从失序走向有序：乡村精英推动下的乡村治理

丁明秀

（郑州师范学院 河南 郑州 450044）

乡村是国家基层治理的基本单元，其治理成效的好坏直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的有效推进。改革开放以来，乡村治理结构与模式发生了巨大的变化。家庭联产承包责任制的推行逐步瓦解了人民公社时期“政社合一”的模式，使“乡政村治”模式逐步形成，乡镇政府代表国家对乡村事务行使行政管理职能随之产生，农民生产压力大，农业税等税费负担沉重，部分地区干群关系隔阂紧张，群体性事件不断发生等问题，乡村社会面临着治理危机。为规范乡村治理秩序，解决乡村治理难题，2000 年来，国家逐步开展农村税费改革，2006 年，农业税在全国范围正式废止。农业税的废止不仅有效地减轻了农民负担，乡镇政府和乡村的关系和运行逻辑也发生了重大改变，政府对乡村社会进行间接治理的治理模式逐渐解体。乡镇政府失去了赖以维持的农村税费基础，与农民的关系也更为松散，乡镇基层政权这一乡村治理外生性权威日渐式微，以个体权利为核心的治理模式逐渐兴起。农村涌现出一批有政治头脑、热心村庄公共事务的政治精英，先富起来的乡村能人和村庄有一定影响力的乡村精英参与乡村治理。虽然乡村精英随着农村经济社会的发展逐渐崛起，但乡村精英力量和作用的发挥并不理想，在乡村治理实践中遇到了一些困境，一度出现了一些乡村社会混乱失序的现象。

一、乡村治理实践中的困境与偏差

（一）乡村治理主体间关系混乱失序

1. 乡镇政府在乡村治理中强势越位。按照1988 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会作为村民自治组织，是乡村社会治理的实质主体，在乡镇政府指导下对本村事务行使自治权，以减少国家行政权力对乡村社会的干预，从而确保农村基层组织的自主性和活力。但在实践运行中，上级政府设定的社会管理目标、方案和任务，往往通过行政命令的方式传达到基层乡镇政府，乡镇政府为了完成目标，不得不主动地向乡村进行渗透、影响和控制。乡镇政府强势越位，干预村民自治，使以村委会、村干部为代表的乡村精英变为行政权力的附庸。

2. 乡镇政府在乡村治理中越位与缺位现象并存，在强势越位的同时，乡村治理动力不足，公共服务职能缺位。传统乡村关系格局以农业税为核心，乡村与基层政权是一个利益共同体，农民在承担税费的同时，乡镇政府执行国家法律政策，发展乡村经济，管理乡村计划生育、社会治安、公共服务等各项事务。农业税取消后，农民不仅不用再交各种税费，国家还通过粮食直补、新农合、低保、义务教育“两免一补”等政策措施给乡村社会各种补贴，使基层政府和农民之间“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系[1]，基层乡镇财政逐渐空心化，出现治理动力不足，治理功能弱化，公共服务职能缺位等问题。

3.村民自治的空间受到压缩，自治功能弱化。从农村开始改革到村民自治的诞生发展，国家行政权力并不直接面对个体，而是通过村民自治组织来行使政府职能。虽然《中华人民共和国村委会组织法》规定了政府与村委会是指导与被指导的关系，但“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”[2]。基层自治组织承担了过多的行政职能，不得不花费大量精力来应付和实施上级政府制订的计划目标。以村委会为代表的乡村精英缺乏行政组织的手段和权威，传统的命令或压力摊派的方式逐渐失灵，更多依靠个人素质和人格魅力，采用沟通、协商、对话的方式进行乡村治理。在缺乏法律和制度基础的情况下，基层自治组织在很多乡村事务上出现议而不能、议而不决、决而难行的尴尬。

（二）乡村公共供给不足

乡镇政府通常担负着发展发展经济和社会管理的职能，这需要一定的财力作为支撑。农业税取消后，传统的以农业税为核心的乡村治理格局被逐步打破，乡村财政不再依赖“三提五统”，主要依靠中央政府的财政转移支付维持运转。中央对乡村的投入不断增加，但上级财政转移支付毕竟有限，难以满足乡村日益增长的公共产品和服务需求，还可能出现公共产品需求偏好与上级财政投入不对接的情况。于是乡镇政府往往将有限的财政资源优先用于维持乡镇日常运转、发展经济、招商引资等方面，客观上造成乡镇政府公共供给能力下降，乡村公共服务短缺的现象。部分地区黑恶势力乘机抬头，控制乡村公共产品，导致乡村社会治理状况恶化，社会矛盾增加。

（三）乡村社会冲突加剧

乡村治理中的社会冲突主要是利益冲突，主要体现在纵向和横向两个层面。在纵向：一是乡镇政府与村民个体之间的利益冲突。乡镇政府为完成行政职能，追求地方经济发展，盲目决策甚至搞政绩工程，压缩农村公共事业投入，乡镇政府与村民之间的利益冲突频发。二是村委会与普通民众之间的利益冲突。本该代表民众利益的村委会出现行政化倾向，成为行政权力的附庸，民众难以通过村民自治渠道来表达和维护自己的利益，村干部和村民关系疏远，容易出现矛盾冲突。三是乡村精英与普通村民之间的冲突。在城镇化建设过程中，乡村精英在征地拆迁、土地补偿等方面为个人利益侵蚀、出卖乡村集体利益，必然激发乡村矛盾冲突。在横向，主要是不同类型的乡村精英之间的冲突。伴随着城镇化的发展，乡村精英的价值诉求也呈现出多样化的特征，为实现自身利益，乡村精英积极到投身乡村治理的博弈中，一些政治精英希冀实现经济利益，一些经济精英则力图通过经济手段向政治精英转变。此外，宗族势力甚至黑恶势力也试图干预乡村治理，使乡村社会冲突更为复杂。

（四）乡村文化认同感下降，乡村治理面临精神断层

我国乡村社会正在进行着从传统向现代的转型，乡村传统文化也受到了现代文明的极大冲击。首先，城镇化的加速让乡村生产方式发生巨大转变，乡村资源与不同利益群体逐渐出现，使农民逐渐脱离地方权威，成为日渐独立的利益个体，村民间的关系日益松散，血缘亲情弱化，地缘关系被破坏，农村家庭日益原子化。其次，乡村社会道德水平下降，行为失范，人际关系出现信任危机，人际关系市场化倾向越来越突出。最后，乡村公共文化产品供应不足，乡村文化的生存土壤、文化秩序、价值观念日渐式微，村民的乡村归属感、乡村文化认同感下降。总之，乡村治理面临精神断层，乡村生活原子化、人际关系市场化、乡村文化世俗化阻碍了乡村治理走向规范有序。

二、乡村治理中乡村精英的角色与优势

（一）乡村精英在乡村治理中承担的角色

1.乡村精英是乡村社会治理的力量基础

乡村精英分布于各个领域、各个行业。按照精英属地，一般有两类：一是离乡外出在外打拼创业、从政求学的“外出返乡精英”，二是扎根乡土务农经商、管理村务的“本土精英”，他们都是各行各业的优秀代表。另外，在经济比较发达的地区，以优秀的外来务工人员为代表的“外来创业精英”虽非本土村民，但在乡村投资兴业，乡村事务对其事业发展有重要影响，使这些外来创业精英有能力也有意愿参与到乡村治理之中，成为乡村精英的重要组成来源。按照乡村精英所属领域，主要有在乡村决策中有领导地位的政治精英（如党支部和村委会成员，俗称“村两委”成员）、先富起来的经济精英（如乡村能人）、宗族精英（德高望重在村民中有影响力的村民）。政治精英也被称为体制内精英，其他精英则为体制外精英。乡村精英拥有丰富的社会资源，可以有效整合乡村内外资源，改变民众在资源分配中的弱势地位，增强乡村治理的社会力量，是乡村治理内生性秩序的基础力量。

2.乡村精英是国家和民众之间互动的桥梁

后农业税时代，乡村精英既是国家政策传达者，也是乡村利益分配和政策执行的代言人[3]，乡村精英是乡村治理中的重要主体，是乡镇政府、村两委和普通村民之间互动与博弈的中介，发挥着承上启下的桥梁作用。村民自治制度及其实践为乡村精英提供了广阔的舞台和空间。国家把先富起来的乡村能人通过选举活动转化为乡村社会的正式管理者，实现了对乡村社会的间接管理，有助于乡村社会的政治稳定和经济发展；村民们通过乡村精英所掌握的经济、社会信息与网络，获取外界信息走上致富道路。为了实现乡村的集体利益，村民们需要具有特定能力和魅力的乡村精英将一个一个分散的家庭重新组织起来，向国家政权表达其利益诉求；乡村精英则通过乡镇政府的承认和村民的拥护，转化为体制内精英，其政治参与需求和个人成就感得到一定程度的满足。

（二）乡村精英参与乡村治理的优势

1. 乡村精英参与社会治理有深厚的历史传统和文化基础

在封建社会，皇权止于县政，以士绅为核心的乡村精英主导着国家对乡村的管理。士绅们依托自身品行权威和资源优势，充当官府乡村管理的助手，维护乡村社会秩序，提供乡村基本公共服务，国家行政权力与乡村自治权力融为一体，形成了独具中国特色的乡村治理模式。当代中国乡村发展迅速，现代化进程日益提高，但乡村依然是大多数乡村精英的心灵归属。受“乌鸦反哺”、“荣归故里”的文化价值传统的影响，乡村精英大多有回报家乡的主观愿望。以乡村精英为载体的乡贤文化根植于中国传统的乡土社会，为乡村精英参与现代乡村治理奠定了文化基础。2015 年中共中央国务院发布的中央一号文件指出：“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。”[4]2016 年国务院编制的《十三五规划纲要（草案）》也将“培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化”纳入“加快建设美丽宜居乡村”的议程。近年来，乡村精英参与乡村社会治理是对传统乡贤文化和乡绅治理模式的扬弃与创新。

2.乡村精英参与社会治理有深厚的群众基础

乡土精英们作为“生于斯，长于斯”的乡村村民，熟悉乡村的风土人情，在村庄拥有一定的威望和影响力，比乡镇干部拥有更多的治村资源，更容易获得村民的接纳和信任。他们可以通过热线、走访收集民意，积极引导村民建言献策，为村两委的提供决策依据，有效弥补村两委工作的缺陷。体制内精英不但有乡镇政府的行政权作保障，而且还有村集体资源的支配权，在利用宗族、家族、亲戚邻居等社会关系网络方面更具有天然的优势。经济能人自身的成功增强了精英在乡村的威信，其现身说法往往具有独到的优势。

三、发挥乡村精英重要作用，重塑乡村治理理性秩序

（一）推动政府现代转型，拓宽精英治理渠道

乡村秩序的生成力量主要来自于外部行政权力和乡村内生，人民公社体制的瓦解使行政嵌入的体制难以为继，“乡政村治”的行政力量又显著弱化。乡村精英参与乡村治理，实现乡村治理规范有序，必然要求推动政府的现代转型，建立服务型政府。这就要求打造服务型政府，明确各级政府的职能定位，推动基层政府由管理职能向服务职能转变。基层乡镇政府要从管理者真正转化为服务者，保证有效的公共产品供给和公共服务，落实好国家的各项支农、惠农政策，改善乡村就业创业环境，提高乡村公共事业水平。

发挥乡村精英的桥梁作用，拓宽互动渠道，提升多元共治的有效性。乡村精英接受基层乡镇政府的指导，在积极协助村两委完成工作任务的同时，引入协商民主机制，保持政府与农民之间的沟通与对话渠道。在自由平等的乡村治理中，扎根乡村了解农民利益需求的乡村精英，可以通过对话、交流、讨论等方式，自由表达并反映村民的利益需求，参与乡村社会治理。如通过乡贤理（参）事会、企业联合会等平台，设立“议事日”，定期或不定期地召集会员就各类重大乡村公共事务进行协商，协助村两委沟通村民立场，参与村两委决策过程，并对村两委工作进行民主监督。乡村精英与政府、民众之间良好的沟通、合作，可以有效弥补乡村社会组织发育不足的现实难题，降低乡村治理成本，形成社会治理合力。

（二）提升乡村公共产品和服务水平

“只有能够提供社区公益的需求，以不同的方式提供保护的人，才能在众多的地主中获得与众不同的精英地位。”[5]乡村精英要么具备一定的政治管理能力，要么具备一定的经济发展能力，抑或是有一定的社会影响力，具备提供乡村社会管理或公共服务的能力。基层政府因财力所限难以提供有效的公共服务，道路整修、桥梁修建、公共水电设施等乡村公共事务建设需要依靠农民，尤其是乡村精英与村两委、乡镇政府共同协商解决方案，提供乡村公共服务和产品。作为村两委的补充力量，乡村精英带着学识、资本、技术、专长和管理经验回归故土，积极引进项目、筹措资金、创业办厂，用自己的技术和经验带领村民发家致富，反哺乡村，在有效弥补乡村公共产品不足、促进乡村经济社会发展的同时，也弥补了传统单一主体治理的缺陷，推动乡村治理走向现代化。

（三）缓和乡村社会矛盾

作为乡村社会治理的创新思路与有效工具，乡村精英不同于乡镇政府的官方背景，也不同于乡村“两委”的半官方背景，出身民间与乡村融为一体的乡土背景使乡村精英在缓和乡村社会矛盾上具有天然的角色优势。一方面，乡村精英是政府与民众之间沟通桥梁与安全阀，既可以帮助政府向村民传达政策规定，又可以代表村民向政府表达其利益与诉求；另一方面，乡村精英充当“村两委”与民众利益相关者之间的中介，作为民众代表参与乡村事务的管理与决策。乡村精英在征地补偿、道路整修、垃圾回收等涉及民众切身利益的公共事务问题上，及时征询反映民众意见，与乡镇政府、“村两委”、相关企业协商，既保证相关项目的顺利完成，又避免征地拆迁等问题可能产生的暴力冲突，减少社会矛盾的诱发因素。

（四）塑造乡贤文化，重塑乡村文化价值体系

文化是乡村治理的中重要内容，乡村治理规范有序必然包含传承传统文化，重建乡村文化共同体的命题。乡村精英是乡村社会的“黏合剂”，能够有效黏合日渐松弛的乡土社会，营造农民熟悉的熟人社会的氛围，构建乡村信任结构和人际关系网络，逐步形成根植于乡村的现代乡村文化，为乡村治理规范有序提供必备的文化土壤。基于个人独特的阅历经验和对现代乡村现代化的理解，乡村精英联结传统与现代，用更符合乡土文化传统的治理思路与方案，带动乡村社会的发展。乡村精英在乡村社会治理过程中传播社会主义核心价值观，弘扬社会正能量，提高农民权利意识和参与能力，激发农民对乡村、乡土和国家的认同。如开展法治讲座，提高村民法律知识、维权意识，引导村民遵守法律和村规民约；再如发掘乡村精英的优秀事迹，评选乡村道德模范，评选出好婆婆、好儿媳、好邻居、好村民、创业示范户、美丽庭院示范户并进行表彰，弘扬尊老爱幼、诚信友善、自强不息等传统美德，引导村民明德向善，见贤思齐，从而推进乡风文明，重建乡村文化秩序。

长远来看，乡村社会治理的规范有序需要现代精英阶层的发展壮大，吸引乡村精英回归乡村。培育、塑造新的乡村精英，是乡村治理现代化的必然要求，发展农村社会生产力，提高农民收入水平，优化乡村社会环境，在农村内生出更多的本土精英是培育乡村精英的根本。深化农村教育观念，提升农民教育水平，塑造大批拥有知识、精通技术、具备市场意识和法治观念的现代型精英是培育乡村精英的关键。