服务以增能：社会工作嵌入“村改居”社区治理的实践路径

房亚明，周文艺

（广东工业大学政法学院，广东 广州，510520）

一、问题提出

“村改居”社区的出现与发展是由我国改革开放和经济社会快速发展所带来的生产与生活空间扩张的结果。我国正处于体制与结构转型的大变革时代，随着改革的全面深化和市场经济主导作用的不断发挥，城镇化的广度、深度及其巨大社会经济政治文化影响不断显现出来，城市数量和规模急剧扩张。2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，而2019年则超过60%，即将进入城镇化后期阶段。[1]中共十八大以来，全国棚户区改造累计开工2 645万套任务，并通过城中村的改造推动了1 200多万的农民就地转为市民。[2]目前各大城市为了推进城镇化和城乡一体化发展，仍在持续开展“村改居”的转制工作，“村改居”的数量不断增加，集聚的人口规模也越来越庞大。如北京在2019年就制定了《关于撤销村建制的指导意见》 ，提出要重点推进朝阳区撤村建居工作；漳州市芗城区政府2020年也发出相关文件，决定撤销谢溪头等第一批42个村民委员会，设立谢溪头等42个社区居民委员会。[3]由此可见，随着我国城镇化的持续推进，“村改居”社区已经成为我国城市基层社会治理的重要组成部分。

城市管理精细化是城市转型升级的必由之路，而改进和提升“村改居”社区的公共服务水平，则是推进城市管理精细化的必然要求。习近平总书记在2019年11月考察上海社区管理与服务状况时强调，要把资源、服务和管理下沉基层，做实基层。[4]全国市域社会治理现代化工作会议也提出要探索在“村改居”社区推行“政经分开”和集体产权、公共产品供给制度改革，理顺基层群众性自治组织与集体经济组织的关系。[5]“村改居”是一项涉及基层社区建设、集体资产处理、居民身份转换、公共服务延伸等问题的系统性工程，面临着诸多治理难题和困境，是当前城市化进程中矛盾最突出的问题之一。[6]从眼下的治理状况来看，仅靠政府和社区内组织进行“村改居”社区治理成效有限，亟需引入其他社会力量，共同参与到“村改居”社区治理中，让更多的服务和资源可以下沉到“村改居”社区，进一步改善其公共服务水平，真正实现向现代化社区的转型升级。

社会工作嵌入“村改居”社区治理是顺应时代发展，推进城市管理精细化发展和多元治理趋势的客观需要。中共十八大、十九大以来，我国社会工作实现了大发展，截至2018年底，我国社会工作服务站已经达到5.1万个，各地共成立社会工作服务机构9 793家，[7]社会工作者从不同的层面、角度和方式嵌入社区保障体系、社区环境卫生、社区文化内涵、社区就业等方面，扶持和培育社会力量发挥其潜能，丰富了我国公共服务的供给方式和公共产品的多样性。 “村改居”不仅意味着居民身份的变化，也不仅是从村民委员会到居民委员会名称的变更，而是城市化进程中基层社会治理方式和公共服务模式的转换。[8]社会工作服务是我国公共服务的重要组成部分，公共服务均等化与社区治理精细化要求社会工作服务的跟进。因此，“村改居”社区的精细化治理内在地需要社会工作的嵌入，通过意识重塑和公共服务供给，真正实现“村改居”由结构到理念的转型升级。

随着我国城市化进程的不断推进，“村改居”社区的治理已引起了政界和学术界的广泛关注，越来越多的学者对“村改居”的治理困境、发展路径等进行新的探索和思考，以期找到适合其发展建设的、具有中国特色的“村改居”社区治理模式。具体研究主要包括三方面。

(一) “村改居”社区的缘起与发展变迁

学术界与“村改居”相关的比较突出的理论有“国家与社会关系理论”和“社会资本理论”。从体制立场上讲，不少学者阐明因为改革不彻底导致了我国“村改居”具有不健全的经济管理职能，且带有浓厚的中国特色城乡二元性。陈晓莉认为，“村改居”社区是“再城市化”进程中城中村的新形态，并从城市化的角度将其演变归纳为5个阶段：传统农村、城中村形成期、城中村扩张期、改造治理期、回迁安置期。[9]结合国家与社会关系理论，周孟珂则提出了“村改居”是国家制度权威与社会生活利益不断磨合、协调的产物这一论断。[10]

(二) “村改居”社区治理的现状及问题缺失

王春生考察珠三角“村改居”社区实地管理情况时发现，除了社区选举不透明、社区管理运作体制不健全、社区各部门分工模糊之外，还存在社区事务负责人缺乏管理意识等一系列不足之处。[11]潘瑜在多次研究探讨之后，认为除了农村集体资产流失严重、缺乏社区共同意识之外，导致“村改居”治理困境还有治理对象流动性偏大、农村原集体经济产权虚化等因素。[12]

(三) “村改居”社区治理的改进策略及路径

巨东红、杨贵华在对厦门市“村改居”社区社会工作人才队伍建设情况和问题实地调查的基础上，提出开发社区社会工作岗位、抓好职业培训和资格认证工作，提高“村改居”社区工作者队伍的整体素质等建议。[13]基于案例分析研究，倪赤丹表示“村改居”治理能力与体系的健康发展除了可以构建社区利益共同体、完善社区社会组织之外，改革社区基层治理制度还可以从更新社区居民参与机制、增强社区自治组织权威以及监督社区自治组织建设等方面入手。[14]

“村改居”是介于城市社区和农村社区之间的一种新型社区形态，其治理及发展状况在很大程度上决定了我国的城镇化进程与质量，同时也对尚未转制的农村社区和“城中村”的发展起着重要的示范和引领作用。如何在城镇化快速发展的条件和环境下寻求“村改居”社区治理的有效途径和制度形式，不仅是我国基层社会治理创新和城市管理精细化的重要议题，也是学术界予以重视的社会治理问题。现有研究多从理论层面探讨“村改居”的缘起和发展，或者从质性研究角度系统研究“村改居”的治理困境和现状，或基于现有困境从宏观层面探讨“村改居”发展路径，这些研究都为“村改居”的发展奠定了良好基础。但关于社会工作嵌入“村改居”社区治理的研究则较为单薄，虽有学者意识到了社会工作在“村改居”人才队伍建设、服务完善等微观方面的作用、角色，但更多是从社区治理的某一方面来探讨，缺乏整体性和系统性。

社会工作嵌入“村改居”，可缓解乃至消除由于城市快速发展带来的生产与生活空间迅速扩张所导致的利益张力和社会冲突，在体制与结构转型的大变革环境下带动“村改居”社区在快速城镇化的同时实现城市的高质量发展。随着城市数量和规模的急剧扩张，社会工作的触角早已延伸到了原属城市边缘的城中村。在市场经济发展的主动力量和政府推进的被动力量的共同作用下，社会工作的嵌入有助于将“村改居”社区较好地纳入城市的管理体系当中，参与整个城市的社会分工，[15]为城乡之间的交流融合提供契机与平台，从而加快城镇化进程与质量。社会工作嵌入“村改居”社区治理已成为城市化高质量发展的必然要求。故本文以我国“村改居”社区治理的改进空间为切入点，探讨社会工作参与“村改居”社区治理的实现路径和发展空间，厘清社会工作在“村改居”社区的内外资源整合、社区居民共同体意识培养、社区多元主体协同合作等问题上的角色和作用。这些问题或困境的解决在一定程度上决定了“村改居”的治理成效，也体现了社会工作在社区治理领域的发展空间和未来走向。

二、我国“村改居”社区治理的改进空间

“村改居”社区是伴随着市场化、工业化和城镇化出现的历史现象，其治理水平和成效与我国城镇化进程以及社会治理现代化、精细化等战略目标息息相关。当前我国“村改居”社区数量庞大、复杂多样、条件迥异，存在政府管理缺位和公共服务与资源投入乏力等重重掣肘，其本身所具有的特殊性更加剧了“村改居”社区治理的现实困境。只有在认清“村改居”的特殊性以及由此而引发的治理困境的基础上，探究其发展面向，我们才能从根本上推动“村改居”社区实现“转制”和发展。

“村改居”社区是城市化与社会转型相互作用的产物。一方面，在城市文明的辐射下，农村生产和生活方式与城市趋同；另一方面，由于政府实行“村改居”转制，撤销村民委员会而设立居民自治委员会，以城市社会管理模式来治理社区，[16]因此，“村改居”社区与老城社区和农村社区相比具有特殊性。这种特殊性体现在几个方面：“村改居”社区在体制上虽已被纳入城市社区管理的框架之中，但较之成熟的城市社区，“村改居”社区在实际运作中，其管理主体、理念、机制和方式却仍然延用原有的农村社区模式和途径；社区群众虽然在身份上由“农民”转为“居民”，但其思想观念、行为方式却还未转变；医疗、教育、文化等领域的公共服务供给和社会福利也没有实现真正意义上的城市化，或准确地说是没有获得市民待遇，有的甚至还失去了作为农村居民所享有的相关福利和利益。加之外来人口增多、社区公共服务供给不足和治理理念及手段落后等多元因素作用，导致一些“村改居”社区矛盾突出，管理难度加大，治理效能低下，严重影响了社会和谐与城市的高质量发展。

作为一种介于城市社区和农村社区的新型社区形态，“村改居”社区一方面推动了城市化的发展；另一方面，其“亦城亦乡”的独特性亦使其治理存在诸多显性和隐形的问题，具体表现为三点。一是社区居民与社区工作人员的角色和理念转换不充分，虽在体制和身份上向城市社区靠拢，但个人行为和对社区的管理却仍保留原有的认知和思维，以致社区的服务和管理难以跟上，并进一步引发公共决策难以做出、居民认同感低等问题。二是各种社会政策和制度缺失，以致原居民在失去原有土地的同时，还要面临外乡人的大量涌入、就业和社会福利难以保障等问题。三是社区资源整合不充分，社区公共服务供给不足，公共服务产品类型单一，没有真正与城市社区的管理标准和服务品质对等，社区管理与服务很大程度上仅限于名分和架构转变。这些问题的存在严重阻碍和限制了“村改居”社区的快速融入和长远发展，也影响了身份和城市认同。

“村改居”社区是基于我国城乡二元结构的特殊社会背景与条件，受城市发展的辐射带动，具有较好的经济发展能力的城市边缘地区，被政府纳入城市管理所形成的特殊治理场域和存在。其特殊性和治理问题的产生既与“村改居”转制前忽视居民的心理认知和真实想法以及居民“被代表”“被同意”等息息相关，也与后续的各项政策和公共服务供给跟不上有关。当前“村改居”社区治理不尽人意，已经成为城市管理与服务的短板之一，是发展不平衡、不充分这一社会主要矛盾在城市内部治理中的体现，必须面对和改进。“村改居”社区的典型特点在于村民赖以生存的土地被征用，村民身份转变为城镇居民，乡村的社会文化习俗与现代新兴的文化元素交融混成，治理问题具有复杂性、系统性、现实性，因而不能单纯用城市社区或者农村社区的管理办法进行治理，而必须考虑其独特性及地方特色，以充分整合社区的内外资源和多元主体，最终形成协同治理的现代化社区形态。因此，对于“村改居”社区的治理需要采取具有针对性的有效措施和途径，才能更好地推动这些“村改居”社区成为美好生活空间和宜居宜业的和谐社区。

三、社会工作嵌入“村改居”社区治理的实现途径

在工业化、市场化和城镇化的多重作用下，改进“村改居”社区治理仅单一依靠“自上而下”的政府主导基于平等交易的市场机制亦或“自下而上”的居民推动其效果有限。由于“村改居”社区的转型性、过渡性和特殊性，缺乏多元力量协同共治的机制，亟需具有公信力的媒介衔接这些具有异质性的力量为社区公共利益服务。专业性社会工作在社区中的嵌入性发展已经成为我国社区治理与服务创新的重要内容，“可以有效地动员居民参与到社区公共事务的治理以及公共政策的制定与执行之中，进而强化其社区归属感和认同感”。[17]其中最有代表性的是“三社联动”的治理实践，在社区治理中经历了从“嵌入式”到“内生式”再到“融入式”的发展阶段和过程。这种模式转换的过程是居民自治不断深化的过程，同时也是“政府治理、社会调节、社区自治实现良性互动的过程”。[18]社会工作具有民间性、公益性和低成本的特征与优点，加上实践所证明的有效性等优势使这种治理工具和机制嵌入“村改居”社区治理成为大势所趋。因此，社会工作如何有效嵌入到“村改居”社区治理中，并将其优势和专业性很好地发挥出来已成为了我国基层社会治理的一个重要探索，是社会工作自身发展的机遇与挑战。

(一) 发挥调适政府、市场与居民关系的媒介功能

在政府推进“放管服”改革的情势下，有一些领域是政府、市场和居民个人都未必能起到最佳作用的场域，社会工作能在其中起到某种补充和媒介作用，或者说在政府与市场两种机制之外提供一种替代服务。如《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出引入专业社会工作为农村“三留守”群体以及困境儿童提供关爱服务，这是政府和市场难以替代的。“村改居”社区是原居民和外来人口集聚的场域，社区居民在文化观念、伦理价值、职业等方面具有较大的异质性，发展需求和服务诉求也呈现出多样性，仅仅依靠政府公共服务供给和市场机制无法满足“村改居”社区居民的需求；加之“村改居”社区“转制”不彻底，存在多重掣肘，社区居民的发展及服务诉求往往相对滞后。“专业的社会工作作为一种新型中间团体，在与政府、社区居民的合作抑或冲突中，以其专业性嵌入社区之中”[19]，这种嵌入不是简单的行业入驻，而是以政府购买服务的形式嵌入，通过广泛开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等专业化、职业化的社会管理和服务工作来满足社区群体更直接、更具体的生活需求与心理认同，在一定程度上弥补了政府和市场的缺陷。[20]

基层管理的手段之一就是各利益多元主体之间的沟通协调，社会工作可以此为突破口，以中间协调者和资源链接者的角色，发挥媒介作用去调适这些多元主体的关系。如社会工作机构介入广州荔湾区海龙街(以下简称“海龙街”)社区后，就联动村妇委到社区居民家中走访，了解居民的家庭情况，帮助完善了500多户居民家庭档案。同时，村妇委也在开展自身本职工作的同时，向居民宣传社会工作的服务与理念，当发现社区急需帮助、有家庭纠纷等问题时，就会帮忙转介给社会工作者，在社会工作机构介入的头两年时间里就转介了40多个个案。社会工作者的介入很好地发挥了社会互助的功能，将基层治理组织、社会工作者、居民三者联动起来。①再如，长沙市天心区先锋街道的合力社会工作机构通过开展各类文化主题活动以及文明新风建设宣传，加速了天心区“村改居”居民的融城步伐，并带动多方力量共同参与脱贫攻坚工作，如解决黄合村西瓜滞销问题、围绕各类弱势群体开展服务等，使居民紧跟党和政府的脚步，与社会工作者合力在天心区积极探索“参与式”乡村治理工作模式。社会工作者充分发挥了中间协调者和资源链接的媒介作用，有效联动了政府、市场与居民的关系，该社会工作站在当地的发展建设也取得良好成效。

(二) 服务弱势人群为社区增能赋权

社会工作嵌入“村改居”社区治理是助力协同治理，增强社会资本的必然要求。在以人为本、助人自助等理念的指导下，社会工作通过开展一系列服务帮助困难弱势人群和有需要的人解决问题，并在实践过程中增强自我认同并实现自我价值。社会工作所从事的不是一般的利益共同体与政府之间的协商共治，而是通过提供服务参与服务型治理。[21]作为一种新型的中间团体，社会工作机构是民间力量基于“助人自助”理念发展而来的公益性组织，所提供的服务从民众中来，到民众中去。也因这种源自民间的特点所天然具有的亲和力，使其比政府部门和市场更容易获得社区居民的信任和肯定。其作用在于综合运用自身的专业知识、技能和手法等优势去服务居民和帮助社区解决现存的治理困境，如“村改居”社区原居民的就业、医疗等公共问题。但随着“村改居”的数量不断增加，不同类型的“村改居”社区所面临的治理困境既有共性也有特性，居民的需求也会呈现出较大的差异性，社会工作以第三方服务者身份入驻，必须要在认清社区状况、了解清楚居民的需求后，才能进一步开展相关工作与服务，从而更好地发挥自身的服务势能。

社会工作嵌入“村改居”社区治理是政府对社会组织增能赋权的结果，也是政府“放管服”改革中还权于社会、还权于民的体现，应以实现社区居民的增能赋权为重要目标。“村改居”是城镇化和政府政策推动下形成的新型社区形态，如果要从根本上解决其治理困境，就必须对社区居民和社区组织进行培力。因此社会工作要加快“村改居”居民融入城市的进程，并在社区中长期入驻，打造自身品牌，并同时在社区治理中发挥好恢复和发展功能，帮助社区居民实现增能赋权。恢复功能，即帮助服务对象恢复受损的社会功能。如海龙街改制时就面临就业、生活、文化、社会管理与公共服务等治理问题，尤其是辖区内户籍人口与流动人口的比例为2∶5，老年人和低保、低收入、残疾等困难群体分别约占户籍人口的13%、1.7%；加之在社区变迁与发展过程中，社区的各种医疗、文化配套设施跟不上，原居民不仅失去赖以生存的土地，还要面对不断涌入的外来人口，在就业、医疗等方面承担多方压力，亟需一个专业力量帮助和引导他们走出这个过渡期。②社会工作者可以通过恢复功能的发挥，激发原居民的潜能，恢复他们的生活自信，让他们回归社会。发展功能，又可称为提供社会资源的功能。社会工作机构在开展服务过程中，应注重对“人”和社区的培育，从优势视角和增能理论出发，开发居民的潜能，增强其自我效能感。如成都市爱有戏社区发展中心通过搭建友邻学院，对社区居民进行相关技能和意识培训，并在此基础上培育社区组织，充分挖掘社区内外资源，引导居民积极参与社区管理活动，最终实现社区的“善治”。

(三) 运用专业手法培力社区的多维发展

社会工作通过专业化服务和手法来培育社区居民的发展能力，是促进社区居民多方发展的重要手段。“村改居”社区虽在体制上由农村改为了城市，但这种改变有时仅限于称呼的改变，社区的治理大多仍沿用原有的乡村管理体制和村干部；加之管理思维和政府配套政策与资源投入跟不上，引发公共服务质量缩水、居民认同感和归属感低等问题，严重阻碍和限制了此类社区的转型和长远发展。社会工作嵌入“村改居”社区后可以通过前期的需求调研，了解“村改居”社区居民的基本需要以及社区治理存在的突出问题，运用个案、小组和社区三种专业手法对社区居民和社区进行培力。如运用个案方法来疏导对“村改居”转制不理解、不认同的社区居民；借助小组工作方法对“村改居”原社区管理干部或者兴趣组织进行针对性的培训；通过社区工作方法，动员社区组织和居民一同营造社区公共空间等。相比政府财政拨付下的公共基础设施和市场重金包装的服务产品，社会工作的服务与活动源于居民需求，以“情”和“文化”维系，这种“情感服务”更能引起居民共鸣，将居民凝聚在一起，进而对社区产生认同感和归属感。如广州大同社会工作机构介入海龙街社区治理时就结合该社区情况提出了“六识社区”的营造理念，从态度、信念和行为上推动社区居民对城市居民角色的认同与转变，传承并发扬社区既有的文化习俗和精神；而在这个过程中，社区的多元主体也被动员和组织起来协同合作，共同致力于社区发展。

社会工作综合运用专业知识、技能和方法介入社区服务治理，有利于整合社区资源，协调社区各方关系，预防和解决社区问题，推动社区自发展。除了培育“人”，解决困难人群和弱势人群的问题之外，社会工作在参与社区治理的过程中，也强调对社区的多维营造。首先，作为政府的服务承担者，社会工作一方面替政府履行部分公共服务的供给任务；另一方面，社会工作也会以一个政策倡导者的身份，将民众对“村改居”社区治理的相关政策意见反馈给政府，使居民的呼声可以传达到政府部门，居民可以履行作为社区主人的职责。其次，社会工作在培育社区居民的过程中，除了挖掘和培养居民的个人潜能，也会在互动过程中引导居民对政府政策做出正确的理解，协调好政府、居民、社区内生组织之间的关系，以在源头上避免一些不必要的社会问题。最后，社会工作嵌入“村改居”社区不是简单的介入，而是带着让社区实现自组织自发展自治理的目的而来的，因此在介入治理过程中会动员社区的内外资源，打造社区自组织，提高社区居民的参政意识和自治能力，让居民对社区形成认同感和归属感，与各种社区主体一起为社区的治理出力，真正实现“村改居”社区共建共治共享的治理格局与良性发展。

社会工作嵌入“村改居”社区治理是在我国城市管理日益走向精细化的社会大背景下，“村改居”社区治理的现实需要与社会工作纵深发展双重作用下的必然发展。社会工作在参与服务型治理过程中具有自身特殊的优势，具体而言就是价值观念优势、参与身份优势、深入民众生活、专业工作方法和目标取向优势。[22]这些优势使得社会工作特别契合我国“村改居”社区治理的要求，对推动“村改居”社区治理效能提升和推进城镇化进程具有特殊作用。但社会工作嵌入“村改居”社区，不能僵硬地运用自身的专业优势和经验，必须要结合嵌入社区自身的特点和需求，找到最贴合的突破口介入。其中，最主要的是多元主体的关系调适、增权赋能以及社区自组织培力，但并不仅限于这三个嵌入形式和面向。不同的“村改居”社区本身发展历程、居民结构、社区文化、地方政策等都会存在差异，需要社会工作在嵌入前期做好调研和规划，才能更好地嵌入，获得社区居民的认可，进而协同政府、市场、居民、社区组织等多元社会关系，整合并调动社区的内外资源，提高“村改居”社区居民对社区的认同感和归属感，协同合作实现“村改居”社区与居民融入现代城市的治理框架与体系。

四、社会工作嵌入“村改居”社区治理的发展取向

社会工作是获得政府信任背书、以服务提供者的身份嵌入“村改居”社区进行社会管理与服务工作的，其作用在于综合运用自身的专业知识、技能和手法去解决社区面临的治理困境。但在嵌入过程中，社会工作组织的活动开展和运作也面临重重掣肘：一是政府、市场以及社区居民等对社会工作理念及工作手法的认可度、接纳度和信任度问题；二是“村改居”社区治理的相关体制机制及制度建设滞后会在一定程度上牵制社会工作的活动开展；三是“村改居”社区治理资源下沉不足在一定程度上会降低社会工作的服务成效。因而社会工作介入“村改居”社区治理要取得好的成效，仅仅靠表面的嵌入是远远不够的，需要在嵌入的基础上真正融入到社区，让社区居民认可社会工作的理念、宗旨、情愫等，并通过其工作与媒介作用使社区内不同个体或群体彼此之间经过互动在认知、情感或态度倾向等方面趋于一致乃至融为一体，从而形成社区共同体。在此基础上，增强政府及市场等对社会工作的认可和信任，进而推动“村改居”社区在顶层设计和相关配套设施软硬两方面的建设。而这个目标的实现需要通过一系列的举措，以改进“村改居”社区治理的结构与功能，并对社区内外资源进行优化整合，最大化地发挥社区治理组织的积极作用，实现可持续发展。

(一) 以赋权增能导向强化“村改居”社区居民的参与意识与能力

赋权增能是政府与社会组织协同演进的过程，亦是社区治理创新取得进一步成效的加速器。社区治理通过合作关系将当地居民和政府、企业以及非政府组织团结起来，结成社区内部的伙伴关系和共同参与，使基层共同体得以实现可持续的自我运行。[23]社会工作作为社区治理的重要资源与政策工具，可以起到某种媒介和辅助的功能，具有不可替代的作用。“村改居”社区居民的参与能力与意识往往相对薄弱，其中甚至还存在一部分弱势群体，他们的参与意识和能力远远跟不上社区改制的节奏与要求，但获得这部分居民的认同却是“村改居”社区治理的重要一环。社会工作嵌入“村改居”应起到居间平衡、弥补弱势群体及部分居民利益和意志表达不足或缺失的作用。如在社区多元主体的协商活动中，弱势群体与居民的身影往往少之又少，这既是制度的缺失，也与弱势群体自身的自卑心理、排外心理等特殊因素有关。社会工作应意识到这个问题，在嵌入“村改居”社区治理过程中，有意识地为困难群体、弱势群体、外来人口等人群谋求权益，通过创造条件和搭建平台等方式使之参与到社区事务的讨论和管理过程中，更好地表达心声，而不是以部分居民的立场替代所有居民。

有了参与社区事务的平台和机制，居民的参与意识和能力也要相应跟上，才能真正发挥协同治理的效果。社会工作嵌入“村改居”社区治理，应合理运用政府赋予的权能，在治理过程中为社区居民，尤其是弱势人群赋权增能，可以从两个方面入手。一是以能人发掘协调活动开展。“人”是社区治理的核心，在社区服务中，满足人的需求不仅是服务的出发点和切入点，也是治理的落脚点。通过挖掘社区能人，借助能人的公信力、影响力和号召力凝聚更多的社区居民，可以推动活动的顺利开展，同时可以以社区能人为牵头人，发展社区自组织，盘活社区的人力资源和组织资源，提升居民的参与意识和能力。二是以能力培训激发居民潜能。按照优势视角和增能理论的说法，每个人都有其待开发的优势和潜在的能力，社会工作嵌入“村改居”社区，需要针对社区居民的共同优势和个人专长开展相应的能力培训活动，并融入参政议政能力培养，以提高居民参与社区治理的意识和能力。如社会工作介入海龙街后，通过建立互助平台，为社区孵化培育了歌唱队、乐器队、舞蹈队等多支义工文艺队伍，定期为社区开展各种义演；发动党员、教师、青少年等居民群体组建党员义工队、青少年义工队、教师义工队、义工维修队等不同类型的义工队伍，活跃在社区和居民之间，为居民提供各种服务。③对于弱势群体和个人，则要以个案和小组工作手法，进行专门的意识培养和能力培育，使其能够回归正常的生活状态，与其他居民一样，在社区治理中发挥自己的作用。

(二) 强化社区居民的城市共同体意识与公共利益观念

强化社区居民的共同体意识是“村改居”社区管理与服务得以持续的重要保障，也是社会工作嵌入“村改居”社区治理的重要抓手。“村改居”社区虽然在管理和建制上由农村变为了城市，但是存留在原居民骨子里的“农民思维”和宗族血亲观念难以在一夜之间发生根本上的改变，使社区原居民不单单在身份上由“村民”转变为“居民”，而是真正融入到城市生活，改变原来的思维方式和生活方式，形成共同体意识与公共利益观念，需要一个漫长的培育过程。故社会工作嵌入“村改居”社区治理应从两方面着手。一是以文化挖掘加强情感共情。文化是社区居民共同拥有的血脉根基，是提升居民归属感和认同感的强大凝聚力。社会工作应通过挖掘社区文化，将社区居民凝聚在一起，并以“文化杠杆”连接社区各主体，加强彼此之间的交流，同时盘活社区的文化资源。二是以空间营造形成归属认知。社区公共空间是居民集中生活和活动的场域，需要社区居民共同参与营造。通过“意见征集—共同决策—齐动手”的全过程民主和参与流程，能够把居民对公共空间建设的建议和想法呈现出来，并让其参与营造过程，真正提升居民对于社区共同体的归属感。

公共利益扩展是强化居民共同体意识的重要保障，也是“村改居”社区治理实现自发展的前提。当前我国政府购买社工服务主要侧重基础服务，在公共福利项目上则涉及较少。如厦门市实施政府购买服务以来，其购买范围局限在为青少年、孤儿、犯罪人员、特殊家庭、残疾人、孤寡空巢老人等群体提供帮辅服务，却没有涉及全体社会成员的公共福利项目。当前“村改居”社区治理普遍存在公共服务供给失衡、财政支持和社会保障福利缺失等问题，社区的公共福利发展关乎社区每一个个体的利益，能否给予其利益表达的机会和平台，是社区实现公共利益扩展的前提。社会工作嵌入“村改居”社区治理，要进行的一项重要工作就是充当一个政策协调者和利益传达者的角色，通过构建利益表达平台，让政府部门、自治组织、社区居民、社会组织等多元主体借助互动平台，表达各自的利益诉求和政策意见，并形成常规化的利益表达与平衡机制，使与居民相关的公共福利可以切实落实，真正实现公共利益的扩展。在此基础上，居民才能对社区形成进一步的认同和归属，从而自发自觉地参与到社区建设中，最终实现社区“善治”。

(三) 完善社会组织嵌入社区治理的主体互动机制

社区治理或基层治理社会化是一个强调多元社会性要素的彼此互动以及相互协同的过程。[24]鉴于“村改居”社区“亦城亦乡”的特性，治理主体既有原来的村干部和居民，又有社区工作者、外来人口、社会组织等主体，加上原居民的排斥感和新居民的陌生感，社区治理要真正实现一体化，必须协调这些多元社会性要素，加强多元主体的互动交流，形成协同机制。社会工作嵌入“村改居”社区治理，要将政治力量、行政力量、社会力量、自治力量有效联动，亟需构建和完善社会组织嵌入社区治理的多元主体互动机制。其中最重要的是完善多方联席会议制度，对涉及社区公共事务管理的会议，应组织社区内多元主体参与决策与商议。目前多个城乡社区都建立了联席会议制度，但在参与主体上往往存在比例失衡或者身份不均衡的现象，尤其在“村改居”社区，往往忽略了外来人口在其中的作用。要真正发挥多方联席会议制度的作用，社会工作在嵌入“村改居”社区治理时，必须重点动员外来人口，平衡好各主体出席的人数比例和职业差异，并发挥自身优势搭建官民交流平台，推动政府部门的相关负责人下沉基层，与社区的“两委”、居民代表、群团组织代表、社会组织代表共坐一堂，讨论交流社区治理的相关政策、居民关注热点焦点及重点难点、政府规划等，并做到有问题当场商议、当场回应，能解决的当场解决，暂时不能解决的创造条件解决，短期难以解决的予以充分沟通和解释。

除了公共事务上的互动，还要加强社区多元主体在文化娱乐活动的互动。社会工作嵌入“村改居”社区后，可以结合社区的共情点或凝聚点，与社区“两委”、其他社会组织合作，动员有文艺特长的居民，每年定期开展一到两个覆盖社区全体居民的大型活动，并邀请政府部门相关人员和社区干部出席，形成官民互动，与民同乐的氛围。如北京大兴益民社区在社区建设时就很好地发挥了村“两委”和社工组织的桥梁作用，通过联合举办大型文艺汇演，将社区居民、村干部、街道办、社会工作者等汇聚一堂，加强彼此交流互动的同时也活跃了社区氛围。要有效解决“村改居”社区治理需求与治理能力的失衡问题，谋求政府与社会的合作，需要主要利益相关者的共同参与，才能保证公共选择和公共博弈的有效性，增强政府与民间的互动，将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来，实现社会各方共管共治。[25]然而在现实生活中，社会工作往往只专注于服务的提供，而忽略了自身作为政策倡导者和沟通桥梁的角色定位。故社会工作在嵌入“村改居”社区治理的过程中，必须认真审视这个问题，在做好服务提供者的同时，担当好政策倡导者和沟通者，把日常服务过程中发现的问题，及时与社区各主体协商，将棘手的问题或居民的意见及时传达给政府部门，以获得政策上和财政上的支持。

(四) 改进和优化“村改居”社区社会工作服务的绩效评估与监督机制

“村改居”社区作为介于城市社区和农村社区的社区形态，其治理成效需要自上而下和自下而上的双重动力与协调机制，其中的监督反馈环节，也是改进和优化社会工作嵌入效能不可缺失的一个方面。社会工作以政府购买的形式介入“村改居”社区展开服务，政府除了给予政策和财政上的支持，还需要理念和行动上的对接落实。[26]具体表现在两个方面。一是构建和完善社会工作服务的绩效评估机制。鉴于“村改居”社区的特殊性，政府部门应结合社区的特点完善和改进对社会工作服务进行绩效评估的相关指标和标准，并结合社会工作在“村改居”的实际服务情况不断完善评估体系，以达到最优的成效，而不是僵化地套用原来的评估体系。二是优化和落实社会工作服务的监督机制。这个监督机制包括了自上而下的和自下而上两个方面的监督。自上而下地监督要求政府部门、社区“两委”等定时下到社区考察，与社会工作机构负责人和社区工作人员进行面对面的交流，做到有问题及时发现，有意见及时协商，有难点及时解决，为后续的工作和服务开展扫清阻碍。自下而上地要求社区居民和其他社会组织等要发挥自己作为社区一员的职责，监督社区“两委”、政府部门、社会工作者是否及时并按照文件要求提供公共服务和产品，是否对民众需求作出及时有效的回应，以避免推诿扯皮的现象出现。

自我评估和自我监督是社会工作在服务中找准自我定位，取长补短，发挥优势的重要保障。我国社会工作在开展服务的过程中一般会设置自我评估和监督环节，但在执行程序和质量上往往会因一些内外因素影响而存在真伪不清的现象。社会工作嵌入“村改居”社区治理与介入成熟社区治理有很大的差异性，这要求社会工作机构与人员转变原有的工作思维和方法，充分结合“村改居”社区的特殊情况开展相应的服务，并做好前、中、后期的自我评估和监督，及时找到不足之处，加以改进和完善，并结合社区的实际情况与客观需要，创新治理方法，开展特色活动。要保证上述监督机制有较好的执行效果，则需组建一个具有双向监督功能的组织形式，构建成员平等取向的委员会制监督组织，其职责在于监督社区治理主体履职情况与工作成效。通过自我和第三方的绩效评估与监督，促进社会工作服务的优化与动力，并不断地寻找合适的服务形式与机制，改进工作方式方法，更好地推动社区发展。

“协同善治”作为社会治理的目标，其必要前提是对社会需求的准确把握，强调人与人之间的共同诉求和社会凝聚力的产生和巩固；强调群体的社会协同和政治团结，社会组织参与社会治理的过程，实现协同治理机制的转型需要经历一个从结构到理念的调整。[27]社会工作嵌入“村改居”社区治理，助力实现“村改居”的转制，必须充分发挥自身的专业知识、技能和方法，借助文化共情、空间营造、能人挖掘、意识重塑和能力培养等方法或途径聚力社区的多元社会性元素，形成一系列可操作的保障社区事务持续运转的规章制度和体制机制，让“村改居”社区既实现机制的转换，又推动政策的落实；既实现居民主体意识和能力的相匹配，又带动社区自组织的发展，真正实现“村改居”社区从结构到理念的调整，形成多元主体协同共治的局面。而这些活动和服务的开展免不了会受到阻碍，因而必然要求政府层面做好相应顶层设计，推动治理资源下沉，才能为社会工作嵌入“村改居”社区治理营造一个良好的制度环境和提供必要的支持。

五、结语

“村改居”社区是我国城乡二元结构分治的历史遗留，也是源于政府推动和市场机制对某些经济较发达的，位于城市边缘或者由于城市发展而被拆迁的农村进行城市化改造的结果。随着我国“村改居”社区数量和规模不断膨胀，各种隐形和显性的治理问题也不断显现，严重阻碍了“村改居”的改制及现代化道路。社会工作以第三方的身份嵌入“村改居”社区治理，既是政府与社区两方的媒介，同时也承担着两者的责任。“村改居”社区的治理困境要求社会工作在嵌入过程中必须结合实际创新机制和方法，以最佳的治理方式和理念指导开展服务，以共情点和需求点为切入点，以服务提供和平台搭建为媒介，以人的培育和机制构建为目标，强化社区多元主体联动，探索协同治理机制，真正实现“村改居”社区从结构到理念的转变。

引入社会力量改进社区治理是新时代我国转变政府职能、加强政社合作、还权于社区和赋权于社会[28]的重要体现和有效途径。受地域、文化、历史、经济、政治等因素的影响，各种各样的社区，特别是“村改居”这种由城镇化进程和政策推动形成的新型社区，在不同的发展时期表现出不同的发展形态，并衍生出不同的需求和问题。而作为一种社会行动的社会工作，是重要的社会治理工具和资源，其参与社区基层治理的目的就是要“在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上，实现治理主体在结构耦合与资源共享行动中的共赢”。[29]因此，政府在给予社会组织政策和资金支持的同时，也应在理念和行动上有所倾斜，给予相应的社会力量更多的权能和施展空间，以此助力社区的有效治理与城市善治，让社会工作等专业社会力量在社区治理领域有更自由、更宽广的发展前景和空间。

注释

①数据来源于2019年12月对广州荔湾区海龙街“村改居”社区组织、社会工作者以及社区居民的走访资料汇总。

②相关数据是通过对广州市荔湾区民政局、荔湾区海龙街道办事处关于海龙街“村改居”社区营造相关资料整理所得。

③资料是与海龙街辖区内义工服务队成员及社工交谈以及其他相关活动资料的整理所得。