小型农田水利设施治理模式初探

宋建宇

（敦化市水利局， 吉林 敦化 133700）

在农业生产过程中，农业灌溉的基本效能主要取决于水利工程设施的投资规模、灌溉技术水平和灌溉管理制度三大因素。灌溉设施规模与灌溉技术水平直接影响到灌溉效益的上限，灌溉制度安排则会对灌溉的实际成绩产生不可忽视的影响。

1 小型农田目前所应用的水利设施治理模式

目前，我国小型农田水利设施的治理模式分为私人治理模式、集权治理模式、用户参与式治理模式三种。

1.1 私人治理模式

小型农田水利设施通常指灌溉面积在一万亩一下、除涝面积小于三万亩、渠道流量在1m3/s 以下的农田水利设施。在农业灌溉环节，部分小型农田分布距离较大、地理位置不佳，水利设施配备困难。在这种情况下，一般采取私人治理模式管理浇灌事宜[1]。

私人治理模式具有十分明显的管理特征——在水利设备的采办、使用及相关维护环节，农田灌溉设施的投资主体一般为农田的拥有者，即当前阶段买断、租赁土地进行耕种的农民群众。在“投产收获靠自己”的经营模式下，水利设施的管理、保护、建设、应用全部由私人管理者独立完成。

由于缺乏足够的资金与人力协助，在该模式下所建立的水利设施大多属于微型工程，为了节省时间与经营成本，私人管理者会在河道、泉水等位置下放水利运输设备，为农业灌溉排涝服务，在汛期，其利用水管、泵机等排水设备进行排涝工作。这种管理模式具有较强的排它性，能够保障灌溉排涝工作的稳定进行。设施所带来的直接收益接近于设施所创造的总收益，土地所有人在保障土地所有权的情况下，一般采取私人治理灌溉模式，以求达到消除产权纠纷、提升经济效益的目的。

但私人治理在着较为明显的管理问题——受到设备与经营能力的限制，水利设施基本送水能力不足，灌溉能力较差，也无法处理排涝问题，一旦出现旱涝天灾并不能进行统一的灌溉调动，综合用水不合理。与中型大型灌溉设备相对比，小型水利设施无法满足大范围内的灌溉及排涝需求，破坏了小型农田的基本灌溉结构。

1.2 集权管理模式

集权管理模式是由政府扶持发展而来的水利灌溉管理模式，其资金来源于政府拨款与农民出工投资，建成的设备归于集体共同调用，由集体进行实权管理。集权管理模式所有权十分清晰，抹除了所有权与经营管理权之间的矛盾，大大提升了小型农田的水利灌溉效益。

依靠集权管理模式，我国农田水利建设取得了重大突破。目前，在多地服役的现行水利设备多为计划时期兴建，但其工程设施的结构已然发生了天翻地覆的质变。在政府的号召下已经开始兴建大中型水利灌溉设施，并利用大型机井与提灌站提升灌溉面积，大大提升了抵抗干旱的能力。

但集权管理模式也存在较为明显的管理漏洞。在水利设施应用环节，由于产权不清晰、决策机制单一等问题，相关部门与产生灌溉需求的群众往往不能达成统一意见，导致灌溉冲突，提升灌溉成本；在水利设备的供给环节，水利设施的基本投入和使用由各级行政主管人员负责，其利益可能会与集体利益产生冲突，更容易造成供给与需求的矛盾。

1.3 用户参与式管理模式

用户参与式管理模式是根据小型农田的宏观灌溉要求发展而来的管理手段：在政府政策和公众财政的扶持下，把水利工程设施的经营管理权交由所服务辖区内的用水农户，用户参与到水利治理工作当中，肩负起设施的维护责任[2]。用户参与式管理模式既要求水利设施的使用者承担维护设备的相关责任，又保障了其从灌溉活动中受益的基本权利，有利于实现个人管理与集体管理的和谐统一。用户参与式管理模式能够与原管理体制接轨，确保大多数农民接受新式管理制度；相关浇灌工作具有较强的周期性、连续性、计划性，不会出现短期行为；在资金筹募等活动中，用水用户可与政府职能部门及各级机构进行协调，更容易得到广大用户的信赖。

但用户参与式管理模式也出现了较为明显的矛盾——设施的所有权与经营权分离，在参与灌溉活动的过程中，用户并不能获得水利设施的永久使用权，导致其投资积极性下降。加之设备的所有权依然归于集体组织，用水难免会受到各种行政干预。

2 小型农田如何选择水利设施治理模式

在小型农田灌溉环节，不仅要结合灌溉要求选定治理模式，更要对三种治理模式从以下两个方面进行综合评估。

2.1 经济效率标准

水利灌溉的最终目的是保障当前土地作物的正常收获。在梳理设施的建设环节，其所安排的净收益必须大于0。即在某一种治理模式下，设施的建设、运行、使用所带来的受益超过其直接与间接成本，只有满足这一要求，才能确保项目的可持续性[3]。

2.2 公平标准

1.市场公平，依照市场经济的基本经营原则，谁从小型农田水利设施中获得收益，谁就应该承担该项服务的财务支出，且收益越大，其支出也应适当提升；2.社会层面的公平。对于无力支付水费的农户来说，这一公平使资源合理分配，能够考虑到贫困农户的基本利益，使贫困农户也享受到水利设施的服务。

3 现阶段我国应用的小型农田水利灌溉治理模式

沿着历史的轨迹对我国小型农田水利设施治理模式进行归纳，可以发现，不同的治理模式并不能适应新式的治理要求，为了提升小型农田的用水效率，实现制度与应用的有机调和，我国创造性的提出了自主治理模式[4]。

3.1 自主治理模式的发展

自主治理模式实现了“农民土地农民做主”的管理目标，在水利设施的投产及建设环节，全体用水农户共同担任灌溉设施所有人的身份。

自主管理治理模式的组织机构是农民用水户协会，灌溉区域内的用水户都可成为协会会员，由各户的户主担任用水代表，由全体用水户共同召开民主大会，制定委员会的章程和制度，并选举相关负责人，直接承担民事责任。

在水利设施的引入环节，由用水户协会对会内的用水户进行基本请款调查，如水费、工本费、劳力、实物等；在水利设施建设环节，用水农户可参与到相关设施的组建、维护工作当中，降低工作成本，并可聘请专业技术人员协同工作。确保其基本用水权益，提升其设施维护意识，实现现代灌溉的有机发展。

3.2 自主治理模式的优势

在自主治理模式下，设施的产权及使用权更为清晰，能够帮助用水户消除私人承包与社会利益之间的冲突，较好的实现社会公平，小型农田水利设施可较好的实现低投入、高回报，符合设施的服务生产、保本微利的非营利性性质。

自主经营模式还对灌溉治理模式中的决策机制作出了调整，相关决策由全体用水户民主作出，可有效消除用水矛盾。自主治理模式更强调治理的自主性，对于帮助用水户保护设施所有权具有很强的现实意义，能够为用水户带来更高的经营回报。

4 结束语

在不同的小型农田灌溉管理体系下应用不同的管理模式，受到政府政策、基本受众的综合限制，其难免会产生受益差异，只有结合当前的灌溉要求不断探索，提出新的灌溉管理模式，才能带动小型农田获得更高的效益。