣传展示平台，以漫画、卡通等群众喜闻乐见的形式形象化宣传社会主义核心价值观、敬老爱亲等，潜移默化影响村民观念[7]。财务支出小笔金额购买小物品鼓励村民积极投稿。要定期展示乡村建设成就，凝聚民心，形成向上向善合力。

法治是乡村治理的保障，村民是乡村治理中法治化的主体，只有将法治思维深入到村民的意识中，才能更好地发挥乡村治理的作用。加强农村法治建设，加大村民的法治教育，使村民能够知法、守法、用法，将法治运用到自己生活中，保障自己的合法权益，当前尤其要在农村进行《民法典》的普法工作。村干部要认真学习贯彻党的方针政策，运用法治思维和法治方式处理村中事务，加强村务公开管理，设立专门的村务公开栏，定时公布，规范公开内容，使村民利益得到保障。深化村干部监督机制，完善法律法规，有计划化地引导村民参加村务监督活动，依法对村中违法犯罪行为进行惩处[8]。

3.4 推进乡村建设，拓展增收渠道

政府监督农村基础设施资金链去向，完善其资金保障机制，以此促进农村基础设施提档升级。注重农村互联网普及等人文基础设施建设，构建乡村医疗服务站，为村医提供集体培训，提高乡村医生待遇，保障村医生活。乡村治理能力提升要依靠乡村智能信息建设，利用物联网、大数据等现代化设施结合乡村当地情况发展现代农业、绿色农业，发展乡村旅行和农村电商等新产业新业态，增加农民就业率，提高农民收入，缩小城乡收入差距[9]。使用投影仪等电子设备，利用碎片时间为年长的村干部普及基本治理常识和国家政策，借用互联网或手机软件使乡村公共信息平台推广到个人，将信息及时通知到村民。提高乡村服务供给能力。利用国家发布的惠农政策，与电商、新兴媒体合作，依托第三方网络团购推广或像微博、抖音等面向年轻人的平台，开展季节性特色农产品网上团购推广，利用乡村独有的景观组织线下推出网民入驻特色农场的旅行活动。通过各种形式的合作经营模式，将城乡相关产业进行结合，促进城乡资源优化配置，推进城乡融合发展，提高乡村治理能力[10]。

4 结语

乡村社会是最能体现中国传统文化特征的地方，也是中国现代转型中最艰难的部分。提高村民的自治意识和能力;普及法律常识，营造公平正义氛围;组织推动乡风文明建设。坚持“三治合一”乡村治理体系，推进城乡融合发展，优化乡村治理结构充分发挥治理作用以达到我国乡村治理现代化，促進国家治理体系现代化。

参考文献：

[1] 宋安琪.乡镇政府治理能力建设研究[D].济南：山东师范大学，2020：10.

[2] 群委.乡村振兴背景下乡村治理能力提升的困境及策略——基于村干部的视角分析[J].邢台学院学报，2019，34（1）：74-80.

[3] 周毕芬.提升农村基层党组织治理能力探析[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2019（4）：33-36.

[4] 统筹“四个着力”提升治理能力[J].农村经营管理，2020（1）：29.

[5] 郑淑霞.推进乡村基层政权治理能力现代化的研究[J].法制与社会，2019（33）：127-129.

[6] 李琳. 精准扶贫背景下农村社区治理能力建设研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2019：48.

[7] 印子.乡村基本治理单元及其治理能力建构[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018，17（3）：107-114.

[8] 李建伟，李兰，王伟进.乡村治理现代化：进展、问题与建议[J].社会政策研究，2019（4）：32-43.

[9] 丁波.乡村振兴背景下农村空间变迁及乡村治理变革[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2019，36（6）：48-55.

[10] 高强.健全现代乡村治理体系的实践探索与路径选择[J].改革，2019（12）：26-36.

（责任编辑：刘 昀）