资管产品增值税纳税人模式的选择与制度完善
2020-02-21庞天旺
庞天旺
引 言
近年来,我国金融行业快速发展,其中资管行业的发展尤为迅猛。资管产品,是资产管理类产品的简称,其实质在于“受人之托,代人理财”,常见的有银行理财产品、信托计划等等。据统计,截至2019年3月末,金融机构存续资管产品有13 万只,募集资金余额超过79.3 万亿元,是资本市场的重要组成部分。[1]参见中国人民银行金融稳定分析小组:《中国金融稳定报告(2019)》,中国金融出版社2019年版,第103页。随着2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的发布,资管行业进入了更为标准化与规范化的阶段,可是相关的税收制度却仍有待完善,在政策的出台过程中一直争议不断。
争议尤其集中在资管产品增值税的纳税人方面。早在有关文件出台之前,学界已经就应当以何者作为资管产品运营环节增值税的纳税人进行了广泛的探讨,大多数学者从资管实体论出发,主张参考国际经验赋予资管产品以纳税人的地位,亦或穿透资管产品的交易形式,以实际获益的投资人作为纳税人。但是,这两种观点并未得到采纳。2016年底,财政部、国家税务总局联合印发了《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》(以下简称“财税〔2016〕140 号文”),回应了长期以来争论的资管产品增值税纳税人问题,在第4 条明确规定资管产品运营过程中的应税行为以管理人为增值税的纳税人。[2]《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》第4 条规定:“资管产品运营过程中发生的增值税应税行为,以资管产品管理人为增值税纳税人。”这一举措引起了实务界与理论界的巨大反响,在合法性与合理性上都饱受质疑。
自资管产品增值税开征已逾两年,不可否认,现行的管理人模式在实践中确实存在一定的不足之处。针对这些不足,是否应当采纳学界观点,将纳税人变更为投资人或资管产品本身?抑或在肯定现行政策的合理性基础上做更为合适的改进?这些问题的解决对完善资管产品增值税的税制设计无疑具有重要意义。有鉴于此,本文拟基于对资管产品增值税有关文件的梳理,分析三种纳税人模式,权衡利弊后找出最为理想的一种模式,同时针对选定模式的不足之处提出相应建议,在保证可行性的基础上追求合理与公正。
值得注意的是,本文关于资管产品增值税纳税人的探讨仅限于契约型资管产品领域。以私募基金为代表的资管产品存在三种不同的组织形式,即契约型、合伙型和公司型。虽然财税〔2016〕140 号文并未明确规定适用于何种组织形式,但公司型与合伙型资管产品在设立时即已具备独立的纳税身份,故不应再适用以管理人作为增值税纳税人的规定,其对应的企业实体就是增值税的纳税人,以纳税人身份进行增值税申报即可。而契约型资管产品的主体身份在法律上没有清晰的界定,[3]参见高金平:“契约型证券投资基金税收政策研究”,载《税务研究》2017年第9 期,第65 页。需要受到财税〔2016〕140 号文的特殊规制。在此基础上,下文中的讨论将主要围绕契约型资管产品展开。
一、资管产品增值税的税制沿革
我国对于资管产品增值税的制度设计经历了长期的统筹考虑。早在营业税时期,我国就颁布了诸多税收文件以规制税款的征收。最早见诸1998年财政部、国家税务总局发布的《关于证券投资基金税收问题的通知》,对于证券投资基金涉及营业税的问题进行了明确。其中,除了对金融机构买卖基金的差价收入征收营业税以外,其他交易均处于不征收或暂缓征收的状态。随后,《关于开放式证券投资基金有关税收问题的通知》《关于证券投资基金税收政策的通知》《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》以及《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》等文件相继发布,在延续证券投资基金领域的现有规定的基础上,也明确了信贷资产证券化领域的有关交易是否需要缴纳营业税的问题。此外,在法律层面,2012年修订的《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称《证券投资基金法》)第8 条规定了税收负担的承担者为基金份额持有人,以及基金管理人作为扣缴义务人的身份。[4]《证券投资基金法》第8 条规定:“基金财产投资的相关税收,由基金份额持有人承担,基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴。”
纵观营业税时期针对资管产品领域的税收文件,虽然规定了征收营业税的部分情形,但覆盖范围有限,对于其他类型的资管产品是否征收营业税则语焉不详。由于未明确纳税人等具体征纳规则,加之资管产品的不断创新,避税方式日益隐蔽,上述文件在实践中难以真正落实,造成了资管产品营业税领域的税收漏洞。[5]参见孙彦民、高丽霞:“资管产品增值税的规则演变及立法改进”,载《税法解释与判例评注》2018年第1期,第129 页。因此,面对营改增这一契机,首要任务就是要填补营业税时期的税收漏洞。
2016年我国全面实行营改增,《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(以下简称“财税〔2016〕36 号文”)作为纲领性文件将金融业纳入了增值税的征收范围。从2016年底开始,财政部、国家税务总局在近一年的时间内连续发布了财税〔2016〕140 号文、《关于资管产品增值税政策有关问题的补充通知》《关于资管产品增值税有关问题的通知》(以下简称“财税〔2017〕56 号文”)以及《关于租入固定资产进项税额抵扣等增值税政策的通知》等文件,不仅明确规定以管理人为资管产品运营环节增值税的纳税人,填补了税收漏洞,同时界定了资管产品以及资管产品管理人的范围,并完善了具体的征纳规则:2018年1月1日起对于管理人运营资管产品发生的贷款服务、金融商品转让暂适用简易计税方法,按照3%的征收率缴纳增值税,而符合一般纳税人条件的管理人收取的管理费则应按照直接收费金融服务依一般计税方法征收等等。
至此,关于资管产品增值税的税制改革似乎已经尘埃落定,但是学界有关现行模式在理论与实践中突显的合法性和合理性等方面的争论并未停止。鉴于纳税人的确定在增值税的税制构建和税收征纳中具有基础性地位,关于财税〔2016〕140 号文将资管产品管理人作为纳税人这一规定的争论尤为激烈。多数学者和资管行业从业者纷纷指责现行规定涉嫌违反上位法,要求管理人承担纳税义务的做法不合理地加重了管理人的负担,还导致了抵扣链条断裂、发生更换管理人的情况时难以进行税务处理等问题,不利于资管行业的发展。[6]参见汤洁茵:“资管产品增值税的纳税人之辨——兼论增值税的形式主义”,载《法学》2018年第4 期,第144~147 页。与此同时,此前提出的两种方案——资管产品模式与投资人模式——再度被摆上台面。那么,以投资人亦或资管产品项目本身作为资管产品增值税的纳税人能否在理论与实践上替代现行政策成为最佳选择,还是在现行政策的基础上改进更为合理,就成为了完善资管产品增值税制度所要解决的首要问题。
二、资管产品模式与投资人模式的可行性分析
(一)分析方法与评判标准
要解决这一问题,首先应当从可行性层面对资管产品模式与投资人模式进行分析。评判一种模式是否合理,应当建立在该模式在我国的制度框架下是否具有可行性的基础之上,否则再完美的制度也只能沦为空中楼阁。具体而言,首先一种模式应当在理论上符合成为增值税纳税人的条件,这不仅要求其具备独立的纳税实体地位,还应当符合增值税税制设计的独特要求。其次,在实践层面,该模式应当具有税收征管的可行性,这是探讨征管效率、税收公平等范畴的前提,既需要能够准确地确定纳税人身份与划分纳税义务,同时鉴于契约型资管产品在国外往往扮演着重要的避税工具的角色,也应当具备应对复杂情形的能力,避免逃避税行为的泛滥,要满足这一要求离不开相应的配套制度与征管技术的支持。
在此基础上,应当从税收中性、税收效率、结果的可预期性与明确性以及法的公平价值理念等角度对该模式的合理性综合考量。同时,在资管产品增值税的语境下,能否良好地化解现行管理人模式所带来的问题,促进资管产品行业的发展,也是衡量纳税人模式合理性的重要标准。
(二)资管产品模式的可行性分析
1.纳税实体地位的缺失
近年来有不少学者吸收国外尤其是欧盟增值税方面的经验,主张应当将资管产品本身视为一个独立的纳税主体,[7]参见邓怀女:“资管产品增值税征税主体重构”,载《湖南税务高等专科学校学报》2019年第2 期,第24~2 5 页。允许以资管产品的名义开具增值税专用发票。[8]参见唐祥来、王国梁:“PPP 资产证券化税收政策的约束与改进”,载《税务研究》2018年第4 期,第23页。与现行规定相比,如果能够将资管产品项目本身设置为承担资管产品运营期间所发生增值税纳税义务的纳税人,确实能够在一定程度上解决现行模式存在的问题。但是,正如前文所述,这一切优点都应当以资管产品项目在我国具有成为增值税纳税人的条件为前提,就这一点而言,资管产品模式在现行法律框架下面临着一定的障碍。
在我国现行的增值税税制下,要成为增值税纳税人毫无疑问应当具有纳税实体地位。至于何为纳税实体,并无法律上的明文规定,这就留给了学者们解释的空间。从经济的视角来看,纳税人似乎只需要能够以营利为目的独立而持续地从事应税交易,具有缴纳税款并将税收负担转嫁给消费者的能力即可,所强调的是经济上的税收负担能力。[9]参见陈清秀:《税法各论》,法律出版社2016年版,第417 页。但这一观点至少是片面的,税收并非单纯的经济事实,其与法律同样密不可分,因此还应当从法律视角进行评价,得出特定的人或财产的集合能否成为税法主体的评判标准。从法律的角度出发,不论是先前的《增值税暂行条例》还是目前正处在立法阶段的《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》(以下简称《增值税法(征求意见稿)》),都将增值税纳税人的范围限定为“单位”和“个人”。[10]《增值税法(征求意见稿)》第5 条规定:“在境内发生应税交易且销售额达到增值税起征点的单位和个人,以及进口货物的收货人,为增值税的纳税人。”第6 条规定:“本法所称单位,是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体和其他单位。本法所称个人,是指个体工商户和自然人。”这并不是说纳税人必须具有民法中的自然人或法人的地位,但本文认为其至少应当具备独立享有权利、承担义务的主体资格。
从法律的视角出发,首先需要强调的是,纳税义务之归属,也应是相应权利之归属。纳税人应当具有享有抵扣权、依法减免权、诉讼权等权利的资格,否则在面对汇算清缴、出口物品需要申请退税以及发生税务争议而需要救济有关权利时,将难以适用配套措施,面临难以为继的状况。强调这一点对于从国库中心主义转向纳税人中心主义,构建以权利为核心的税法体系,具有重要的意义。但是,在契约型资管产品无法办理税务登记、工商登记,也无法成为诉讼当事人的当下,其是否具有相应的资格,这是值得怀疑的。
此外,将前述经济视角下对纳税人的税收负担能力的要求放置于法律的视角下,不难发现其实际上混淆了主体资格与履行能力这两个范畴。至于如何判断特定的人或财产的集合是否具有法律角度的纳税实体地位,需要综合考量税收法律规范以及民商法、金融法等非税收法律规范。契约型资管产品在本质上是信托关系,因此信托税收领域的情况很大程度上可以代表契约型资管产品的现状。在信托税收领域,关于信托实体论与信托导管论的争论由来已久。[11]参见臧莹:“我国金融资产管理产品税制问题研究”,中央财经大学2018年博士学位论文,第37~38 页。尽管如今有学者指出传统观念秉持的信托财产“唯权利客体论”已经不能很好地适应目前的状况,主张应当在金融或商事领域赋予信托以实体地位,国外在立法与学界也均呈现出倾向于信托财产主体化的态度转变,[12]参见陈一新:“论信托财产的主体性”,载《交大法学》2019年第2 期,第66~85 页。但至今我国也未曾在法律层面明确信托的主体地位,仍以信托导管论为主。
因此,在我国目前的法律框架下,资管产品并非能够独立地享有权利、承担义务的纳税实体,在理论层面无法成为增值税纳税人,同时在实践层面也会因为缺乏配套措施的支持而在客观上陷入实施困境。
2.以资管产品模式为长期目标
纳税实体地位的缺失,决定了资管产品难以成为现行税制下的增值税纳税人,但这并不妨碍以此为长期目标来改进与努力。鉴于这一模式在保证抵扣链条完整性等方面的独特优势,如果能够确立资管产品模式,将在很大程度上缓解乃至解决管理人模式下存在的诸多问题,对于落实资管税制领域的营改增具有重要意义,因此本文对于未来以资管产品项目作为增值税纳税人抱有一定的期待。
当然,这一愿景的实现应当以相应的理念变更与配套制度的完善为前提。首先,需要更新现有理念,赋予契约型资管产品以有限的法律主体地位。从国际经验来看,在英国等国家已经出现了赋予资管产品法律主体地位的先例。我国可以在参照此类案例的基础上,赋予资管产品税法、诉讼法等领域的法律主体地位。但这一法律主体地位也应当是有限的,毕竟资管产品的设立条件与公司等不同,应当注意避免主体的独立地位被滥用。其次,应当完善配套制度。要确立资管产品模式,一个较为现实的问题是由谁来负责税务登记、发票开具以及纳税申报等事项。对此,本文认为可以引进成熟的税务代理人制度的支持。我国自2014年取消注册税务师职业资格许可以来,税务代理人制度尚处于重整阶段。[13]参见周灵:“试论我国税务代理人制度之重构”,载《税务研究》2019年第12 期,第71 页。如何借着此次《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)修订之际完善税务代理人制度,将成为未来落实资管产品模式目标的一个重要努力方向。此外,为避免资管产品成为逃避税收的工具,应当完善相应的反避税制度与税收追缴制度。虽然目前我国已经构建起了一套较为完整的税款追缴机制,如税收强制、欠税公告等,[14]参见杜传华、谭相魁:“税务机关行使税收代位权的有效路径探析”,载《税务研究》2019年第11 期,第88 页。但这些措施在面对资管产品的复杂情况时难以适用,尤其是当资管产品没有可供执行的财产的时候。在这种情形下,税收代位权的作用就突显了出来。税收代位权是指欠缴税款的纳税人怠于向次债务人主张权利而对国家税收造成损害时,由税务机关直接以起诉的方式要求次债务人向自己为一定给付的权利。[15]参见刘剑文:《税法专题研究》,北京大学出版社2002年版,第245 页。尽管我国早在2001年《税收征管法》修改时就在立法层面引进了税收代位权,[16]《税收征管法》第50 条规定:“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权,或者放弃到期债权,或者无偿转让财产,或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形,对国家税收造成损害的,税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。”但仅存在原则性的规定,缺乏配套措施,导致实务中存在举证责任分配不明等诸多问题,[17]参见王世明:“税款追缴问题研究”,载《税收经济研究》2018年第3 期,第22 页。没有发挥出其应有的效果和作用,有待进一步完善。
如果未来我国的法律制度能够在上述方面做出改变,我们有理由相信资管产品模式能够帮助我国在金融税制的构建与完善上作出突出贡献。
(三)投资人模式的可行性分析
1.“穿透”模式与形式主义
以投资人为资管产品增值税纳税人的模式,实际上是一种“穿透”资管产品交易形式的税收征管模式。资产管理的本质在于“受人之托,代人理财”,管理人依照合同的约定为投资人提供资产管理服务,运营资管项目,最终由管理人收取管理费后将所获得的收益分配给投资人或受益人。在此基础上,有学者指出管理人实际上只是起到辅助投资人进行投资的作用,现行的管理人模式与应税行为脱节,与经济实质不符。[18]参见高金平:“契约型证券投资基金税收政策研究”,载《税务研究》2017年第9 期,第65~66 页。
上述“穿透”模式是否必要?本文认为值得商榷。“穿透”模式从所谓的经济实质出发,以资管产品运营利益的最终受益者作为纳税人的思路更多体现的是所得税等直接税的征管逻辑,即利益享有者的负税能力增加,理应承担纳税义务。但在增值税这一间接税中,情况却并非如此。增值税所评价的并非作为纳税人的销售者的负税能力,而是消费者的负税能力,只是由于消费者数量众多且交易频繁发生,基于稽征经济的考量而将征税客体从“消费”调整为“销售”,再通过抵扣机制将增值税税负转嫁给最终的消费者。[19]参见黄茂荣:《法学方法与现代税法》,北京大学出版社2011年版,第71~73 页。在确定增值税的纳税人时,实际上只需要把握“销售”这一过程性的交易事实,确保将税负转嫁给推定为消费者的交易相对人即可,无须考量经济利益的终极归属。[20]参见汤洁茵:“形式与实质之争:税法视域的检讨”,载《中国法学》2018年第2 期,第251 页。因此,在增值税这一间接税中,“穿透”模式显然不是必须的。
从我国增值税的税制设计来看,“穿透”模式也是不合理的。相比于依赖所谓的经济实质,我国现行的增值税制度在确定纳税人时更多体现出形式主义,即将明面上的销售者确定为增值税纳税人。比如在隐名代理的情况下,虽然从实质上来看代理人是在替被代理人签订合同,最终由被代理人履行给付和获得对价,但由于合同名义上的直接当事人为代理人,就不能由被代理人来作为增值税纳税人缴纳税款或取得增值税专用发票,应当由代理人依其名义上的身份取而代之。[21]参见杨小强:“增值税法中的第三人考量”,载《法学家》2007年第4 期,第72 页。在资管行业,资管产品本身无法进行工商登记,正是管理人以其自身名义进行投资与管理,这也符合《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)、《证券投资基金法》等资管产品所涉法律对管理人的明确要求。[22]《信托法》第2 条规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”《证券投资基金法》第19 条规定:“公开募集基金的基金管理人应当履行下列职责:……(十一)以基金管理人名义,代表基金份额持有人利益行使诉讼权利或者实施其他法律行为。”因此,管理人模式才更为符合现行增值税制度在选择纳税人时所体现出的对交易形式的倾向性。与之相对,投资人模式不仅有违上述要求,还有扰乱增值税税制的风险。
2.纳税人身份与纳税义务的确定难题
在实践层面,由于纳税人群体规模庞大且流动频繁,如果采取投资人模式,难免会面临如何确定纳税人的身份以及如何匹配纳税义务与具体纳税人的问题。
随着资产管理行业的不断壮大,其专业化的投资能力与特有的投资优势越来越受到个人投资人的青睐,除了少数资管产品限制投资人的身份和产品流动外,大多资产管理产品都允许个人投资人的加入,且在其持有期间或至少在产品开放期内允许投资人持有份额的自由流动。在此情形下,要确认特定时间上的投资人身份显然是十分困难的。即便能够确定全部投资人的身份,如何匹配频繁发生的纳税义务与高度流动性的资管产品投资人,尤其是在大多数投资人并不具备完善的会计核算基础的情况下,将产生巨大的成本,有违税收效率原则。在存在资管产品嵌套的情形下,问题将更为复杂。如果不能将管理人运营资管产品期间所发生的收益、费用及亏损合理地分配到纳税人身上,将难以保证税收公平的实现。
此外,依据《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》,个人在从事金融商品转让业务时免税,[23]依据《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》,下列项目免征增值税:“ ……5.个人从事金融商品转让业务。”在投资人模式下,作为纳税人的个人投资人显然可以享受这一免税待遇,但其就贷款服务依旧要缴纳增值税,这就使得在划分同一资管产品背后不同投资人之间的纳税义务时更为复杂。
由于在理论与实践层面均缺乏可行性,投资人模式也难以成为现行的管理人模式的最佳替代。
三、管理人模式的合理性分析
在上述关于资管产品模式和投资人模式的分析中,不难看出在现行制度及征管技术的限制下,二者并不能成为现行规定的绝佳替代。其不但在理论上存在难以适应我国现行增值税税制的问题,而且在实践中由于配套制度的缺乏抑或征收成本过高而不具有可行性。由于不存在适用的基础,自然也就无法寄希望于在短期内通过模式的转换来应对当下所面临的问题。相比起来,管理人模式在税收实体地位、增值税的形式主义要求等方面更为符合现行制度的要求。
在征管便利方面,现行模式也具有前述两种替代方案所不具备的优势,能够在保证税款征收的基础上有效降低征纳成本。在现代税收国家中,税收征纳关系是公民、企业与国家之间大量、经常发生的最主要的一类经济关系,[24]参见施正文:《税收程序法论》,北京大学出版社2003年版,第1 页。所以对简化税收征管的要求始终存在。以最小的征税成本获取最大的税收收入,也是税收效率原则在税收行政效率方面的要求。[25]参见张美红:“我国税法的核心价值选择探究”,载《税务研究》2009年第2 期,第55 页。相比于投资人模式或资管产品模式,以管理人为资管产品增值税纳税人可以有效降低纳税申报单位的数量以及税务机关的征税成本。以信托为例,在2018年,75 家信托公司管理着4 万多只存续的信托产品,[26]参见孙彦民、高丽霞:“资管产品增值税的规则演变及立法改进”,载《税法解释与判例评注》2018年第1 期,第124 页。可见平均每个管理人所管理的资管产品数量之巨大,其背后的投资人更是不计其数。如果采用资管产品模式或投资人模式,势必加大管理人的管理成本和税务机关的征管成本。
在资管产品运营过程中,往往是管理人运用其专业知识进行决策,一般无需经过投资人的批准,因此在资管产品的相关主体中,管理人是对运营资管产品期间发生的应税交易和增值税纳税义务最为了解的一方,以之为纳税人也有利于更好地保证纳税遵从以及纳税申报质量。
不可否认,现行的管理人模式确实存在着一些问题,权衡利弊之下,只能说以管理人为资管产品增值税纳税人的模式是在保证对资管行业开征增值税的前提下,诸多不完美方案中最具有可行性的一种。现行的管理人模式至少能够适应我国的制度土壤,保证资管产品增值税领域的税款征收,在弥补营业税时期的税收漏洞、保证税收收入以及降低征税成本等方面,具有突出的进步意义。
当然,追求保障税款征收与税收效率本身是具有积极意义的,但这不能以过分地牺牲公平与合理性为代价。“税收效率原则也是有边界的,其边界就在于税收正义对其作出的限制。”[27]欧阳天健:“税法拟制条款的证成及反思”,载《法学》2019年第9 期,第136 页。在从国库中心主义转向纳税人中心主义的当下,强调通过税收中性、税收效率、结果的可预期性与明确性以及法的公平价值理念等角度评估税制的合理性尤其具有重要意义。鉴于资管产品模式的优势在短期内无法实现,因此在肯定现行的以管理人为资管产品增值税纳税人模式的前提下,正视其问题所在,完善或弥补其中的不合理之处,尽量降低不公平现象的发生,才是当前的最佳选择。
四、管理人模式的问题审视与制度完善
在资管产品增值税领域,现行的管理人模式实施已逾两年,学界针对其中的部分问题如贷款服务中“保本”的认定、金融商品转让的范围、超额管理费的性质等已经进行了充分的探讨并达成了初步共识,本文对此不再赘述。在已有研究的基础上,本文选取了当前仍具有较大争议的三个问题,拟从增值税原理出发,分析问题的根源所在,通过对有关制度进行完善以寻求解决或补偿方案。
(一)与《证券投资基金法》的冲突与协调
存在与上位法抵触之嫌,是目前以管理人为资管产品增值税纳税人受到学者诟病最多的问题之一。
《证券投资基金法》第8 条规定,“基金财产投资的相关税收,由基金份额持有人承担,基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴。”具体到增值税领域,该规定主要包含两方面内容:第一,证券投资基金运营期间所发生的增值税税收负担应当最终转嫁给基金份额持有人来承担;第二,基金管理人作为扣缴义务人承担代扣代缴义务。虽然《证券投资基金法》第8 条没有明确规定资管产品增值税的纳税人,但却将基金管理人的角色限定为扣缴义务人,这显然与目前的管理人模式存在冲突。从效力位阶来看,《证券投资基金法》系法律,而财税〔2016〕140号文只是部门规章,依照上位法优于下位法的规则,应当适用《证券投资基金法》的规定。但本文认为并不能以此断定管理人模式不合法,具体分析如下:
首先,管理人模式只是在基金增值税领域与《证券投资基金法》第8 条存在冲突,而非整个资管产品增值税领域。根据财税〔2017〕56 号文的规定,除了证券投资基金以外,资管产品还包含银行理财产品、资金信托、财产权信托等等。[28]《关于资管产品增值税有关问题的通知》第1 条规定:“资管产品,包括银行理财产品、资金信托(包括集合资金信托、单一资金信托)、财产权信托、公开募集证券投资基金、特定客户资产管理计划、集合资产管理计划、定向资产管理计划、私募投资基金、债权投资计划、股权投资计划、股债结合型投资计划、资产支持计划、组合类保险资产管理产品、养老保障管理产品。”《证券投资基金法》仅适用于证券投资基金,并不能涵盖所有的资管产品,因此不能认定管理人模式因与上位法冲突而完全无效。
其次,《证券投资基金法》第8 条并未明确是否适用于资管产品涉及的所有税种,如果其适用于增值税领域,在理论上存在不合理之处。《证券投资基金法》第8 条这一条文修改于2012年,当时资管产品还处于征收营业税的时期,在2012年至今这一段时间之中,不仅经历了营改增的转变,而且证券投资基金市场也发生了巨大的变化,《证券投资基金法》第8 条是否依然符合目前的资管产品发展状况以及增值税的税制要求?这是值得斟酌的。与营业税不同,增值税虽然道道课征,但通过抵扣机制实际上将税负转嫁给最终消费者承担,中间环节的纳税人并不承担税负。从增值税原理来看,资管产品投资的相关税收,即管理人运营资管产品投资期间所发生的贷款服务、金融商品转让对应的增值税,理应由接受投资的交易相对人承担。因此,《证券投资基金法》第8 条的规定实际上有违增值税原理。相关立法资料显示,新修订的《证券投资基金法》第8 条并无意改变税法的内容,只不过是将税法的相关内容在此作出必要的宣示并与其进行必要的衔接,[29]证券投资基金法起草工作组组长朱少平在解释《证券投资基金法》对基金涉及的税收内容作出规定的必要性时,指出这种规定与税法并不矛盾,因为它并不改变相关税法的内容。参见厉征:“修订后的《证券投资基金法》增加税收规定条款”,http://www.shui5.cn/article/02/57182.html,最后访问时间:2020年3月16日。因此,该规定也并非有意创造出增值税领域的特殊规定。从这一角度来看,反倒是《证券投资基金法》第8 条有修改或解释的必要。
此外,在法律层面,继续维持《证券投资基金法》第8 条的现有规定也不利于维护法际协调。在《增值税法》立法之际,加强《增值税法》与其他法律之间的法际协调,是科学立法的应有之义。从税收法定及税收作为相对法律保留事项的性质出发,扣缴义务人系法律法规拟制的承担代扣代缴义务的税收主体,目前明文规定的增值税扣缴义务人仅限于境外纳税人在境内销售劳务同时未设立经营机构的情况。[30]参见叶姗:“金融服务增值税课征规则何以创制”,载《法学》2018年第7 期,第67 页。且《增值税法(征求意见稿)》仅授权国务院在上述唯一的扣缴义务人外另行规定,没有“法律另有规定的,依照其规定”的表述。[31]《增值税法(征求意见稿)》第7 条规定:“中华人民共和国境外(以下称境外)单位和个人在境内发生应税交易,以购买方为扣缴义务人。国务院另有规定的,从其规定。”这样一来,如果仍然维持《证券投资基金法》第8 条适用于增值税的规定,难免会造成法律层面的冲突。
基于上述理由,本文建议:对《证券投资基金法》第8 条进行修改或进行解释,将证券投资基金领域的增值税作为除外规定。
(二)税收效率与公平价值的博弈
增值税领域的纳税人,实际上是追求征管效率的产物。试想,如果只是需要将税款从交易相对人处收取并上交给税务机关,那么在直接税的基础上规定扣缴义务人即可。显然,除了作为收取税款与缴纳税款的通道、降低纳税申报数量之外,增值税纳税人有其独特的价值。与扣缴义务人先收后缴或先扣后缴,以及仅在不履行扣缴义务、不完全履行扣缴义务以及迟延履行扣缴义务等存在主观过错的的情形下承担责任不同,[32]参见叶金育:“扣缴义务人责任研究:类型化与反思”,载《时代法学》2013年第3 期,第62~65 页。增值税纳税人是直接承担纳税义务的主体,其纳税义务的发生并不以从交易相对人处收取相应的对价为前提,除有特殊规定外,纳税人不得以无主观过错为由排除缴纳税款的义务,以及滞纳金、罚金的缴纳义务,这在很大程度上保证了税款的及时、足额征收。在追征税款时,税务机关也不必再穿透每一次交易去寻找消费者,更符合征管效率的要求,有利于保护国库利益。
但是,这也为增值税纳税人带来了额外的经济负担。纳税义务发生时间与纳税人取得对价时间的脱节,往往意味着实践中增值税纳税人在未从交易相对人处取得价款的情况下不得不以自有财产先行承担纳税义务,从而承担了现金流利益的损失,且这部分成本不能通过增值税的抵扣机制转嫁,成为了纳税人的经济负担。
在资管产品增值税领域,这一问题尤其受到重视。根据财税〔2016〕36 号文的规定,贷款服务与金融商品转让的增值税纳税义务发生时间均在一定程度上呈现出与纳税人取得对价时间的脱节。[33]《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》第45 条规定:“增值税纳税义务、扣缴义务发生时间为:(一)纳税人发生应税行为并收讫销售款项或者取得索取销售款项凭据的当天;先开具发票的,为开具发票的当天。收讫销售款项,是指纳税人销售服务、无形资产、不动产过程中或者完成后收到款项。取得索取销售款项凭据的当天,是指书面合同确定的付款日期;未签订书面合同或者书面合同未确定付款日期的,为服务、无形资产转让完成的当天或者不动产权属变更的当天。……(三)纳税人从事金融商品转让的,为金融商品所有权转移的当天。”虽然在理想情况下,管理人的现金流利益损失是可以避免的,管理人可以依照《信托法》第37条的规定与投资人约定及时从资管产品项目的财产中获取等同于增值税税款的金额,从而避免现金流利益的损失,同时也不会与资管产品的独立性产生冲突。[34]《信托法》第37 条规定:“受托人因处理信托事务所支出的费用、对第三人所负债务,以信托财产承担。受托人以其固有财产先行支付的,对信托财产享有优先受偿的权利。”但是当资管产品财产不足抑或发生其他阻碍管理人及时获取相应财产利益的情况时,管理人依然难以避免以自有财产清偿增值税纳税义务,由于其所管理的资管产品往往数量众多、体量庞大,可能会导致巨大的经济负担。尽管增值税的税负最终可以转嫁给交易相对人承担,期间的现金流利益的损失却无法通过增值税的机制进行转嫁,只能通过经济的方式进行调整。这对于资管产品管理人来说,无疑是一笔巨大的管理成本,严重影响了资管行业管理人的积极性,这也难怪当财税〔2016〕140 号文刚颁布时就有人戏称其为资管行业的“黑天鹅”。[35]赵国庆:“资管计划管理人缴纳增值税——资管行业年底又逢黑天鹅”,http://www.shui5.cn/article/44/1094 73.html,最后访问时间:2020年3月16日。
尽管从理论上来说,管理人模式符合增值税税制设计的要求而具有合理性,但毕竟管理人并非资管产品运营利益的直接获益者,其只是因提供管理服务而收取管理费,资管产品的运营利益最终都流向了投资人。从这一点来看,要求管理人承担此等经济负担确实超出了合理的范畴,有违法的公平价值理念,不利于资管行业的发展。
对此,国家税务总局也采取了一定的措施以缓解该问题,但依然有待完善。依据财税〔2016〕3 6 号文的规定,管理人在运营资管产品提供贷款服务时,结息日90 天以内的应收未收利息按照财税〔2016〕36 号文第45 条的规定缴纳增值税,而结息日90 天之后的应收未收利息采取收付实现制,待实际收到利息时按规定缴纳增值税。[36]《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》第3 条规定:“证券公司、保险公司、金融租赁公司、证券基金管理公司、证券投资基金以及其他经人民银行、银监会、证监会、保监会批准成立且经营金融保险业务的机构发放贷款后,自结息日起90 天内发生的应收未收利息按现行规定缴纳增值税,自结息日起90 天后发生的应收未收利息暂不缴纳增值税,待实际收到利息时按规定缴纳增值税。”该规定能够在一定程度上缓解管理人因现金流利益损失而带来的经济压力,但是由于90 天后尚未收回的部分要纳入表外核算,只能冲减原已计入损益的利息收入,不能抵减增值税,实际上还是增加了金融机构的税收负担。[37]参见杜爽:“我国金融服务增值税政策的问题与完善”,载《税务研究》2019年第5 期,第44 页。针对此种情形,建议考虑允许抵扣后期间的增值税税负,将财税〔2016〕36 号文的精神落实到位。
从适用范围上来看,上述规则仅涵盖了贷款服务,没有提及金融商品转让,这显然是不合理的,容易影响市场对资源的配置,建议在此一领域也制定类似的税收优惠政策。基于公平价值以及有利于资管行业发展的角度考量,本文认为可以考虑对资管产品运营环节的金融商品转让在增值税纳税义务发生时间方面作出特别规定,调整为一定限度下的现金收付制。具体而言,首先将其纳税义务发生时间调整为“收讫销售款项时”。这样一来,虽然相较于先前的规定延后了增值税税款的征收时间,但国库面临的只是一段时间内的现金流利益的损失,换来的是资管行业管理人积极性的提高。但是这“一段时间”也应当限制在合理的范围内。如果仅仅依照前一思路修改增值税纳税义务的发生时间,不能排除会出现滥用该规定逃避税的情况,即交易相对人自己决定或经授意而一直不给付对价,纳税义务一直不发生从而损害国库利益。因此,在此基础上可以考虑依据资管行业的交易习惯,将纳税义务发生时间限制在取得索取销售款项凭据后的合理期间内,如果在此期间内管理人收讫销售款项,则纳税义务发生,如果在此期间内未能收讫,则以期间届满后的第一天作为纳税义务的发生时间。这样一来,可以由国家在一定限度内分担管理人因提前承担税负而带来的经济压力,同时也可以给予管理人以一定的期间来积极维护自己的权利,避免承担相应的管理成本。
此外,也可以从金融商品转让领域的其他方面着手通过税收优惠进行弥补,比如金融商品转让的负差结转制度。根据财税〔2016〕36 号文规定:“转让金融商品出现的正负差,按盈亏相抵后的余额为销售额。若相抵后出现负差,可结转下一纳税期与下期转让金融商品销售额相抵,但年末时仍出现负差的,不得转入下一个会计年度。”这一规定意味着金融商品转让的负差只能在同一会计年度内的前后纳税期间内结转,不得跨年结转。但是具体到资管产品领域,能否考虑允许金融商品转让的负差跨年结转?本文认为这是具有一定的合理性的。财税〔2016〕36 号文的规定在很大程度上是建立在持续经营的基础上,而在资管产品的语境下,虽然作为纳税人的管理人符合持续经营的条件,但资管产品项目却一般都具有一定的期限,如果金融商品转让的负差不能跨年结转,难免会对不同期限或不同时段的资管产品的收益与估值产生不同影响。在这种情况下,财税〔2016〕36 号文的规定就显得与资管行业的特点不符。建议依据资管产品的持续期限划分不同类别,对于中短期的资管产品,可以允许在其运营期间内将金融商品转让的负差跨年结转。
(三)有违税收中性
税收中性的思想最初来源于西方自由主义经济学派的理论,主张政府征税应当对市场资源配置保持中性作用,税收征收应不影响社会资源在市场自身调节作用下形成的最佳配置。[38]参见郝晓薇、段义德:“基于宏观视角的‘营改增’效应分析”,载《税务研究》2014年第5 期,第4 页。税收中性对于增值税具有特殊的意义,学界普遍认同增值税作为中性税收,中立性是增值税的天然属性。[39]参见杨小强:“法律正义下的增值税制”,载《中国法律评论》2018年第6 期,第39~40 页。通过增值税所特有的抵扣机制,对同一商品而言,无论流转环节多少,只要增值额相同,则税负相等。[40]参见樊静:《中国税制新论》,北京大学出版社2004年版,第35 页。税收中性原则在指导增值税的税制完善中无疑具有重要地位。
但是在资管产品增值税领域,现行的管理人模式却与税收中性的目标相差甚远,究其原因,主要是由于在资管产品的各个环节中难以保障抵扣链条的完整性。首先,在资管产品设立环节,财产转移并不发生增值税应税交易,导致抵扣链条在此中断。投资人在将其非货币财产交给管理人运营的过程中,其行为性质并非销售商品,这意味着在该环节不存在增值税应税行为,投资人先前为取得相应财产所负担的进项税额无法通过抵扣机制向后转嫁,抵扣链条在此中断。如果投资人通过资管产品进行投资,将成为此前环节的增值税税负的最终承担者,与直接投资相比无疑承担了更多的税收成本。其次,对于资管产品运营环节中的贷款服务与金融商品转让,考虑到对资管产品课征增值税的复杂性以及征税成本等因素,现行政策采取简易计税方法,同样导致了抵扣链条断裂与重复征税的问题。此外,对于管理费等直接收费金融服务,虽然依照现行规定可以适用一般计税方法,却也在投资人环节面临着抵扣不能。由于资管产品并非能够收取和开具增值税专用发票的主体,依照资管产品契约关系的当事人来看,管理人只得向投资人开具发票。而投资人与资管产品运营环节的交易相对人之间并不存在直接的应税交易,同时在投资人处也难以找到其他以该笔进项税额作为直接成本的应税交易,这就导致依照当前的增值税抵扣机制,投资人不得不成为管理服务的最终消费者,相比于其直接投资而言无疑增加了投资成本,与税收中性的要求不符。
在资管产品增值税乃至整个金融产品增值税领域,如何维护抵扣链条的完整性以及实现税收中性一直以来都是、也将是未来一段时间内学界所致力于解决的难题。在国际上普遍对金融产品采取免税处理的大环境下,虽然我国早在2016年就宣布对金融服务征收增值税,但是,无论是大量免税项目的存在抑或采取简易计税方法计征增值税,都意味着金融服务课征增值税的难题尚未被彻底解决,仍待进一步完善。[41]参见叶姗:“金融服务增值税课征规则何以创制”,载《法学》2018年第7 期,第70 页。要解决这一问题,打通金融产品增值税的抵扣链条以及实现税收中性,不仅需要深化对金融产品结构以及金融产品增值税基础理论的理解,如明确何为金融领域的“增值”,还需要配套的征管技术的发展,是一项长期的工程,不能一蹴而就。比如针对适用简易计税方法带来的问题,不能简单地将资管产品运营过程中的应税服务改为采用一般计税方法,这样虽然符合保障抵扣链填完整性的要求,但在实践中却可能会导致过分加大征管成本、发票开具混乱、容易逃避税等负面影响,反而会适得其反。适用简易计税方法实际上是管理人模式无法回避的问题,[42]参见汤洁茵:“新瓶旧酒:基金业增值税课征疏议”,载《税法解释与判例评注》2018年第1 期,第162~16 4 页。只能等待条件成熟的情况下,通过变更为资管产品模式来解决。在此之前,可以通过相应的优惠政策予以补偿。
相比之下,针对前述另外两个问题,可以在征管技术允许的情况下,对现行规定提出相应的完善方案。
对于设立环节无应税交易导致的抵扣链条断裂问题,可以通过“视同销售”来解决。所谓视同销售,是指对于某些不符合增值税法中应税交易特征的行为,基于法律法规的特别规定,将其视同发生应税交易并征收增值税的制度,比如单位和个体工商户将货物交付给其他单位和个人代销。[43]参见张守文:《税法原理》,北京大学出版社2018年版,第167 页。关于视同销售制度的结构及其完善,学界已经进行了充分的探讨,这里就不再赘述。需要提醒的是,视同销售虽然对本不属于应税范围的某一行为征税,但这实质上并不会导致增值税税负的增加。基于增值税的抵扣制度,中间环节的纳税人并不是税负的最终承担者,且只要增值额固定,增值税的应纳税额也是固定的。与此同时,由于在某一环节打通了抵扣链条,反而更有利于避免中间环节纳税人承担税负的可能性。应用到资管产品的设立环节,可以将投资人转移非货币财产的行为视同销售,这样一方面给予了投资人将其为取得相应财产而承担的增值税税负向后转嫁的机会与权利,同时也不会增加整体税负。当然,在管理人模式下,“视同销售”策略所能起到的作用是有限的。因为资管产品运营环节采取简易计税方式,即便投资人可以将税负转嫁给管理人,管理人也将面临无处转嫁的境地。但这对于未来打通资管产品增值税的抵扣链条,实现真正意义上的营改增,却是不可缺少的一步。
针对投资人取得了增值税专用发票后难以抵扣的问题,本文认为可以通过对进项税额“相关性”的解释来予以完善。《增值税法(征求意见稿)》第20 条引入了进项税额的“相关性”概念,受到了学界的一致好评。[44]《增值税法(征求意见稿)》第20 条规定:“进项税额,是指纳税人购进的与应税交易相关的货物、服务、无形资产、不动产和金融商品支付或者负担的增值税额。”如何对“相关性”进行界定,立法中却并未明确,因而存在一定的解释的空间。对此,本文认为可以借鉴欧洲增值税法中的三步骤理论,对“相关性”的范围进行界定。三步骤理论是欧洲的税法学者根据历年欧洲法院的判例中关于评判进项与销项间的关联程度的内容分析归纳出来的规律,用以判断一笔进项税额能否从销项中抵扣,属于“经营目的审查”规则下的子规则。[45]参见任宛立:“欧洲增值税法中抵扣的‘经营目的审查’及其借鉴”,载《交大法学》2019年第4 期,第128~129 页。具体而言包括递进适用的三个判断标准:(1)是否与某一特定的征税交易存在直接和即刻的关联;(2)是否与纳税人经济活动中的部分活动存在因果关系;(3)是否与纳税人的整体经济活动存在因果关系。[46]参见翁武耀:“论增值税抵扣权的范围”,载《北京工商大学学报(社会科学版)》2015年第3 期,第60~61页。也就是说,特定的进项税额是否能够在销项税额中抵扣,并不必然取决于其能否作为直接成本直接归属于某项特定征税交易。如果能够作为间接成本与纳税人的整体经济活动或其部分经济活动产生相关,比如经营的一般成本,仍可以允许其抵扣或采用比例抵扣的方式部分抵扣。在我国已然脱离生产型增值税进入消费型增值税的大背景下,引入三步骤理论对进项税额的相关性进行界定,在抵扣权范围的确定中给予纳税人以相对宽松的标准,有利于降低中间环节的纳税人最终承担增值税税负的可能性,维护抵扣权的全面性,实现税收中性。
依据三步骤理论,资管产品投资人接受管理人的管理服务所负担的进项税额类似企业在技术研发、融资过程中承担的增值税,系为了企业整体的经营活动,以企业的营利为目的所负担的进项税额,至少可以第三步与纳税人的整体经济活动发生相关,因此应当允许其进行抵扣。在此基础上,可以考虑设置合理的比例允许投资人就其承担的管理费增值税进行部分抵扣,从而缩小投资人通过资管产品投资与直接投资之间的税负差异,维护税收中性。
结 论
至此,我们可以一定程度回应开篇提出的问题。在资管产品增值税领域现行的以管理人为纳税人的模式,固然便于征管便利,保障了国库利益,却也在与其他非税收法律的衔接、现金流利益损失的负担分配以及抵扣链条的完整性方面产生了一些合法性与合理性层面的问题。面对这些问题,资管产品模式固然具有一定的优势,却也因在现行制度下纳税实体地位的缺失而只能停留在理想层面。为实现资管产品模式,需要以相应的理念变更与配套制度的完善为长期的奋斗目标。投资者模式则在增值税税制的形式主义要求、可操作性方面存在难以克服的问题,并在一定程度上牺牲了既有的征管便利的优势。因此,无法寄希望于在短期内通过将管理人模式转换为上述两种模式以应对当下所面临的问题。在肯定管理人模式的前提下,对现有规范进行完善和弥补,尽量降低其不合理性,才是当前的最佳选择。具体而言,针对现行政策中的突出问题,本文认为应当从增强法际协调、完善税收优惠政策、增加视同销售规则以及引入“三步骤”理论来解释进项税额的相关性等方面做出努力,并提出了相应的建议,希冀为当前制度的完善提供思路。