法治环境下地方产业政策的制定与实施——以广州市金融业促进政策为视角

杨 曼

（广东司法警官职业学院 广东 广州 510000）

产业政策，是政府为了影响特定产业而针对特定产业制定并实施的扶持抑或限制政策。长期以来，对于产业政策的利弊之争一直存在，不少人担忧产业政策对市场经济的法治特性与公平竞争机制的消极影响，有的观点更是直接对产业政策持否定态度。产业政策果真与市场化、法治化环境格格不入吗？地方政府施行地方产业政策应如何避免对市场的不当干预、保护公平竞争与法治环境？笔者以广州市近几年的金融业促进政策及其实施效果为视角，试图探究地方产业政策与市场竞争、与法治建设之间的联系，进而寻求法治环境下地方产业政策制定与实施的合理做法。

一、地方产业政策对地方经济发展的作用

自上世纪80年代后期起，我国开始引进并运用产业政策。过去的30多年，不仅国家善于运用产业政策调控经济，各地方政府也习惯于运用产业政策扶持或限制特定产业，以引导特定产业加速发展或退出，实现产业结构调整升级。现阶段，我国各主要城市为了形成自己的经济特色及产业优势，纷纷制定本城市的产业政策，对特定产业进行扶持。比如对于金融业，北上广深等几个主要城市均将其确定为重点发展的产业，运用地方产业政策加以扶持。

广州市政府自2006年发布《广州市金融业发展“十一五”规划》，规划到2020年，基本达到发达国家区域性金融中心的水平，初步形成区域性金融中心。围绕实现金融业发展规划，广州市政府于2006年发布《广州市金融业发展专项资金管理办法》，设立专项资金用于奖励、补贴落户广州的金融机构，奖励对广州金融业发展作出突出贡献的机构和个人，奖励对广州金融业发展和创新有重要作用的研究成果等。2013年，广州市政府发布《关于支持广州区域金融中心建设的若干规定》，设立“建设广州区域金融中心的扶持资金”，扶持金融机构、金融市场交易平台、金融创新和金融研究等建设项目。2019年1月，广州市政府发布《关于支持广州区域金融中心建设的若干规定（修订）》，大体延续了原规定的对金融业的财政资金奖励政策，并在评估原有政策执行情况和比对国内其他城市的奖励扶持政策后，对原有的奖励扶持政策作出适当调整。

近些年，广州市的金融业取得了长足的发展，金融业增加值占GDP的比重持续提高，金融业成为广州第五大支柱产业。2017年，广州市全年实现金融业增加值1998.76亿元，同比增长8.6%，占全市GDP的9.3%；全国性金融交易平台中证机构间报价系统南方运营中心落户广州；广州获批成为全国首批5家绿色金融改革创新试验区之一；广州首次进入全球金融中心指数体系，在全球金融中心排名第32位，在中国内地城市中，排名次于上海、北京、深圳，居于第4名。2018年，广州市实现金融业增加值2079.46亿元，同比增长5.7%，占GDP比重达9.1%；2018年9月发布的第24期全球金融中心指数报告排名广州居全球第19位，在中国内地城市中居于第4名。2019年3月，上海证券交易所南方中心正式落户广州[1]；2019年3月发布的第25期全球金融中心指数报告排名广州居于全球第24位，在中国内地城市中仍居于第4名。广州建设区域金融中心、建设粤港澳大湾区金融枢纽取得了显著的成效。

纵观近年广州市金融业的发展、广州市区域金融中心地位的逐步确立，不难发现地方产业政策对广州市金融业发展的促进作用。上海、北京、深圳稳居我国金融中心城市前三名，它们各有先天优势：北京是行政总部集聚型金融中心，国内外金融机构总部和全国的资金均集聚于此；上海有股票、外汇、期货和黄金等国家级的要素交易市场；深圳有深圳证券交易所。相比于北京、上海、深圳这些自带吸引力的城市来说，广州没有得天独厚的条件，不容易与这前三名并驾齐驱。但是，广州又如何能在众多发展条件接近的竞争城市中脱颖而出，成为全国排名第4的金融中心城市领跑者呢？其原因除了广州良好的产业基础、经济积累、交通运输枢纽地位，功不可没的就是广州市的金融业促进政策。

我国各主要城市中，运用产业政策以扶持金融业发展的，最早见于上海市于2002年5月颁布的《关于加强服务促进金融机构来上海发展的若干政策意见》。其后，深圳市于2003年颁布支持金融业发展的地方产业政策，北京、天津、广州等城市于2005年至2006年期间开始制定实施扶持地方金融业发展的政策。这些政策措施主要集中在引进金融机构总部和地区总部、支持金融机构自建和租用办公用房、鼓励本地金融改革创新、吸引金融高级管理人才四个方面。后来，重庆、西安等城市也颁布扶持金融业发展的地方政策，在奖励补贴资金数额、扶持对象范围等方面各具特色。这些以地方产业政策扶持金融业发展的城市，其金融业均取得了较快的发展，明显领先于未施行地方扶持政策的城市，地方产业政策产生的效果显著。尤其在城市金融业发展的早期阶段和发展转型的关键节点，地方扶持产业政策更能起到助推、加速的作用。

实际上，在地方金融业发展、金融中心城市建设中，地方政府给予产业政策扶持是城市竞争状态下的一种必要动作。地方政府施行扶持金融业的产业政策，能有效地引导金融资源的集聚、优化地方金融结构布局、促进金融创新与发展。

与金融业促进政策的表现相近，针对其他产业的地方产业政策，通常也能对目标产业产生相应的作用，一定程度上实现促进或限制特定产业的预期目标。单靠地方产业政策并不能独力支撑起某一产业的发展，或决定某一产业的兴亡，但是，运用好地方产业政策，可以更高效地引导产业资源要素流动集聚，促进地方产业结构的合理布局和调整。

二、地方产业政策与地方法治建设的联系

地方法治建设在经济层面的反映，主要表现为各个市场主体能够平等享有权利、承担义务，按照法律规则活动，公平竞争；地方政府在法律划定的权限范围内调节经济、管理市场，不僭越权限。要探究地方产业政策对地方法治的影响，主要应当考察分析以下三个方面：第一，地方产业政策是否限制竞争、带来垄断，破坏法治的公平基石；第二，制定并施行地方产业政策，政府是否过度干预经济，逾越法治政府与市场之间的界限；第三，产业政策会否引致骗补等政策套利、政策寻租风险，破坏法治化营商环境。

（一）地方产业政策与公平竞争

仍然回到广州市金融业促进政策的视角。广州市现行的金融业促进政策以直接奖励、补贴为主要手段，奖励、补贴的对象包括新设立或新迁入的各类金融机构、金融市场交易平台、现有在穗金融机构、利用资本市场融资发展的企业、金融创新和金融研究成果、金融研究机构和金融人才、优化金融发展环境的相关活动等。这些对象不受所有制成分、投资者身份等的限制，只要达到规定的投资规模或实绩，甚至只要是设立于广州，即可享受直接奖励、补贴。

通常认为，对于作为产业政策手段的政策性奖励、补贴，如果是可以普遍获得的、对资源配置扭曲较小的则可以运用，但是，那些只有特定企业才能获得的、排他的、严重扭曲资源配置的奖励补贴，则应当慎用、少用，直至不用。广州市金融业促进政策所运用的奖励、补贴，属于无差别对待的政策，对每一个市场主体一视同仁，并不会向某个或某些主体进行政策倾斜以使其获得优于他人的地位，并不会损害公平竞争。由此可见，产业政策并非必然与公平竞争对立，只要运用得当，产业政策可以实现与市场竞争友好并存，地方施行产业政策也能做到不悖公平、无损法治基石。

（二）地方产业政策与地方政府对市场的干预程度

法治社会的题中应有之义是政府和社会关系均依照明确的法律规则运行，各个社会关系主体在法律许可范围内自主活动不受干涉，政府不逾越与市场之间的界限，不过度干预经济。

近十来年，广州市经济总体量的增长给金融业带来巨大的产业发展空间，各种金融业务需求巨大；广州市城市建设发展也给金融业态的资源要素聚集提供了新的城市空间，珠江新城、广州国际金融城、南沙新区城市副中心等新的城市发展区域迫切需要金融业进驻发展；科技金融、绿色金融、跨境金融、粤港澳合作金融等等新的金融改革、金融创新领域给金融业提供新的发展机遇。在此阶段，广州市的金融业处于产业升级的关键节点，地方政府应时而动，顺势而为，以金融业产业扶持政策助推金融业发展，这是一个有为政府以产业政策弥补市场机制的局限性，对市场主体的行动作引导性的影响。广州市的金融业地方产业政策，虽是地方政府有选择地确定扶持产业，但是，这个对扶持产业的选择是顺应产业发展趋势的选择，而不是以政府的选择取代市场的选择、左右经济运行的方向。产业政策的内容并不干预市场主体的经济活动，而是尊重市场，尊重市场主体的自主经营，做到“政府的归政府，市场的归市场”。

尊重市场、顺应产业发展趋势的地方产业政策，能够实现对市场的适度干预，对地方产业发展起助推作用。

（三）地方产业政策与地方法治环境

采取直接奖励补贴方式的产业扶持政策，容易引诱一些企业虚报条件以骗取奖补，甚至出现企业与中介、评定机构串通作假容假的骗补链条；产业政策对特定主体的扶持或长期的扶持则容易使被扶企业在政策荫庇下获得优于同行的优势地位，其甚至可能利用优势地位进行政策寻租。这些钻空子的政策套利、政策寻租现象，会引致其他的市场主体感受到不公，从而抛弃对法律规则的信仰与遵守，地方法治环境难免因此而受破坏。

广州市施行的金融业扶持政策，也以奖励补贴为主要手段，但从其政策内容和政策实施机制中，可以看出政策的设计者在防范政策套利、政策寻租方面的应对措施。一是对奖补对象不作特定化，不限背景不讲渊源，不为特定机构或个人量身定制奖补条件，一视同仁，防止有人利用政策寻租；二是强化监督，建立对产业政策实施的监督管理和绩效评价机制，由政府财政部门、审计部门、纪检监察部门对奖补资金和其他扶持措施的运用进行管理、审计和专门监督，并主动进行信息公开，接受社会监督；三是设置扶持政策的退出机制，规定扶持政策的施行期限为5年，并规定享受奖补后违反承诺的企业须退回奖补资金，避免政策性扶持演变成政策荫庇，也避免企业骗补，尽力维护政策实施的公平，减少产业政策对地方法治环境的负面影响。

上海早期对于扶持金融业发展也采取了能立竿见影的直接奖励补贴措施，但在其金融产业走上了快速发展轨道之后，上海市政府减少了对金融业的直接干预做法，更多地采用开放市场、促进贸易便利化的政策。2013年设立的上海自由贸易试验区，宣布不搞税收优惠等特殊待遇，对于金融业的促进政策升华到了政府致力于提供更为开放的、高度法治化的营商环境，扩大金融开放领域，提高规则执行的效率和公平，以此增强对市场主体的吸引力。广州市金融产业政策的实施注重普遍适用性，并注重监督机制，减少了产业政策对地方法治环境的负面影响，但是，相较于上海市的金融业开放措施和以法治环境支持金融业发展，广州市的金融业促进政策显然可以进一步提升。

三、法治环境下地方产业政策制定与实施的优化

地方产业政策的存在是不争的事实。对于地方产业政策的讨论，更多地应当将关注点放在如何更好地制定与实施地方产业政策，寻求法治环境下地方产业政策制定与实施的优化。

政府与市场并非对峙的两方，地方产业政策与地方法治也并非只能顾此失彼，在良好的地方法治环境基础上，优化地方产业政策的制定与实施有路可循。

（一）划定地方政府权力边界，大幅度减少地方政府对资源的直接配置

地方政府制定地方的产业促进或限制政策，应当在政府的权力界限内为之，地方产业政策应当适时、适当。

1.尊重市场，弥补市场失灵

政府权力沿着经济发展方向作用，就会促进社会正常进步。在政府与市场之间，地方政府应当尊重市场，遵循“市场决定资源配置”这一市场经济的一般规律，政府致力于保护市场竞争、监管市场依法运行、为社会提供市场提供不了的公共产品、推动可持续发展，仅在必要的时候采取政策措施弥补市场失灵。

2.相机抉择，在适当的时候运用产业政策引导和助推产业发展

地方政府选择扶持或限制的产业，应当顺应地方产业自主发展的趋势，不能以政府意志来取代市场对产业的选择。凡是能由市场自主实现的产业创新和产业发展都交给市场，政府不进行不当干预。而在产业发展的初期以及赶超阶段，政府提出目的明确的产业政策，促进资源要素聚集，能显著提高产业发展的效率，引导和助推产业发展。

3.采取适当的产业政策形式，减少地方政府对资源的直接配置

地方政府采取的地方产业政策形式，必须在国家法律法规允许的范围内。地方政府的产业政策不得采取税收优惠、减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地、违法违规减免缓征或降低费率征缴企业社会保险缴费、未经国务院批准对企业规定财政优惠政策等形式。

在不违反国家规定的前提下，地方政府选取产业政策的形式，还须考虑各种产业政策形式可能带来的诸如歧视性对待、地方保护、政策套利等负面后果，选用能普遍地适用于各类市场主体、不限制市场主体的自主选择权、不削弱公平竞争的政策形式。

现阶段地方产业政策中较多采用的诸如代企业承担社会保险缴费、通过财政奖励或补贴等形式吸引企业落户、地方级财政收入全留或增量返还等形式，只要是普遍适用于适格企业而非特定企业，并且奖励补贴等的数额适当、期限适当，不至于引致企业将获取奖励补贴作为主要目标，这样的产业政策无损市场竞争和地方法治。但如果是绕过竞争选择扶持对象，设置市场壁垒保护特定企业、压制其他企业等，则必然排斥竞争，弱化市场主体的创新力，最终导致拖低产业发展效率，破坏地方的公平和法治环境。

在规则能得以高效执行、政府对市场的监管充分有效的地方法治环境下，以市场准入负面清单管理模式实现对产业的促进，不失为更加公平合理的产业政策形式。负面清单管理模式，是更加开放、更加透明的市场准入管理模式，它意味着对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。在市场准入负面清单管理模式下，地方政府不直接进行资源的配置，对市场主体一视同仁，实行宽进严管，避免歧视性对待与政策寻租。

（二）依法依规制定和实施地方产业政策，以程序的合法性、严谨性保障地方产业政策的质量和实施效果

地方产业政策的制定和实施应当依法而为，避免产业政策制定的随意性，杜绝拍脑袋决策，监督并评价地方产业政策的实施。

地方产业政策制定过程，地方政府应当按程序进行全面充分的信息收集、社会调研，组织专家论证，按照关于重大行政决策听证的规定组织听证，依法向社会公开拟定政策并征求意见。对于重大产业政策，还应当进行政策实施试验，取得预期效果后才正式实施。

地方产业政策实施过程，地方政府应当依法建立评价体系，对地方产业政策的施行效果及政策施行对象适用产业政策的情况进行评价，并接受社会监督，及时纠正政策实施过程的偏差，提高政策实施效果。

（三）公平竞争审查

为建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。公平竞争审查是由政策制定部门对所制定的政策在市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响经营生产成本、影响生产经营行为等四个方面是否符合公平竞争标准进行的自我审查。

地方产业政策制定过程应当依法进行公平竞争审查，防止公平竞争审查流于形式。应当适当运用多部门公平竞争审查联席会议协调，听取反垄断执法机构咨询意见，听取专家学者、法律顾问、专业机构的意见，提升公平竞争审查的效果。

（四）以开放市场和法治营商环境的构建吸引产业资源，逐步取代或减少直接干预政策，实现地方产业政策与地方法治的融合

在良好的地方法治环境支持下、在适当的地方产业发展阶段，地方产业政策有条件并且有必要进行提升，逐步放弃奖励补贴等各种直接干预手段，转而以进一步开放市场和构建法治营商环境作为实现产业调整目标的主要手段。政府致力于为产业发展目标的实现提供更为开放的市场领域，推动贸易便利化，构建公平、有序、高效的法治营商环境，从而吸引产业资源要素聚集。比如对于城市金融业的促进政策，如能进一步开放市场、推动贸易和资本的自由化、提高规则执行的效率和公正，让负面清单以外的市场主体能进得来，无差别对待各类市场主体，允许金融企业把生意做到更多的领域，甚至发展离岸金融，这样的政策对于有竞争力的市场主体的吸引力远胜于直接的奖励补贴，产业政策与公平竞争、与地方法治的兼容度也大大提高。

在自由贸易区的设置成为趋势、以粤港澳大湾区为代表的区域深度合作快速发展的时代背景之下，地方产业政策确实到了放开眼界、以开放促发展、以构建法治化的营商环境吸引产业资源的时候，地方政府应当顺应发展趋势，提升地方产业政策。

四、结束语

地方产业政策在提高地方经济竞争力、调整地方产业结构中具有积极的作用，对促进地方产业发展有明显的效果。制定和实施地方产业政策应当尊重市场，尽量减少地方产业政策对市场竞争的消极影响，追求产业政策与市场竞争的友好共生，而非对立。在良好的地方法治环境下，应当依法制定地方产业政策，选择更加公平合理的产业政策形式，提升地方产业政策，实现地方产业政策与地方法治环境的融合。