规划体制改革背景下棣花社区村级规划实践与思考

柴禄 杜娜

摘 要 规划体制改革是为了将各类空间要素统一到“一张图”中，有利于提升村庄治理能力，也有利于全域国土的管控。做好现阶段村庄规划的基本思路是确定规划目标，开展深入调研，统筹做好空间安排和产村融合发展规划。基于此，结合陕西省商洛市丹凤县棣花社区村庄规划实践，提出充分发扬“人文关怀”精神、做好动态监测强化管理、突出整治规划抓手作用、强化村民参与等建议。

关键词 规划体制;村庄规划;空间布局

中图分类号：TU98 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.070

从国家战略角度看，为了实现“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的朴素人文关怀，深入贯彻落实乡村振兴战略，做好村庄规划尤为重要。从解决现实问题的角度看，做好村庄规划是提升治理能力和做好国土空间全域用地管控的重要手段。

同时，多规合一是近年来我国空间规划体制改革的方向，将乡村保护空间、用地边界、建设项目与空间信息有效融合至“一张图”中，形成“一本规划、一张蓝图”[1]。目前，国土空间规划体系逐步建立，融合并取代以往的主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，实现“多规合一”[2]。此后将由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为新规划体系中的详细规划。村庄规划在规划体制改革后具有重要的地位，做好国土空间规划中的村庄规划是一项重要的课题。

1 规划体制改革背景下村庄规划编制的基本思路

以上位规划为依据，制定符合村情民情的规划目标，以资源承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，以生态保护为前提，以守住永久基本农田为底线，坚持集约用地集中建设原则，严守“三生空间”底线，优化各类用地布局，培育適宜的特色产业，建设村容整洁、生产富裕、乡风文明的美丽乡村[3-5]。

1.1 以问题和需求为导向，因地制宜确定规划目标

村域的问题就是村规划内生需求的根。为此，村庄规划应围绕党的十八届五中全会提出的五大发展理念，探寻村域发展的问题和短板，从村域现实条件出发，解决现实与理想的矛盾，服务规划目标[6]。同时，结合村庄区位、交通、自然资源禀赋和人文传承特点，科学合理地制定符合村域发展的规划目标。

1.2 做好实地调研，深入摸清村况村情

村庄规划不能简单照搬固定模式，而是应该深入调研村域基本情况和民情的基础上，细致入微地做好规划。现场踏勘、问卷调查、会议对接等方式都是村庄规划编制的基础且极其重要的工作，也是村庄规划“编有所用、规划落地”的基础。村规划作为详细规划的一种，必须以“接地气”为基础特性。因此，要深入调研了解村域现状和潜在的品质，了解村民生产生活现状与实际需求，全面掌握规划区域的基本情况，明确村域村情。

1.3 以“底线”为约束，优化空间规划格局

以生产、生活和生态空间为基底，形成城镇建设开发边界、永久基本农田保护边界、生态保护红线三条控制“底线”。以三线划定结果为依据，优化建设用地布局，合理优化调整农村居民点布局，统筹安排生产生活、休闲游憩、工矿产业等各类用地的空间布局，并预留一定的建设留白用地。同时，提出空间管制的四区划定范围，即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

1.4 以“特色”为动力，促进产村融合

村庄规划要统筹好保护和发展的关系，其中发展离不开产业支撑。不同的村庄资源禀赋和区位、文化习惯等特征各不相同，要利用村庄自身特色寻找经济增长点，定位好主导产业和辅助产业，制定政策措施引导乡村产业良性发展。在保护生态系统完整性的前提下发展特色经济。

2 棣花社区村庄规划的实践

2.1 规划区概况

棣花社区地处丹凤县西部，丹江沿岸，古时为“六百里商於古道”上有名的棣花驿，早年因盛产棣花、棠花而得名。棣花社区地处商洛市区和丹凤县城之间，是棣花镇政府驻地。棣花社区距丹凤县城约15 km，西距商洛市区28 km。

2.2 因地制宜，确定规划目标

依托棣花社区独特的区位优势、文化旅游优势、生态环境优势和良好的基础条件，以实施乡村振兴战略为契机，建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的国家级秦岭南麓一流的新型文化旅游社区。

2.3 三区划定，强化空间管制

合理布局农业用地、建设用地和生态用地，从布局和规模两方面进行调控（图1）。在生态保护格局不受到干扰的情况下进行建设用地和农业用地保护范围的划定。

强化以土地用途分区管制和“四区”管制的空间管制措施。允许建设区包括建设用地开发边界内规划期间保留和新增的居民点用地，规划期间需要保留和新建的城镇和独立工矿用地等。有条件建设区包括规划建设区规模边界以外与扩展边界以内区域。限制建设区包括基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区等。禁止建设区主要为丹江保护区范围。

2.4 产村融合，发展特色产业

以“一个核心多个支撑”为主要发展布局方向（图2），依托景区优势提高人气、扩大影响、打造品牌。定位棣花古镇文化旅游，以宋金文化、名人文化和古道文化为三大内涵主题。其中主导产业是文化旅游业，辅助产业是现代农业。“一个核心”：以棣花古镇文化旅游区为主要核心。“多个支撑”：以棣花古镇周围丹江娱乐、运动休闲区、食用菌观光园、核桃生态观光园为主要支撑。

2.5 村镇建设，提升设施承载

加强提升村镇公共服务设施和基础设施建设综合承载能力（图3）。合理规划建设村镇小学、幼儿园、养老院和托儿所等机构位置。基础设施建设方面主要提升道路通达水平，实现全方位硬化道路，达到家家户户“七通一平”。

3 村庄规划编制的思考与建议

国土空间规划是我国规划管理体制改革的重要一环，在此规划未开始编制之前，对于多规合一的村庄规划编制，笔者提出以下4点思考和建议。

3.1 村庄规划应当充分发扬“人文关怀”精神

我国是人民民主国家，一切为了人民，因此村庄规划应该突出以人为本的精神，注重生产生活环境的整治和村庄景观风貌的营造，提升村民的幸福感和归属感，让村民能“记得住乡愁”[7]。

村庄规划也要做好文化传承，注重保护并发扬好村域内传统文化的精髓，保护、开发、利用、挖掘好各类文化遗产，包括名胜古迹和一些非物质文化遗产。一个村庄的文化遗产是源远流长的，是村落的灵魂。

3.2 做好动态监测，强化规划管理

摈弃以往“重蓝图、轻落实”的规划管理模式，从规划编制完成到规划实施和管理全方位进行动态监测[8]。利用地理信息技术和遥感测量技术强化规划管理。村庄规划应该建立一个统一的空间规划技术平台，通过地籍、权属、空间管制、现状等图层的叠加和图斑信息关联，综合管理规划审批和修改事项，实现“一张图”的管理。

3.3 重点突出整治规划的抓手作用

村庄整治包含村庄风貌整治、土地整治、空心村整治、废弃工矿用地整治等众多类型，利用整治规划使村庄空间利用集约程度提高，更加宜居宜业。因此，整治规划是村庄规划实施管理的重要抓手，在规划体制改革背景下的村庄规划应该将村庄整治内容作为重点。

3.4 充分尊重农民意愿，突出村民参与

村规划编制要公开、透明，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，广泛听取村民意愿，维护村民权益，保障村民参与规划编制及实施建设、日常监督管理的权利。充分发挥村民主导地位，加强规划政策宣传、引导，深化村民自我教育，自我管理。

4 结语

国土空间规划编制工作已经在全国范围内逐渐展开，作为其基础支撑作用的村庄规划和详细规划处于同等重要的地位。在规划体制改革背景下，村庄规划要因地制宜，以人为本，加强空间布局和用地管理，提升设施水平，做好产业发展规划。同时，也应该摈弃以往“蓝图式”规划理念，转向“实用型”规划，突出“接地气”的基本属性。这就需要村庄规划充分发扬“人文关怀”精神，强化动态监测实施管理，突出整治规划的治理作用，重视村民发展意愿，让村庄真正有特色，建设“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的最美乡村。

参考文献：

[1] 骆一波.基于多规合一的村庄规划研究：以汝城县东山村为例[J].智能城市，2019，5（15）：118-119.

[2] 张京祥，张尚武，段德罡，等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划，2020，44（3）：74-83.

[3] 朱敏.乡村振兴背景下的“多规合一”村庄规划[J].住宅与房地产，2019（21）：224.

[4] 宁暕.新时期“多规合一”村庄规划编制办法探索：以武汉市童周岭村为例[A].中国城市规划学会，杭州市人民政府.共享与品质：2018中国城市规划年会论文集（18乡村规划）[C].2018.

[5] 王颖靓.乡村振兴视角下基于“多规合一”的村庄规划编制实践：以怀化市辰溪县村庄规划为例[J].智能城市，2019，5（7）：77-78.

[6] 童菊儿，李倩，王倩.村土地利用规划编制思路与实践：以浙江省安吉县南北湖村为例[J].中国土地，2017（9）：4-7.

[7] 张国雄.基于城乡融合的“多规合一”村庄规划策略探索：以江苏省武进区为例[A].中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡美好人居：2019中国城市规劃年会论文集（18乡村规划）[C].2019.

[8] 邵婷.宁夏“多规合一”实用性村庄规划编制探索[J].城乡建设，2020（9）：38-39.

（责任编辑：刘 昀）