论市域社会治理的风险防控能力

陈成文

（江西财经大学 新时代社会治理研究中心，江西 南昌 330013）

2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“加快推进市域社会治理现代化”的战略目标。从社会学的视角来看，市域社会治理是指在设区的城市区域范围内社会治理主体（党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民）在形成合作性关系的基础上，运用一定的社会控制手段（党建、法律、道德、心理、科技、民规民约）化解市域社会矛盾、解决市域社会问题，以达到促进市域社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理。[1]因此，要推进基层社会治理现代化，就必须加快推进市域社会治理现代化。而要加快推进市域社会治理现代化，就必须着力完善市域社会治理的能力体系，补齐市域社会治理的能力短板。其中，风险防控能力不仅直接反映了市域社会治理应对新型社会风险的防范水平，而且也直接体现了从市域社会治理理念由“痛定思痛”向“未雨绸缪”的根本性转向。[2]因此，只有切实提升市域社会治理的风险防控能力，才能全面提升市域社会治理的能力现代化水平。

一、市域社会治理的风险防控能力：一个概念的内涵界定

风险即危险，指遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性。目前学术界对于风险的界定主要有以下四种：其一，风险是损失发生的可能性或机会；其二，风险是损失的不确定；其三，风险是实际结果与预期结果的偏差；其四，风险是实际结果与预期结果偏离的概率。[2]1986年德国社会学家乌尔里希·贝克开创了风险社会研究的先河。他指出：“人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”[3]“风险本身并不是‘危险’或‘灾难’，而是一种危险和灾难的可能性。当人类试图控制自然和传统，并试图控制由此产生的种种难以预料的结果时，人类就面临着越来越多的风险。”[4]可见，风险与人类社会相伴相生，尤其是工业时代以来，人类改造自然、社会的能力突增而加剧了人类社会的高度不确定性，产生了现代意义上的风险，即风险结构从占主导的自然风险转向人为不确定性为主导的“人化”风险，具体包括：“一是人为风险，也就是说这种风险纯粹是人类社会活动的结果，如环境污染、大规模杀伤性武器的扩散等；二是社会化自然风险，即由人类活动而导致的自然风险，如沙尘暴、温室效应等；三是制度化风险，即由社会制度本身的漏洞、不合理而导致的风险。”[5]可见，现代社会的风险包括“人化”风险与自然风险两大类。而风险由风险因素、风险事件和风险损失三部分构成。其中风险因素是增加风险事件发生可能性或扩大风险损失的条件。只要条件控制得当，风险事件发生的可能性就会降低甚至规避。可见，风险因素不一定引发风险事件。而风险事件是风险损失的媒介，风险事件为潜在的危险转化为现实的损失提供了可能，因此，风险事件控制不当必定会带来风险损失。在推进市域社会治理现代化的过程中，风险防控工作可以从风险事件发生的前后两个阶段入手：第一阶段是指风险事件发生前的风险防范，包括风险预测能力和风险预防能力建设；第二阶段是指风险事件发生后的风险处置，包括风险预警能力和风险控制能力建设。因此，市域社会治理的风险防控能力是指市域社会治理主体在风险事件发生前，通过收集、研判、识别各类风险信息及时干预、消除风险因素，规避风险事件发生的防范能力，以及在风险事件发生后，通过筛选、整合、利用各类社会资源及时预警、化解风险事件，将风险损失降到最低的预测、预防、预警与控制能力。它具体包括风险预测能力、风险预防能力、风险预警能力与风险控制能力。

（一）风险预测能力

预测即事前的推测或测定，具体而言就是根据过去和现在的已知因素，运用已有的知识、经验和科学方法，对未来环境进行预先估计，并对事物未来的发展趋势做出估计和评价。将预测手段应用于风险管理过程就构成了风险预测，风险预测是企业风险管理的重要组成部分，其实质就是估算、衡量风险，由风险管理人运用科学的方法，对其掌握的统计资料、风险信息及风险的性质进行系统分析和研究，进而确定各项风险的频度和强度，为选择适当的风险处理方法提供依据。风险预测一般包括两个方面：一是预测风险的概率。通过资料积累和观察，发现造成损失的规律性。由此对概率高的风险进行重点防范。二是预测风险的强度。假设风险发生，导致企业的直接损失和间接损失。对于容易造成直接损失并且损失规模和程度大的风险应重点防范。综上所述，可知风险预测首先要对风险因素进行收集和分析，因为任何风险事件，都会受各项风险因素合力的影响。其次风险预测包括风险事件发生概率和强度两方面的预测且风险预测要先于风险事件发生之前进行。因此，在市域社会治理风险防控过程中，风险预测能力指市域社会治理主体在风险事件发生前运用已有的知识、经验和科学方法对各项风险因素进行收集、分析并对风险事件发生的概率和强度进行预测的能力。风险预测能力的提升事关整个市域社会风险防控能力体系的建设，是风险防控能力提升的首要环节，是市域社会治理风险防控的第一道防线。

（二）风险预防能力

预防是指预先做好事物发展过程中可能出现偏离主观预期轨道或客观普遍规律的应对措施。风险预防是指在风险管理过程中，风险管理者采取预防措施，以规避风险事件的发生或减小风险损失的程度。而风险因素是风险事件的诱因，风险事件是风险损失的媒介，因此，要做好风险预防，提升预防能力，首先就要做好风险因素的化解工作，具体包括社情民意收集、矛盾纠纷化解、安全隐患排查、突发事件报告、特殊人群服务以及治安巡逻防治等。其次，还要落实风险事件的应对措施，这就要求：一是要做好风险防控的资源储备工作，即做好应对风险事件所需的人、财、物以及技术等资源的培养和储备工作，及时而充足的资源供应是风险应对措施得以实施的重要保证。二是要完善风险防控的制度设计，包括明确的风险处置程序、完善的风险问责机制以及配套的法制宣传体系。因此，在市域社会治理风险防控过程中，风险预防能力是指市域社会治理主体在风险事件发生前通过提前采取各项预防措施，实现风险因素化解、保证资源储备充足以及预防措施落实的能力。风险预防能力的提升将为市域社会治理的风险防控工作打下坚实的基础，是市域社会治理风险防控的根基。

（三）风险预警能力

预警即灾害发生前发布的紧急信号，具体而言就是在灾害或灾难以及其他需要提防的危险发生之前，根据以往总结的规律或观测得到的可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，报告危险情况，以避免危害在不知情或准备不足的情况下发生，从而最大限度地降低危害所造成的损失的行为。风险预警即在风险事件发生后，社会治理主体通过监控风险因素的变动趋势，分析评估出各种风险状态偏离预警线的强弱程度，及时发出预警信号的过程。风险预警能力的强弱与风险预警系统的建设程度密切相关，而要建设完善的风险预警系统，首先就必须构建完善的风险评价指标体系，即根据风险事件的实际情况，合理划分风险预警区间，判断风险量处于正常状态、警戒状态还是危险状态。其次还要建设高效、畅通的风险信息处置平台，风险防控的过程就是与时间赛跑的过程，只有高效、畅通的信息处置平台才能确保风险事件信息收集、筛选、研判和利用的时效性，才能为决策层准确评估出风险事件的强度，及时制定应对措施提供依据。所以，在市域社会治理风险防控过程中，风险预警能力是指市域社会治理主体在风险事件发生后，通过风险预警系统以及信息处置平台向决策者及时、准确发布风险预警信号的能力。风险预警是风险事件发生后降低甚至规避风险损失的关键一环，是市域社会治理风险防控的枢纽。

（四）风险控制能力

控制就是检查工作是否按既定的计划、标准和方法进行，发现偏差分析原因，进行纠正，以确保组织目标的实现。风险控制是指风险管理者采取各种应急措施和方法确保风险处理工作按计划进行，力图将风险事件造成的损失控制在最小范围内。风险控制包括应急反应与修复重建两个方面。应急反应即有效地控制事态，使其朝向利于安全的方向转化，主要包括应急资源合理高效的配置，即通过良好的预警、决策、指挥与沟通过程，运用科学的管理方法，对资源进行有效配置和管理，及时补给受灾区域，最大限度地减小风险事件造成的损失和不良影响。修复重建即安全警报解除之后的受灾区域的恢复重建工作，包括风险评定、标准制定、重建规划、恢复建设、法制建设、心理建设和宣传教育等。因此，在市域社会治理风险防控过程中，风险控制能力是指市域社会治理主体在风险事件发生后通过合理高效的应急资源配置，推动风险事态朝向利于安全的方向转化以及在安全警报解除后恢复重建受灾区域的能力。风险控制是风险事件发生后降低风险损失的必要手段，是市域社会治理风险防控的最后一道防线。

二、提升风险防控能力：推进市域社会治理能力现代化的关键一环

随着我国工业化、城镇化、信息化程度不断加深，经济与社会结构、思想与利益格局已经发生了深刻变动。这种新形势、新情况给我国市域社会治理带来了前所未有的风险挑战。党的十九大报告将“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”被列为“三大攻坚战”之首。可以说，提升风险防控能力，是打好防范化解重大风险攻坚战、加快推进市域社会治理能力现代化的关键一环。这是因为，提升风险防控能力，直接关系到人民群众的安居乐业、社会的和谐有序发展以及党和国家的长治久安。

（一）确保人民群众安居乐业的客观要求

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不充分不平衡的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要对我国社会治理提出了更高层次的要求。党的十九大报告指出“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”人民群众的需求是国家治理的出发点和落脚点，安全是社会治理的基本要求和重要目标。有了安全才谈得上以人为本、以人民为中心，才谈得上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，才能共建共治共享。[6]所以，要满足人民群众安全方面的需求就需要积极提升社会治理的风险防控能力。而新型社会矛盾风险的传导性、流动性不断增强，从酝酿发酵到集中爆发周期不断缩短，牵涉的利益群体、资金往来、具体诉求等各类矛盾要素不断超越传统县域层级能够解决的职权范围。[7]所以需要积极寻求更为合理空间范畴，由于市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决基层社会治理中重大矛盾问题的资源能力，因此，以设区的城市区域为范围进行风险防控能力的建设更能发挥其调节资源配置，因地制宜地化解风险矛盾的效用，从而保证风险治理的高效性。一方面，完善的市域社会风险预测系统能在风险事件发生前，通过立法、资源统筹等预防措施规避潜在风险因素以降低风险事件发生的可能性；另一方面，在风险事件发生后，通过启动应急管理方案，发布预警信号、采取应急措施，能够控制和减少风险损失，从而满足人民群众的安全需要，保障人民群众的根本权益，确保人民群众的安居乐业。

（二）维护社会和谐有序发展的内在呼唤

自党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化以来，破解一切不合时宜的意识形态和体制机制弊端，建构适宜新时代发展的科学规范、系统完备、运行高效的制度体系便成为我国全面深化改革的主要任务，而制度变革与社会转型必然带来社会制度与社会结构的重组，当既有体制被打破，新的制度尚不成熟，便会导致制度交替衔接不畅，产生制度建设的“真空地带”并引发社会结构失衡等问题，从而影响社会秩序，阻碍社会发展。当下我国正处于全面深化改革的攻坚期，面临着改革推进时间更加紧迫、改革对象更为广泛、利益分配格局更加复杂等现实难题，社会转型带来的各方面的风险挑战也愈发的复杂与尖锐。党的十九届四中全会也明确指出“推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。”因此，加快提升市域社会治理风险防控能力的现代化建设，一方面通过制定市域治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民群众对美好生活新期待必备的制度需求，从制度层面保障了公民的合法权益免受侵害，并通过制度安排和政策倾斜，为弱势群体营造起点公平、机会公平、过程公平、结果公平的制度环境，提升人民群众的公平感，缓解因收入差距、资源差异引发的社会矛盾；另一方面，保持了中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，通过市域社会治理过程中风险因素的预测能力、风险事件的控制能力以及风险损失的补救能力建设，能够将全面深化改革引发的风险可能性或伤害降到最低，为积极构建国家治理体系和治理能力现代化急需的制度提供了稳定的社会环境，从而实现维护社会发展的和谐有序。

（三）实现党和国家长治久安的题中之义

党的十九届四中全会提出了“完善国家安全体系。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”的战略要求。社会治理是国家治理的重要方面，国家治理在某些领域和某些问题上出现了失灵，便会引发了相应的社会风险问题。而在特定条件下，社会风险问题会转化成国家安全问题，甚至从根本上动摇国家存在的合法性。因此，要完善国家安全体系，就要不断提升社会治理的风险防控能力，而市域社会治理作为国家治理的基石，属于基层社会治理的范畴，是人民群众与党和国家保持紧密联系的重要桥梁，因此加强市域社会治理风险防控能力的建设是国家风险防控能力提升的首要环节。一方面，市域社会治理风险防控能力的建设立足于基层，以人民利益为出发点，以人民安全为宗旨，完善了人民群众参与基层社会治理的渠道，提升了人民群众参与国家治理的积极性，同时也扩大了基层社会治理主体的参与力量，有利于将矛盾及时化解在基层，防范了重大风险危机的生成；另一方面，加强市域社会风险防控能力的建设增强了社会治理主体的国家安全意识，通过积极参与市域社会治理风险防控过程，各治理主体提升了风险识别与研判、协同合作与治理的能力，加固了国家安全人民防线的建设，培养了人民群众警惕、防范和打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动的能力，从而提高各治理主体防范抵御国家安全风险的能力，维护党和国家的长治久安。

三、风险防控能力：测量指标设计及其在市域社会治理中的应用

古语云：“凡事预则立，不预则废。”科学构建市域社会治理风险防控能力的测量指标体系，是坚持社会治理效果导向的必然要求。正如习近平总书记所说：“我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”[8]要科学构建市域社会治理风险防控能力的测量指标体系，就必须考虑风险防控效果测量指标设计的科学化程度、风险防控系统建设的完备化程度、风险防控人才队伍的专业化程度。

（一）风险防控效果测量指标设计的科学化程度

效果即某种动因或原因所产生的结果。科学设计风险防控效果测量指标，是提升市域社会治理风险防控能力的前提和基础。风险预防涉及一个现时成本与潜在损失比较的问题：若潜在损失远大于采取预防措施所支出的成本，就应采用风险预防措施。要科学设计风险防控效果测量指标，就必须做到以下几点：一是要实行目标化管理，把市域社会治理风险防控目标分解为可量化、可评价的阶段性目标，并制定时间表、路线图，扎实推进市域社会风险治理；二是要实行责任化考核，对各类责任主体所完成的市域社会风险治理任务进行严格检查评估，落实相关责任，以保证市域社会治理效果；三是要构建制度体系，即是否从制度层面构建了系统完备、科学规范的市域社会治理风险防控体系，是否为广大干部和工作人员提供相应的价值标准和行动准则。通过对这三项内容的测定，形成目标性、要素性的监控指标，同时通过向群众发放问卷，对指标的效度、信度进行调查验证，形成科学规范的风险防控指标的权重比值，为衡量市域社会治理风险防控能力提供具体的数据支撑。

（二）风险防控系统建设的完备化程度

党的十九大报告提出，要建设网络强国、数字中国、智慧社会。在此背景下，风险防控系统的建设是智慧社会建设的题中之义，也是提升风险防控效率的重要手段。风险防控系统包括：风险预测系统、风险预警系统、应急管理系统。风险预测系统作为风险因素收集与分析的重要载体，风险防控系统通过借助计算机强大的运算和分析能力大幅提升了收集和分析社会治理问题的时效性和准确性；风险预警系统根据风险事件的实际情况，合理划分风险预警区间，判断风险量处于正常状态、警戒状态还是危险状态；风险应急系统通过接收风险预测系统、风险预警系统传递的风险因素信息和风险事件信号形成完备的数据库，从而为风险治理主体作出正确的应对措施提供决策化依据。因此，社会治理风险防控系统的完备程度决定着其风险防控能力的高低，并对风险防控系统的建设程度的测量具有重要意义，可以从硬件系统与软件系统两个层面入手。硬件系统主要包括互联网的搭建、监控设备的覆盖与安装、移动终端和计算机等硬件设施的配备。软件系统主要包括大数据、云计算、人工智能等现代智慧技术的应用以及信息管理平台、数据共享平台的搭建。通过对市域社会风险防控体系的硬件、软件系统建设完备程度的考察，便可以评估出市域社会治理风险防控系统的建设程度。

（三）风险防控人才队伍的专业化程度

2016年5月6日，习近平就深化人才发展体制改革作出重要指示，指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。”市域社会治理风险防控人才的培养状况决定着市域社会治理风险防控能力的专业化水平，也就是说，是否在市域范围内形成了一套风险防控的专业人才发展体系，是否培养和储备了一支高素质的专业化干部队伍和社会治理人才队伍，影响着风险因素的预测、风险信号的预警、风险事件的控制以及风险损失的补救效率。一方面，无论风险防控的哪个阶段都需要科学、高效的信息收集与分析，专业、理性的事件研究与预判以及高水平、高质量的应急措施决策过程，这些都需要专业的风险防控部门及人才；另一方面，风险防控涉及政治、经济、意识形态、社会、科技、外部环境、党的建设等领域，而这些领域都需要各领域的专业人才来应对风险防控难题。因此，风险防控人才队伍的专业化程度是衡量市域社会治理风险防控能力的重要指标。要增强风险防控人才队伍的专业化程度，就必须健全风险防控人才队伍建设的长效机制。

四、“三个注重”：提升市域社会治理风险防控能力的目标取向

提升市域社会治理的风险防控能力，已是势在必行。要提升市域社会治理的风险防控能力，就必须立足于市域社会治理的现实需求，做到以下“三个注重”：

（一）注重完善市域社会治理风险防控的制度体系

2019年10月31日，党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”制度问题关系到党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，完善风险防控的制度体系，推动制度建设与防控需求相适应是实现社会治理现代化的关键。这就要求：首先，要完善风险防控的顶层设计与统筹规划。必须出台《风险防控法》这一总括性法律，以立法的形式明确各级政府风险防控的领导职权，以便地方政府结合本地实际制定相对细化的风险防控政策以及技术、人才发展规划。其次，要完善风险防控相配套的制度建设，通过建立健全监察机制、问责机制、奖惩机制以及民主协商机制以规范各级风险防控主体的治理行为，强化社会组织及个人在风险防控中的责任意识，激发其治理积极性，保证其协作高效性，从而实现风险防控效能的提升。

（二）注重加强市域社会治理风险防控的主体能力建设

2019年10月31日，党的十九届四中全会指出“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才”是我国国家治理体系的显著优势，而人才是风险防控的关键要素，其能力水平直接关系到风险防控的实效性问题。因此，加强市域社会治理主体的风险防控能力建设是当前社会治理能力现代化建构的必由之路。这就要求：首先，要着力扩增参与市域社会治理风险防控的主体力量。政府要转变治理理念，弱化行政权力，变风险防控的“包揽者”为“掌舵者”，通过建设良性的市场竞争机制，构建多元行动主体利益共享格局，整合社会各方资源、吸纳社会各方力量参与风险防控过程；要重视党建引领，发挥社会主义先进文化对社会治理体系与治理能力现代化的支撑作用，在风险事件爆发时，各级党组织要传递正确的理想信念与目标指向，强化社会主义核心价值观对人民群众的精神鼓舞，激发人民群众的内在动力，凝聚人民群众的精神力量，推进社会治理主体间的合作互助。其次，要着力提升市域社会治理风险防控主体的专业能力。政府要建立风险防控专业人才的培养和发展体系。各级政府要积极构建风险防控主体专业知识和专业技能的定期培训机制，聘请社会治理领域专家传授最新的风险防控理论知识和智慧防控技术；通过给予专业性人才薄弱的风险防控领域和社会治理组织以必要的人才培养补贴及政策资源优待，确保风险防控人才资源不断档；积极搭建网络协商平台，推动社会各界的政治、经济、知识、技术人才通过网络平台针对当下所面临的风险事件进行沟通、交流，提升人才资源利用率。

（三）注重打造市域社会治理风险防控的责任共同体

2019年10月31日，党的十九届四中全会提出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”市域社会治理现代化效能是由多个层面的行动者共同组成的行动者网络在市域社会治理现代化行动中所体现出来的实际治理效率和效果。它本质上是多元行动主体治理能力的综合表现。[9]因此，改革传统高度集中的风险防控结构，打造市域社会治理风险防控的责任共同体，是提升市域社会治理风险防控能力的必然要求。这就要求：一是要构建风险防控的行动主体网络。在社会治理的市域范围内，各级行动主体能力存在一定的局限性。每个行动者都掌握着一定的资源，同时也必然在现代流动性社会中通过某种互动进行资源的交换，这种交换依赖于一种网络，即行动网络，也可以直接称之为“社会治理行动网络”。[10]唯有依托这一“社会治理行动网络”，将风险防控工作建构于该治理网络的范畴之下，不断引导经济组织、社会组织、群团组织、公民个体积极合作，才能实现风险防控资源的充分可持续。二是要打造风险防控的智慧治理平台。当前我国形成了“中央－省级－地级－县级－乡（镇）级”五个层级，这些行政层级的安排在很长一段时间内发挥了重要的作用。但是，在治理语境下，过长的行政层级链可能会带来一些挑战，如导致行政层级间的信息失真、政策扭曲、任务重复等问题。[11]这就需要打造风险防控的智慧治理平台，运用云计算、物联网以及大数据技术强大的数据收集、存储和分析能力，建立跨层级、跨部门、跨区域信息管理、服务平台，打破“资源壁垒”，实现数据互联，形成一体化、信息化的风险防控资源指挥调配机制，实现风险防控资源配置的最优。