我国学位授权审核法治化的困境与出路

靳澜涛

(北京大学 法学院，北京 100871)

根据《学位条例》的规定，高校和研究机构在授予学位之前，必须经过国家的资格许可，由此形成了学位授权审核制度，它与学位授予制度共同构成我国学位制度的两大基石。但是，作为规范学位制度的基本立法，《学位条例》主要侧重学位授予的规定，关于学位授权审核仅有一句话的表述，即第8条，且存在诸多语焉不详之处。法律规定的短缺尤其是程序规则的粗疏，给实践运行带来诸多困境，如曾经轰动一时的“西北政法大学申博案”充分暴露出学位授权审核制度在正当程序方面存在部分短板。随着教育领域“放管服”改革的大力推进，完善学位授权审核制度，并藉此建立良性的府学关系是高等教育发展的必然趋势，也是《学位条例》在修订过程中必须面对的话题。

一、学位授权审核制度的基本定位

作为学位制度运行的起点，学位授权审核是学位授予活动的基础和前提。它不仅关乎高校的学术地位、社会声誉和经济利益，直接影响其办学方向和发展重点，而且作为国家宏观调控的手段，在规范学位授予活动、确保学位授予质量、调整学位结构布局、保障重点学科建设、提高科学研究水平等方面发挥了极其重要的作用。

(一)学位授权审核是学位管理活动的起点

根据法律规定，我国实行国家学位制度，高校、研究机构的学位授予权源于国家，并且需要经过学位授权审核，方可获得行使学位授予权的行为能力，包括学位授予单位审核和学科、专业点审核两个方面。换言之，高校、研究机构在学位授予方面的权利能力和行为能力彼此分离，学位授予权来源于国家授权，经由《教育法》《高等教育法》《学位条例》等法律法规的明确，从国家层面逐步落实到学位授予单位，故而他们在行使此项权能之前必须获得国家的行政许可，形成了颇具中国特色的学位授权审核制度。因此，若从动态的视角来看学位制度的现实运行，学位授权审核是高校授予学位的基础条件，也是整个学位管理活动的逻辑起点，由此延伸出学位申请、学位授予、学位管理与质量评估、学位争议处理等一系列专项活动。

(二)学位授权审核是学校综合实力的检验

在我国全面实行国家学位制度的背景下，学位与国家信用相挂钩。能否被确立为学位授权单位以及能够行使何种级别学位的授予权，不仅是衡量高校学术科研水平、人才培养能力和综合发展实力的重要标志，而且关乎国家的支持力度，尤其是财政资金的配置，其背后交织着各种现实利益。为此，许多学校将发展重点、建设经费、人力资源等都集中在学位点的申报上，围绕师资力量、专业设置、科研成果、招生就业和管理制度等各个方面的评审指标作出了不少努力。正如有的学者所言，学位授权审核关系到学校办学层次的提高和发展资源的配置，受到学校的普遍重视和关注。[1]近年来，不同高校就此展开的竞争亦不少见，如高校间的“人才”大战愈演愈烈[2]，许多高校积极向主管部门争取资源[3]，还有部分单位扩张办学规模以强化在学位点申报中的竞争力。[4]

(三)学位授权审核是国家宏观调控的手段

学位授权审核是教育行政管理权运行的产物，便于国家进行学位结构调整、院校资源配置、重点学科建设，成为学位管理乃至教育资源调配的宏观调控手段，体现出国家权力对高等教育发展的高强度影响。我国目前的学位授权审核在有限指标配置的作用下，具有极强的竞争性，学位点的最终确立不仅是对获选高校在科研贡献、人才质量、师资队伍等方面的肯定，更蕴含着国家根据教育发展规划和社会实际需求而进行的学科布局、长远谋划。

首先，国家在学位授权审核中坚持“按需建设”的原则，根据社会发展和经济建设的变化，促进重点学科的学位授予点建设，优先发展急需专业。其次，国家通过学位授权点名额的事前配置，调配教育资源在不同地区的布局，促进中西部地区高层次人才培养的规模和质量，有助于协调不同区域的经济社会发展速度。再次，通过建立学位授权审核制度，政府分离了高校学位授予的权利能力和行为能力，对评审条件设置一定的硬性要求，涉及学术水平、教育质量、师资队伍、招生就业等各个方面，有利于教育行政部门加强对学位授予单位的宏观管理，进一步保障学位授予质量。

二、学位授权审核制度的实践困境

作为一项基石性的学位制度，学位授权审核在统筹院校建设、严格学术水准、规范学位管理等方面发挥了极其重要的作用，但由于社会环境的变化以及学位管理政策的调整，该项制度所暴露出的问题也日趋明显，换言之，该项制度的创设初衷与实践运行存在着一定程度的偏离，隐藏着不甚合理的制度设计，影响了学位与研究生教育事业的可持续发展，需要引起高度重视和深入思考。

(一)行政指令限缩高校办学自主权

为了保障学位授予质量，学位管理机构通常会硬性规定各地区学位点的指标或配额，高校为了争夺国家事前所配置的有限名额而动用各种资源，“西北政法大学申博案”中的矛盾纠纷以及更多高校彼此间的激烈竞争正是来缘于此。[5]学位授权审核中的行政指令带有明显的计划经济痕迹，但在市场经济体制下，我们不但要承认高校的独立法人资格，而且要面对他们作为独立法人参与教育市场竞争的局面。竞争固然需要规则，但更需要宽松的环境和公平的待遇，强行分配名额显然与这些要求不相适应。

一方面，国家设定各省新增学位点的限额，在名额分配上必然产生公平问题，我国高等教育事业发展不平衡、不充分的局面长期存在，不同区域之间的指标分配不均面临合理性质疑，且同一区域内的不同类型高校在发展定位、专业领域、研究内容、学科性质等方面也差异明显，可比性相对较低。尤其对于地方性、单科性、教学型院校而言，它们的竞争劣势不言自明，这就倒逼人们反思行政指标分配的科学性与民主性。

另一方面，学位授权审核固然存在某种程度的高校间竞争，但最终还是为了争夺来自政府的有限名额，并非由学术市场的竞争机制所自发调节。这种教育行政系统内的有限竞争，极易导致高校成为行政权力的附庸，削弱其办学自主性。因为，学位授权审核实质上通过行政指令方式来完成，通常重应用学科而轻基础学科，重综合型院校而轻单科型院校，重直属高校而轻地方高校。这些信号可能会倒逼许多高校转变发展理念和方式，盲目扩张办学规模和设置专业方向，片面追求规模效应和综合发展，忽视了自身的特色优势和基础条件，加剧了高等教育发展同质化的倾向。

(二)纵向权力关系尚未完全法定化

我国学位授权审核的制度变迁，就是一个由中央层面逐步向省学位委员会以及部分高校放权的过程。[6]自上世纪90年代以来，我国设立了省级学位委员会，并通过一系列学位授权审核改革，陆续将部分权力下放到省级学位委员会，由此形成的“中央—省—学位授予单位”三级管理体制已经突破了《学位条例》的原有框架，导致省级学位委员会的成立及其与国务院学位委员会的职责分工仅停留于政策文件层面，缺乏明确的法律依据。在“西北政法大学申博案”中，陕西省学位委员会的行政主体资格认定以及与国务院学位委员会、陕西省教育厅学位办、陕西省人民政府的关系，都是在个案分析中无法回避的问题，而这些问题的解决都离不开对省级学位委员会法律地位的明确。正是由于《学位条例》的规范缺失，直接造成了本案关于受理与否、主体识别、行为认定等问题在实务界和理论界皆有不同观点。

同时，国务院学位委员会通过政策文件将权力下放给省级学位委员会，前者身兼文件制定主体与解释主体双重身份，强化了学位管理中的权力操控色彩。正如有的学者所言，从中央层面到省级层面的权力分层配置，并非以地方分级管理为前提，而是建立在国务院学位委员会简政放权的基础上，权限大小取决于上级意愿和力度，具有渐进性和政府驱动性。[7]甚至有的学者质疑，省级学位委员会获得下放权力，具有更大的自主性，但由于其法律定位不甚明确，尚未被列为申诉、复议或诉讼等救济机制的适格主体，容易造成落选高校处于“欲诉无门”的窘境。[8]

(三)评审过程缺乏足够的程序规制

《学位条例》诞生于改革开放之初，受“重实体、轻程序”的法治观念影响，其中并没有多少程序规则，表现在学位授权审核制度上尤为明显。《学位条例》及其暂行实施办法共45条，但占据学位制度“半壁江山”的学位授权审核制度在学位基本立法中仅有一句话的表述，即对于国务院学位委员会的授权，并不像行政复议制度、行政诉讼制度那样具有严密的程序作为实施保障。由于缺乏公示、回避、送达、理由说明等重要的程序性制度，导致学位点评审过程缺乏透明度和公开性。这一弊端在“西北政法大学申博案”中得到较为集中的呈现，同行评审机制的缺失、评审程序的不规范以及参评高校的知情权未能得到充分保障，加剧了落选高校的不满和社会公众的质疑。[9]尽管该案仅是一起个案，公立高校公开挑战教育行政部门权威的情形终究少见，但个案折射出的问题是深刻且普遍的，学位授权审核过程缺乏严格的程序规制，自由裁量的空间过大，容易受到人为因素的干扰，迫切需要加以改革与完善。[10]

三、学位授权审核制度的法治化改造

我国学位授权审核制度自建立以来，在学位结构调整、院校资源配置、重点学科建设等方面发挥的作用较为突出，但“博士点评审不公”“盲目扩大办学规模”“专业设置多而不精”“有审批无管理”等尖锐批评也在一定程度上揭示了该项制度在长期运作过程中面临诸多问题，必须尽快实现学位授权审核的法治化改造。

(一)遵循《行政许可法》设计相关规则

尽管学位授权审核名曰“授权”，但行政授权主体极为模糊，更难以确定法律行为主体和法律责任主体。同时，审核和授权系前后相连的过程，“行政授权”的定性掩盖了审核行为的法律意涵，而这才是学位授权审核在实践中最需要厘清的事项。为了更加全面地揭示学位授权审核的行为属性，按照“行政许可”的逻辑来解释似乎更为妥当，即国家层面或者省级层面的学位委员会依申请并经审查，决定将学位授予资格赋予高校、研究机构。详言之，资格审核环节对应着行政许可所包含的行政确认，而学位授权环节则直接揭示了此项行为作为行政许可的授益性。值得注意的是，学位授权审核的许可性质在立法与行政实践中已经有所体现。例如，2017年出台的《博士硕士学位授权审核办法》直接引入《行政许可法》作为规范依据，并进行了一定程度的许可化改造。同时，许多地方将学位授权审核事项列入“行政许可事项清单”，也印证了上述定位。[11]

行政许可的目的在于强化政府监管，[12]学位授权审核是具有竞争性的行政许可，体现出国家权力的高强度影响。目前，我国完全放开学位授权的时机尚不成熟，无论是传统高权行政的影响和大学自律精神的缺乏，还是学位管理体制机制的不健全，抑或高等教育发展质量良莠不齐等，都意味着国家学位管理秩序仍然有赖于行政许可予以保障。同时，就国际社会通行做法而言，学位授予权都受到种种约束，这一点不因国家学位制度或者大学学位制度而有所区别。[13]既然学位授权审核属于行政许可，那么《行政许可法》确立的原则以及具体规则就应当在学位立法中有所体现，并在制度运行中加以应用，如信赖利益保护原则、公平原则、公正原则、公开原则等。再如，《行政许可法》第31条强调申请人对于申请资料的真实性承担法律责任，学位立法也应当对高校和研究机构在学位点申报过程中的“材料造假”问题明确作出规制，并与事中、事后监管中的资格退出机制相衔接。

(二)将学位点评审对象锁定为特定专业

从学位授予本身的学术性和专业性来看，学位点的评定应该以特定专业而非整个学校为对象。具体而言，对于某些单科性高校，即使其他学科的指标难以超越综合性高校，但只要该校某个专业的师资力量、培养水平、科研成果、社会影响等很高，就应当具有相应层次的学位授予资格。高等教育发展的必然趋向在于多元化和差异化，如果将学位点评审的对象扩展至整个学校，无疑倒逼各高校为了获得有限的配额而盲目扩大办学规模，随意设置专业方向，不仅丧失了学校的办学传统和品牌特色，而且忽视了办学能力和教学条件，导致学科发展和人才培养无法适应教育市场的实际需求，出现高等教育发展同质化的问题。近年来，诸多高校的学位授权点被主动或被动撤销，固然属于学位动态管理工作的正常调整，但也在一定程度上暴露出彼时学位点申报的盲目性和评审依据的局限性。

将学位点评审对象锁定为特定专业，还有助于完善专家遴选方式和队伍结构，尽量解决“西北政法大学申博案”中专家学科背景极不均衡以及由此形成的“外行评定内行”的问题。在学术事项的评断上，不同学科的差异大于共性，专家的可靠性源于其地位的中立性以及对特定事项的专业性。因此，学术职称、学术资历、学术头衔未必完全与学术判断能力呈正相关关系(理论上如此，但由于受多种因素影响事实上则未必)，“同行评审”才是学术裁断的基本原则。[14]只有将学位授权审核的对象明确为特定学科、专业，才能更有针对性地遴选相关专家组成委员会，更为科学、客观、高效地审议学位点的申报问题，增强评审结果的正当性和说服力。

(三)由事前指标控制转为动态过程监管

学位点评审中的指标限制将若干所并不具有实质可比性的院校纳入利益角逐之中，有学者曾尖锐地将由此产生的学位点评价为“人为划定的封闭俱乐部”[15]，这种论断一方面指责了学位点评审的行政指令带有明显的计划经济体制色彩，有限指标在区域和校际间的分配标准并不透明，限制了高校的办学自主权；另一方面批评了政府对学位授予单位“重审批、轻管理”的现象，学位授权审核的动态监管机制(尤其是淘汰机制)尚未完全建立起来，尤其是随着学位点数量的增多而带来行政管理能力不足的问题，更加不利于学位授予质量的保障。

从事前审批转为事中事后监管，是政府对公共事务参与的普遍趋势，在学位管理领域亦不应例外。例如，对于实行大学学位制度的国家(如美国)而言，高校法人资格的取得与学位授予资格的取得是相互关联的，经依法设立并通过州教育行政管理部门许可的高校即可颁发学位，这就进一步淡化了事前审批色彩。众所周知，学位授权审核中的指标控制，在很大程度上源于“学位点过多、过滥”的担心。然而，即使打破学位制度运行中的指标化限制，也未必会出现“文凭工厂”的问题，毕竟高校存在于市场中，而市场在资源配置中起决定性作用，教育市场需求的有限性会抑制学位授予单位的总额扩张，且高校之间彼此的有序、良性竞争也会促使其强化学位质量保障，自觉地避免因学位过多、过滥而带来的声誉下滑、生源流失、资源浪费等问题。

对于学位授权审核而言，弱化事前指标控制将为过程化动态监管方式提供更大的制度运行空间，尽可能发挥教育市场竞争机制的自发调节作用，政府部门的职责则更多地体现为制定基础规则、保障公平竞争条件和监督规则实施，这不仅便于实现学位质量保障的全过程监控，也有利于教育行政部门的简政放权。需要强调的是，所谓事中事后动态监管，主要是指淡化事前审批色彩，把更多的行政资源集中于对学位授予活动的监督与评估，并以此为依据来动态调整特定单位的学位授予资格。这就需要建立学位授予单位信息公示制度、质量评估制度、退出机制等[16]，尤其是要强化社会组织和公众的参与，弥补因学位点过多而带来的行政监管能力不足的问题，如支持第三方机构依法开展学位质量评估以及学位信息提供和咨询等工作、引入“有奖举报”制度、鼓励社会公众参与学位授予质量的监督、建立学位授权审核信息公示与材料核查平台等，由教育市场反馈的信息将成为监督学位授予单位材料真实性以及学位管理活动的最有利武器，并将通过政府的强制退出机制以及教育市场的声誉机制，形成学位授予单位的良性竞争和优胜劣汰。

(四)明确省级学位委员会的地位与职责

现行《学位条例》并未对省级学位委员会作出明确规定，它的成立以及权力运行仅仅依托低位阶的国务院学位委员会的政策文件，始终面临于法无据的窘境，不符合职权法定的行政组织法原则。更为重要的是，省级学位委员会与其授权主体——国务院学位委员会的职权划分不甚明朗，极大地限制了它的权力行使和作用发挥。尤其是经过多轮学位授权审核改革，省级学位委员会获得的统筹权、初审权以及推荐权等已经超越了现行《学位条例》的权力配置格局，迫切需要通过立法进行明确授权。为了规范省级学位委员会的学位授予管理工作，使三级学位管理体制得到完整的法律表达，有必要在《学位条例》的修订中对省级学位委员会的职责权限加以具体规定。同时，应该厘清学位委员会与学位办公室的关系，亦即后者作为前者的办事机构，往往设在教育行政主管部门，不具有行政主体资格，其所作行为的法律后果应由前者承担。

(五)建立学位授权审核的正当程序制度

学位授权审核，不仅关乎高校享有何种级别学位的授予权，决定着他们的地位和声誉，而且作为国家宏观调控的手段之一，与财政资金配置密不可分，直接影响学校的经济效益。但是，作为竞争性行政许可，学位授权点的数量有限，国务院或者省级学位委员会的审核结果将产生双重法律效果，在给少数申请者授予资格的同时也拒绝了多数申请者的许可申请。由于竞争性行政许可对于落选高校势必带来相对剥夺感，始终面临来自他们的各种公平性质疑。更为重要的是，学位授权审核涉及教育水平、学术实力、人才培养质量等综合判断，固然有一定硬性指标可以参考，但更多内容还是偏向价值选择，主观性和争议性在所难免，这就加剧了不同利益参与者的认识分歧。一般认为，“把价值问题转换为程序问题来处理”可以有效地避免纷争。[17]面对利益纠葛的错综复杂和学术事项判断的见仁见智，无论是对于国家学位制度还是对于大学学位制度，正当程序原则的明确以及具体程序性制度的建立都是一种最为妥当的选择。

一方面，应当在《学位条例》中明确学位授权审核和学位授予活动的基本原则，即确立公平、公正、公开的正当程序要求，以此调适法律适用过程中出现的规则空白、滞后、冲突等问题。同时，立法应该肯定并建立符合正当程序原则的具体制度，如回避、告知、说明理由、送达等，充分保障各类主体的合法权益。

另一方面，现行《学位条例》没有规定学位争议的行政复议和行政诉讼制度，特别是学位授予单位与省级以上学位委员会发生争议时，能否复议和诉讼尚不明朗。学位授予单位依法获得的学位授予资格，是其从事相应教育活动的基本权利，属于其重要权益，应当受到法律保护，故而需要在学位立法中明确学位授予单位提起行政复议、行政诉讼的权利。换言之，对于作为学位申请人的个人或者作为学位授予单位的高校或科研机构(在学位授权审核过程中，它们是行政许可的相对人或者第三人)而言，他们既可以成为复议中的申请人，也可以成为诉讼中的原告。例如，首例公立高校学位纠纷复议案发生于西北政法大学与陕西省学位委员会之间或许带有一定偶然性，但作为组织体的高校为维护自身合法权益，诉诸正式法律途径(行政复议乃至行政诉讼)，而非求助于传统信访渠道或内部处理协商却是教育法治发展的必然趋势。

四、结语

学位授权审核制度的法治化若仅以政策文件为依托而缺乏具体法律规范支撑，欲维护好教育行政管理和大学自治的平衡是甚为艰难的，毕竟立法具有政策所难以企及的规范性、稳定性和强制性。作为第一起因学位授权审核而引发的行政复议案件，“西北政法大学申博案”所带来的法理反思一直在持续，但相应的立法完善却迟迟未能跟进。应该认识到，加快推进学位授权审核的法治化改造，尤其是通过学位立法来实现，代表着政府职能转变背景下府学关系重塑的一种努力，对于高等教育领域的“放管服”改革、高校办学自主权扩大、学位与研究生教育制度完善均具有重要的现实意义。欲改革现行学位授权审核制度，从具体路径上看，应当向行政许可属性回归、向动态过程监管转移，并且建立同行评审机制、完善正当程序制度、明确三级学位管理体制等，这些都是推动学位授权审核制度法治化改造的重点。