中国农村中长期改革与发展战略决策的八个新问题——与黄少安先生商榷及讨论拓展

李含琳

（中共甘肃省委党校〈甘肃行政学院〉 甘肃 兰州 730070）

从1978 年到2018 年，中国农村改革与发展已经过了整整40 年，在过去的40 年当中，单纯就经济改革与发展战略决策与实践效果来说，已经取得了世界注目的成就，中国农村整体上已经进入现代化市场经济时代，产业化水平和外向经营能力，相比过去有很大提高。根据党的十八届三中全会和十九大关于农村改革与发展的基本精神，我们认为，未来中国农村经济体制和发展战略将面临八大新的难题。本文试就这些问题做些讨论，以期能够引起人们关注，并且与黄少安先生就某些观点进行商榷。

一、农地谁掌？农民土地所有权的实现方式的多样化

（一）主线是土地所有权和土地管理体制，不是发展战略和政策。中国40 年改革开放的主线到底是什么？根据市场经济制度理论，必然是生产资料所有权的安排问题。关于所有权的重要性和它应该包括的基本要素，在斯大林的生产资料所有权“三个层次”的理论中表述得再清楚不过，在理论上不需要赘述。关于所有权的改革，放到中国40年改革开放的大环境中去，也有大量现实的做法和结果。比如，大量国有企业被私人买断，许多国有企业被民营企业兼并，不少国有企业与外资合作合营，大量事业单位彻底企业化等。对于这个关键问题，黄少安先生的研究成果和主张最具有代表性[1]，他的研究思路和论述内容非常多，篇幅也很大，基本是围绕农村发展战略、农村建设、农村政策、承包制展开的，没有深刻思考土地所有权和土地经营制度改革问题，基本上是研究农村工作，不是研究农村基本经济制度改革。

（二）农民土地所有权的法律规范“矛盾”。在中国，农村的基本经济制度应该是土地所有权，而土地所有权的归属和界定属于法律范畴，目前我国的相关法律对于农村土地所有权的界定明显存在规范不一致的矛盾。比如，中华人民共和国宪法（以下简称《宪法》）规定，中国土地实行公有制，分为“国家所有，即全民所有”和农村“集体土地所有”两种形式，农村“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并拥有从土地上获得利益的权利。而《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。很明显，《宪法》的规定是“集体所有制”，而《土地管理法》规定却是“农民集体所有”。《宪法》强调集体的共有权利，而《土地管理法》则强调农民和集体共同占有土地所有权。所谓“农民集体所有”大致包含四个层次的意义：一是土地的最终所有者是农民；二是农民不能单个占有土地，农民必须以集体的方式或者说是“集合”的方式占有土地所有权；三是土地所有权和其他权利的处置必须经过农民集体讨论和同意；四是农民的这些土地权利在平时是由集体作为“法人代表”来行使的，而集体的行政长官村支书和村长在土地处置上是倾向于农民利益，还是倾向于乡长和县长，那就是个未知数。由此可见，对于现行中国农村土地基本经济制度的法律界定，《宪法》明确强调集体性质的公有制，而《土地管理法》则强调农民也有权力参与土地经营制度和经营方式的变迁，也就是产权意义上的“处置”。

（三）中国实行土地经营制度的可行性。黄少安认为在我国实行土地私有制根本不行，主要原因是：“如果因为土地私有化而导致政治体制不稳定，那么中国可能陷入政治、经济和社会的不稳定，社会乱了、经济垮了，中国可能真的落入中等收入陷阱。”黄少安又认为，如果实行土地私有制，就会导致农民利益的崩溃，“谁还能保护农民的土地权益?谁的利益还能得到保护？农民和其他老百姓还有多少利益需要保护”[1]。这些认识概括起来包括三个层次的问题：一是对土地私有制的价值判断问题。其实，在目前全世界实行市场经济体制的国家中，基本上都是实行土地私有制，个别国家对部分土地实行公有制；二是土地私有制是影响农村发展资源流动的主要因素，但是，不是影响农村发展两极分化的唯一因素，还有其他许多重要因素；三是在我国农村的许多地方，也许正是因为土地所有权没有在根本上加以解决，所以，农民对耕地、荒地、林地、水面的投入也就有了一定的顾虑。从1984 年到现在，中国那么多的国有企业被民营企业和外资企业兼并或者收购了，不但搞活了市场和盘活了资产，而且加快了中国企业走向世界的速度，民营企业和民有资产运作成为推动经济发展的主要动力之一。在市场经济体制条件下，城乡个人和企业利益的得失，首先是市场竞争问题，是成本和效率的竞争关系，我国之所以不实行土地私有制，原因有三个：一是我国人多地少，如果实行土地所有制，农村土地资源的市场流动就会加快，土地所有权变动有可能成为促进农民资源流失的主要因素。二是正是由于第一个原因，我国实行土地经营制度改革，基本所有权制度不变化，而经营制度可能多样化，由此作为提高土地经营效率的主要措施，70 年中国农村土地改革的核心就是土地经营制度改革，而不是所有权改革。三是“土地财政”问题。根据统计，自2011 年至2018 年，全国土地出让收入分别为33166 亿元、28422 亿元、41250 亿元、42940 亿元、32547 亿元、37457 亿元、52059 亿元和65096 亿元。2018 年的土地出让收入，约为同期地方一般公共预算的66.48%，而2017 年的比例为56.9%[2]。从2018 年的土地依赖度排名来看，浙江省为1.12，江西省为0.96，安徽省为0.90[3]。在土地出让收入中，约有40%左右是直接从农村土地征用和出租中得来的，而实际上，所谓的“城市国有土地”中，大多数土地资源也是往年通过征用农村土地得来的。由此看来，把土地经营权彻底交给农户，不是土地私有化，而是土地经营制度的中国式创新，是为了建立中国特色的农村土地产权制度、经营制度和管理制度。

（四）现有的农村土地经营制度改革举措，无法从根本上解决农村经济的微观经济基础的创新问题，需要进行修正。从1978 年到2019 年，中国农村围绕土地经营制度所进行的改革主要包括：耕地小承包、耕地大承包、“双层经营”“三权分置”等。关于这部分改革，柯炳生先生的概述比较客观，他说道：“总体来看，土地制度、市场制度、农业税收与补贴制度、就业制度构成了农业农村改革的主要内容。”[4]黄少安先生也把耕地承包权叫做“准土地所有权”或“准股权”[5]。从现实情况来看，不管农村实行什么样的土地政策和经营方式，这中间的关键问题，是农民与土地经营权的法律认定和市场实现方式的多样化。黄少安等许多经济学家们在讨论这个问题的时候，都在前提条件之下，把农村土地的所有权全部归于“集体”，而忽视了农民也有“部分”所有权这个中国土地法已经明确规定了的事情，把农民“开除”在土地所有者之外，这样一来，许多问题就无法再做深入的讨论了。也就是说，当前和将来中国农村土地制度改革的主要问题有：一是坚持基本土地所有权制度不变化，在经营制度上继续进行创新改革，核心是经营方式的多样化；二是一定要重视农民所有权的实现问题，不宜把土地处置看作是农村集体的“唯一”权力；三是要在土地经营方式创新上探索新的途径和渠道，使得土地经营权流动更加规范和高效。

二、农民谁当？中国农民结构必将多元化

（一）问题的针对性。现在讨论这个问题的现实必要性在于：一是农村大部分中青年劳动力已经变成“农民工”，全国有2.53 亿，约占农村现有劳动力资源的50%以上，这是市场机制条件下利益驱动机制作用的必然结果；二是新生代“农民工”中愿意回农村务农的比重很低；三是在农村现有的读初中和高中的学生中，立志愿意务农的比重也很低；四是部分地区已经出现农村人口向城镇的过度迁移。由此导致部分地区农村劳动力供给出现紧张。讨论中国将来农民谁当，有现实意义。

（二）农民结构已经多元化。2018 年我国人均GDP 已经接近10000 美元，这是经济基础，在此条件下，中国农民的结构必将出现许多新的变化。也就是说，中国农民的结构已经出现明显的非农民化现象，主要表现有：一是中央文件明确提出，要“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”[6]；企业资本开始代替部分农村农民；二是家庭农场取代农户生产方式。到2018 年全国家庭农场数量已超过87.7 万户，其中，有相当部分是城市人创办的[7]；三是部分城市劳动力向农业转移，甚至到农村给农业大户打工；四是西部农民工到东部给农业大户打工。这些结构性变化已经形成动态趋势。

（三）促进农民结构进一步多元化和规范化发展。2013 年11 月9 日至12 日在北京召开党的十八大届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，农村现代化建设的战略重点是“两个新”，即新型农业经营主体和新型职业农民。经营主体就是指企业，新型职业农民就是指符合企业发展需要的职业化农民。中国将来的农民队伍形成，一方面要靠改造提升传统农民，另一方面要靠其他领域劳动力的转移和分化，转移的越多，结构越复杂，也许中国农民的素质会更高。

三、农业谁干？公司制改造已经势在必行

（一）对中国农村经营方式改革形势的判断要客观准确。许多经济学家对中国农村经营方式改革形势的判断是不准确的，说农村改革取得了重大突破是不现实的。之所以这样说，基本理由有：一是判断前提要准确，这个前提就是市场农业、市场体制、市场运行；二是判断标准要准确，这个标准就是企业，企业才是市场农业最有资格的经营方式，要看目前农村的企业成长状态如何；三是判断依据要准确，这个依据就是法律，即农业经营方式的合法性。从这些认识出发，综合分析改革开放40 年中国农村经营方式的变迁过程，就会自然发现，农村改革不管采取什么样的政策和措施，都没有解决农民生产方式的合法性、企业化问题。在城镇创办任何性质的经营单位，都要办许多证件，而农村这方面到目前也没有明确政策要求，只对农民合作社、家庭农场等有基本的登记要求。市场经济的经营活动应该是以企业为主体而开展的市场性质的所有经营活动，包括主体产权、主体生产、主体加工、主体经营和主体承担风险，而不是所谓的农民和农户，农民和农户其实都是社会学概念。

（二）企业做农业是必然的选择。从未来中国现代化工业化外向化农业发展的大趋势来看，只有企业才是做农业的最佳主体，农村企业真正发展起来了，农村市场农业的经营方式才可以说是真正的现代化了。从这个意义上进一步思考，中国农村40 年的改革开放，就存在一个明显的制度创新短板，即如何培育和发展农村的企业，通过企业发展促进农业产业化。中国农村改革40 年很少考虑如何改革农业生产以农户为主的格局的问题，因此我们可以说，中国农业现代化到目前为止，仍然是在小农经济的基础上进行的。虽然在国家的政策中曾经提出过诸如适度规模化、结构调整、支持农业大户、培育产业优势等，但是，一直没有明确将“农业企业”作为重大战略去研究和思考。党的十九大报告指出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”中央的政策导向非常明确，可是我们的部分经济学家却在许多重大战略问题的把握上忽视企业问题，企业战略才是农村经济发展的关键。

（三）土地所有权是农村专业经营公司形成的制度基础。主张农民土地所有权，或者农户土地所有权，就是主张在土地制度得到创新的条件下，才能够真正实现土地资源的市场流转和高效配置，才能够支持农村大中型专业经营公司的生成。如果土地所有权不明确，集体和农户双方都有所有权，都有处置权利，就完全有可能形成在计划经济时代国有企业中所存在的“公有制空置”的状态，谁都所有但是谁都不负责，谁都不认真管理的局面。不仅如此，土地所有权和产权不明确，在很大程度上也会影响投资者的风险预期，30 年的耕地承包权不足以保证大规模投资的风险预期。所以，打造农业企业必须与土地制度创新结合起来进行。在西方国家中，农业企业最典型的方式就是家庭农场，国家对于这些农场的管理政策和法律与城市企业是相同的，而且农场的规模很大。比如，美国、加拿大和澳大利亚的农场基本都属于大型家庭农场，法国等欧洲国家的属于中型家庭农场，日本属于小型家庭农场。在美国，占农场总数的25%的大农场生产了全国农产品总量的85%。美国有约1.6 亿公顷耕地，有约200 多万个家庭农场，平均拥有80 公顷耕地。

（四）打造中国特色农业企业的发展路径。要从目前中国农村的现实条件出发，对策选择可以考虑：一是坚持用法律规范企业打造的全过程，不论是改造传统农户，还是创办新型农村企业，都要与城市相同，不能搞成两种法律规范，城乡企业法律规范实现一体化；二是改造提升农户方式，单独农户或者农户合作，都要以企业改造为主要目标，家庭农场实质上就是家庭企业；三是将现有的农民专业合作社改造成真正的企业，实行规范的企业化管理；四是通过招商引资由城镇工商资本在农村直接创办高水平企业，带动农业主要发展要素的流动和配置；五是在发展条件比较优越的地区，还可以考虑开展FDI 业务，比如出口农业区、出口农产品生产基地、出口农产品加工工业园等。

四、农创谁做？构建城乡一体化创新体系

（一）创新发展农村和农业是大短板。从2012年到现在，中央一再强调创新发展的重要性，但是，由于多方面的原因，农村创新发展难度越来越大。主要原因有：一是中国农民的整体文化素质、科技素质比较低，大多数农民不适应高水平的科技化农业生产方式；二是农村企业特别是农村科技企业成长非常慢，也非常少，现有企业基础不足以支撑农村创新发展；三是农村科技大多数属于科普农业、运用农业，原创性技术比重非常低；四是由于“三农问题”的长期存在，农村创新发展必须通过建立“反哺机制”才能够实现；五是在国家长期的扶贫扶农政策中，缺乏扶持农村企业特别是科技企业的内容。

（二）农村和农业科技创新的战略重点选择。从客观需要出发，小康农村建设需要创新，农业产业化需要创新，农村和农业的各个方面都需要创新，但是，由广大的农民来做创新显然不现实。考虑到中国大多数农村的经济基础和客观条件，农村创新的主体应该集中到这样几个方面：一是农村人才开发领域特别是农村实用人才开发，围绕农村人才开发，所有支持农村教育、农民培训和人才培养的政策和措施，都可以归于创新方面，享受创新政策的待遇；二是农业科技创新要把运用型、普及型和试验型技术作为重点，重在提高农村和农业运用先进技术的能力；三是扶持农村科技企业发展，国家应该对农村科技企业有专门的研究，有专门的政策，可以考虑在中国西部等地区实施农村科技企业培育工程。

（三）构建城乡一体化创新体系。城市的创新可以由大学的研究机构、私人科技企业、政府科技企业去做，世界上大多数国家的科技创新组织也都是这样的“三套车”。但是，这三者之间不能够是平均化的，实行无差别政策，而要以民营科技企业为主体，这是因为在科技“三套车”中的前两个基本上都属于民营化的，应以私人科技企业为主体模式。这仅仅是问题的一个方面，从城乡关系的角度看，在目前中国农村，要建立这样的模式可行性比较小，农村只能做科技创新发展的“配角”，不可能做科技创新的“主角”。所以，建立农村创新体系不可能完全由农民去做，而需要将城乡一体化作为主要目标，以“反哺机制”和扶持政策为主要的战略内容，由城市、工业和政府对农村进行帮助，利用各种机会和政策，扶持农村创新工程的建设。同时，要把培育和扶持农村实用人才作为促进农村科技创新的主要措施，农村实用人才培养再加上“创新援助”，就构成新时代中国农村创新的基本格局。

五、农产谁销？建立全新的农产品直销体系

（一）中国农业的市场短板。在过去的40 年中，我们没有做好农产品流通体制改革的工作，放任流通组织的多样化、多层次和多环节发展，结果很糟糕。一是流通环节多。大部分农产品销售机制是“农户—二道贩子—大批发商—小批发商—消费者”，我国中小城市70%以上的农产品就是通过这种交易模式才能到消费者手中，尤其是在大城市和特大城市中这一比例甚至超过80%，农产品的销售渠道很长，中间环节很多。二是农民受益少。农产品从产地到餐桌流通环节多，导致农产品“地头价”与市场零售价之间存在很大的差距，有时候“厨房价”是产地价的十多倍。通过选样分析，以蔬菜为例，农民一般只能得到零售价格30%左右的收入，而直销方式可以得到50%左右。水果产品直接运销的农民可以得到农产品价格70%左右的收入，而批零市场运销方式只能得到40%左右。三是物流成本高。我国现行农产品大多采取批零市场的运销摸式，由于中间环节多，其交易成本也很高。根据有关调查统计和估算，目前我国农产品从生产到最终消费的整个过程中，生产成本仅占30%～40%，流通费用（物流成本）占50%～60%，流通环节在总利润分配中占比高达60%～70%，农民创造的价值大部分被流通环节所“侵蚀”。

（二）对问题的归纳和拓展。通过以上情况和数据分析，我们会发现一个问题，城市与农村、工业与农业、国内与国外，不可能完全用一种改革思路、政策和模式。在过去的40 年中，为了扶持农业发展和增加农民收入，国家采取了大量照顾性、补贴性、鼓励性和资助性的政策，这些政策可能在短时期内对增加农民收入有帮助，但是，在长期动态过程中就完全有可能失效或者部分失效，因为起反作用的因素太多太强，超过了国家政策的力度，农产品多环节流通就是其中最重要的一个形式。我们经常想这样的问题：是增加农民收入重要？还是回归农民收入重要？上述的事实和数据证明，中国农民收入低的一个重要原因，是农产品流通领域将大部分农民收入给转移走了。所以，反思过去的改革，重新把握形势，选择合适的农产品流通模式，是今后农村流通体制改革的大问题。

（三）发达国家的基本经验和借鉴价值。发达国家基本没有农产品流通环节，大多数国家采取直销模式。在美国有近80%的农产品是从产地通过配送中心直接到达各地的连锁超市，同时采用条形码追踪技术，建立农产品质量安全追溯系统，配合直销也发展了大量装卸公司、运输公司、加工和分类配送中心以及银行结算体系等。在日本大约有一万多家的农产品直销店，这些直销店对加入供货的农户采取会员制，每个直销店有几百到一千左右的会员。在农产品销售上，农户自行包装、自由定价、委托直销店代销，直销店按销售额收取一定的手续费。直销店对产品进行品质安全检验，并且各农户的产品上印有生产人姓名、电话，以加强农户对产品质量把关的责任心。在欧元区国家，以家庭为基础，由若干个家庭组合建立消费者合作社。消费者合作社以“共同购买”的形式运作，与指定生产者合作，定期订购粮食、蔬菜等生活产品，产品运到合作社后，合作社再把产品直接送往各消费者。消费者合作社会员可直接把消费诉求反映给农户，使农户更好地把握市场信息，按市场需求进行生产。

（四）打造中国特色的农产品直销体系。一是打造直销基地。加快土地流转，严格标准控制，保证有机绿色，实施规模生产。二是培育新型经营主体。公司制的农产品生产和经营组织，可以按照市场规则配置合作社内部的各个农户的资源，合理配置生产、管理、加工、流通、技术等要素。三是直销通道建设。在直销模式中，农产品怎么进城？怎样才能快速从产地到餐桌？可以采取多种方式解决。四是城市直销点建设。如社区直销点、学校直销点、企业直销点、超市直销点等。五是组建合作社联盟。这样以来，农民就有能力做更针对大城市、远距离、大批量的销售甚至出口业务。六是政府政策扶持。政府在促进土地流转、合作社向公司转型、标准化生产、城市直销点建设，乃至农产品出口上，给予必要的投入、税收和补贴手段；围绕直销农业加强农用水利、土地整治、道路交通、流通设施、通讯信息等基础设施建设，打造现代物流配送平台，提高生鲜农产品物流效率。

六、农市谁调？建立“政府+市场+企业”三位一体运管机制

（一）调节农村经济发展运行的重要性。经过40 年的改革开放历程，中国农村经济基本纳入市场农业的轨道，农村市场体系建设基本完成，农村市场经济运行已经构成中国市场乃至世界农产品市场的重要部分。但是，由于多种原因，特别是农村经济运行调控体系建设的滞后，某些宏观调节措施失效，使得中国农村经济的发展出现某些问题，尤其是供给侧问题比较严重。根据调查和数据分析，中国农业产值目前已经占全世界的26%，但是，中国农产品的大部分不符合出口标准；中国大多数农民不会做市场预测，只是根据习惯和传统安排生产；政府对农村经济的调节存在目标不准确和行政命令的问题；产业结构安排与区划的行政色彩比较浓厚；产业和产品的地方性严重，围绕出口做标准化不够等等。这些情况的存在，急需通过创新农村市场经济的调控体系来解决。

（二）农村经济发展调节重点调什么。根据中国农村经济的现状和特点，当前和今后的运行调控要围绕以下重点来展开：一是调思路。根据党的十九大报告关于建立“产业、生产和经营”三大体系的精神，建立既适合中国国情又能推动中国农业全面参与国际农产品市场竞争的调控体系。二是调结构。要根据国际农产品市场的需求结构变化，来安排我国农业的产业结构、产品结构、技术结构和加工业，控制和降低低质低效的传统农业，提高高新技术农业的产业比重，增强出口能力。三是调产能。政府扶持发展农村信息产业，支持农村经济研究部门开展农产品市场预期分析，随时向全社会公布市场行情，化解产能过剩。四是调标准。尽量减少地方标准，增加国家标准和国际标准的评价分量，提高出口农产品的达标比重。五是调手段。支持农村科技企业和科普技术推广，支持连片作业。六是调经营。通过创办和改造农村微观经济基础，形成以大中型企业为主体的农产品市场经营体系。

（三）创新农村经济发展的指标和评价体系。在过去的40 年当中，政府在对农村经济进行宏观调控的时候，没有做好规划和指标体系的改革。比如，到目前为止只要做农村和农业发展五年规划，指标体系和目标评估基本上仍然是计划经济时期的三个指标，即农业增加值增长率、农民收入增长率和粮食产量增长率。市场经济条件下的农村农业发展目标，应该反映市场化、工业化、商品化、出口率等，这就需要对传统的规划指标体系进行改革。比如，在编制“十四五规划”时，就需要考虑如下指标：争取到2025 年，农业科技创新要达到一定的比率，良种化率达到100%；农产品的国家标准化达到80%以上，国际标准化率达到50%以上，现在只有30%左右；农产品加工率达到60%以上，现在是30%左右；农产品商品率达到90%以上，其中国内商品率达到70%以上，符合出口要求的农产品比重达到50%以上；土地流转率达到50%以上，现在是20%；新型职业农民达到50%以上，工资性收入占到农民收入的50%以上。

七、农村谁建？发挥好社会各方面的建设能量

（一）农村40 年基本建设的主要成就。在过去的40 年当中，国家统筹城乡发展，着力加强农村基础设施建设，农村基础设施明显改善。第三次全国农业普查结果显示：2016 年末，全国通公路的村占全部村的比重是99.3%；通电的村占全部村的比重是99.7%；通电话的村占全部村的比重是99.5%；安装有线电视的村占全部村的比重是82.8%；接近九成的村通宽带互联网，全国超过1/4的村有电子商务配送站点；91.3%的乡镇集中或部分集中供水；90.8%的乡镇生活垃圾集中处理或部分集中处理；73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理；17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理；53.5%的村完成或部分完成改厕。随着国家完善农村基本公共服务体系规划和建设，农村基本公共服务水平进一步提高。

（二）新时代农村基本建设面临的问题。实事求是地说，尽管全国农村基本建设水平比40 年前有很大进步，但是，区域之间、城乡之间，仍然存在很大的差异。城乡之间的基本建设水平区别很明显，“三农问题”取得突破性进展，但是，在某些方面仍然没有得到彻底的解决。农业作为弱势的产业、农村作为弱势的区域、农民作为弱势的人群，这个基本格局没有改变，特别是贫困人口集中的农村地区、部分少数民族地区、边疆地区、边缘地区、生态敏感区等，目前多数被国家列入主体功能区规划中的禁止开发区，极少部分被列入限制开发区。在这种政策背景下，这些地区农村的基本建设显然靠当地政府和农民根本不可能，需要纳入国家财政支持范围，通过基本建设专项的方式，增加转移支付来解决。

（三）充分发挥城乡各方面的建设能量。党的十八大以来，党中央和国务院高度重视上述地区的基本建设问题，采取了多种政策和措施，努力解决这些地区的基础短板。比如，增加国家建设项目、提高民族地区财政专项比例、扩大以工代赈领域、推广BOT 和PPP 等、易地扶贫搬迁、生态移民、建立城乡基本公共服务体系、完善社会保障制度、提高补贴标准等。今后的农村基本建设，除继续做好政府建设项目和国企投资之外，还需要想方设法地调动社会各方面的力量，尤其是大中型民营企业的投资非常重要。农村的基本建设提高规划质量很重要，现在，有些农村地区与城市一样出现乱建乱拆的现象，基本上都是政府行为和个别领导的个人意志在起作用。农村基本建设规划一定要高度关注中长期变化的可能，充分考虑生态移民、异地搬迁和农民城市化趋势，不能盲目上项目，不宜提所谓的100%全覆盖，单纯追求数据目标，而不追求投资效率。

八、农村谁管？建立中国特色的法制新农村

（一）当前农村行政管理的困境。中国40 年的改革开放中最重大的改革的体制创新，是基本经济体制的彻底转型，这种转型工作主要包括四大体制转变：一是基本经济制度由计划经济制度转型为市场经济制度，这是最基础的制度创新；二是国家宏观经济管理体制由直接管理转型为间接管理，同时积极推进政府治理体系创新，建设服务型政府；三是实体经济体制转型，包括国有企业体制改革、发展民营企业、“三资”企业、个体经济、混合经济等，实现多元化实体经济结构；四是农村实行村民自治制度，同时坚持承包制制度。从农村目前的体制运行状态来看，村民自治制度的运行效果不是很好，值得反思。由于中国农村人口的特殊性和复杂性，相当部分村委会实际上是由大家族控制的，部分村长（或者村主任）实际上就是族长，有些地区农村甚至出现“族管”代替“村管”的现象。这些情况说明，必须对以前的村民自治制度进行反思，创新农村管理体系势在必行。

（二）农村管理体制改革和模式设计。根据发达市场国家的经验和工业化市场化科技化的一般规律，结合中国国情，我们设计出“行政+法制+公司”的三位一体模式，作为未来中国农村管理的基本模式。之所以考虑“三位一体”，是因为对于农村管理体制只考虑“行政管理”，而不考虑“经济管理”和“法制管理”，显然不够，一个村民自治制度不可能解决农村所有的管理问题。也就是说，如果对农村管理体制仅仅靠村民自治一个体制形式，那是明显不够的。农村管理体制的进一步改革，不仅仅要考虑消除族管弊端，还要考虑农村的管理体制与农村市场经济体制的全面对接问题，更要考虑与法律、法制和法治的对接问题。更为重要的是，党中央很早就明确提出了要建设法制国家、法制政府、法制管理的问题，这些重大问题也是进行农村管理体制改革必须考虑的关键问题。所以，我们认为，今后进行农村体制改革要采取“行政+法制+公司”三位一体模式，其中，行政体制的主要任务是改组现行农村村委会，核心是消除“族管”问题，真正保障村民的民主权利；法制管理体制的主要任务是要在农村建立法制管理体系，创造依法管理的条件；同时，瞄准市场农业和外向农业，用公司化改组农村现有的行政关系。比如，将行政村改组成农业经营公司，农业大户和专业合作社改组成分公司或者车间，使得农村经济组织更加实体化。

（三）最终目标是要建立中国特色的法制农村。不管采取哪种改革思路和措施，就中国农村的长远管理体制目标来说，只能是建设法制农村，而不可能是其他。建设法制农村：一是要认真做好宣传教育工作，重点是对农村“两委会”干部和基层管理人员的法制宣传教育，提高他们依法管理、依法办事和为农民服务的能力和水平；二是要想方设法地提高农民的法律素质，培养农民的公民权利意识，提高广大农民的主人翁意识、平等意识、法治观念，增强参政议政能力；三是要大力发展农村文化教育和科技事业，培养农民的现代化综合素质，加强对农民的社会公德、家庭美德教育，积极倡导健康、文明的新风尚，用社会主义先进文化占领农村思想阵地；四是要不断完善农村法制管理机制，健全和完善与农业、农村、农民有关的法律法规，使农村的政治、经济、文化等方面做到有法可依。