跨境金融监管的创新机制研究——以粤港澳大湾区建设为视角

吴燕妮

（深圳社会科学院经济研究所，广东 深圳 518028）

习近平总书记多次强调，“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务”。在2008年爆发的国际金融危机中，我国宏观经济总体较为稳健，但随着我国金融市场近十年来的逐步开放，与全球金融市场的互动日益增多，极大增加了金融风险，也对金融监管水平提出更高要求。从世界各国的经验看，危机后的跨境金融监管在各国（地区）都得到了大幅加强。在我国深化金融体制改革、金融市场开放度越来越高的时代背景下，粤港澳大湾区金融服务既有跨境金融的开放，又有金融监管法域不同的协调难题，是探索我国域内金融监管创新机制的重点。但传统跨境金融监管理论更多关注的是国与国之间的监管协调与合作，对一国域内的监管协调则关注较少。因此，有必要对不同法域的跨境金融监管进行研究，从而对粤港澳大湾区的建设做出有价值的思考。

一、金融危机后的跨境金融监管

尽管2008年爆发的全球金融危机已经过去十余年，但“全球经济依然笼罩在危机的深度阴霾之下”[1]。金融风险的周期性爆发不仅意味着有效监管的缺位，席卷全球的金融危机更令各国的监管者意识到，在金融全球化的背景下，资本在全球范围内高度流动，未来的金融监管“软肋”将广泛存在于跨境领域，各国金融市场一荣俱荣、一损俱损，客观上必然要求各国加强国际监管合作，特别是金融开放背景下的跨境金融领域，可能出现监管“真空地带”[2]而带来全球资本的“监管套利”，在危机爆发时造成更大范围的负面影响。为此，在2008年金融危机后世界范围的监管反思浪潮中，很多国家不仅开始告别“轻触式监管”（light-touch regulation）理念、着手系统性金融风险的防范和加强监管措施，更为重要的是各国都认识到跨境监管对世界金融体系稳定的重要作用，进一步将跨境金融监管合作机制化和常态化[3]。正如国际金融协会（Institute of International Finance, IIF）所指出的，传统拘于本国的监管，使世界金融监管体系产生了过度分化①国际金融协会将监管的分化界定为各国（地区）监管框架的差异和分歧，这种分化在不开展合作的情况下将实际上阻碍金融创新的发展和金融服务的融合，使得世界金融的稳定性难以实现。，反而会将资本、流动性和风险困在当地市场，造成公平竞争环境问题，影响各司法辖区之间的可比性，甚至影响监管框架的风险敏感性。从历史看，尽管早在1974年各国监管机构就在巴塞尔银行监管委员会的主导下启动了磋商和协调工作，但无论是理论上还是实践中，都没有形成对“跨境金融监管”这一概念的一致认识。有学者认为，跨境金融监管主要涉及的是“双边、区域和多边层面，如何制定、认可、实施相关监管标准、原则和规则，以实现维护国际金融稳定这一总体目标”[4]，但这一界定更多地关注了国与国之间的监管，无法涵盖一国域内不同司法辖区的跨境监管，而二者在诸多方面都面临差异，在实践中的运作也并不相同。

二、当前跨境金融监管机制比较研究

尽管不同国家（地区）金融发展历史渊源各不相同，在金融监管体制的选择上也存在较大差异，但总体而言，主要发达市场在跨境金融监管方面可以分为以下几种模式：

（一）美国：强行政机构主导的跨境监管

这种模式以美国较为强势的政府监管部门和长臂管辖为主，强调充分发挥政府的行政监管权，在保持对境内金融机构的高监管压力的同时，控制本土金融机构的海外分支，从而形成延伸至世界范围的监管网络。这一方面是由于作为现代金融监管机制发源地的美国，同样也是全球金融市场最大的“政策输出国”，包括香港特区《戴维森报告》（Davison Report）②1987年香港股灾之后，在特许会计师戴维森（Ian Hay Davison）的领导下，香港证券业检讨委员会深入探讨香港市场的需要，并于1988年发表《戴维森报告》，正式建议成立香港证监会，并由此构建了香港特区的证券监管体系。和泰国《罗宾斯资本市场报告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）①1969年，根据世界银行的建议，泰国政府任命美国哥伦比亚大学的Sidney M．Robbins教授研究泰国资本市场的发展。1970年，《罗宾斯资本市场报告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）出台，这份报告成了泰国资本市场未来发展的总体规划。在内许多国家或地区金融监管体系的设计和建立，都或多或少受到了美国资本市场监管经验的影响。另一方面则是因为美国金融机构在海外布局广泛，必须拥有强势的行政监管权力才能加以控制和监督。

因此，就跨境经验而言，美国主要采取与别国签订“谅解备忘录”（Memoranda of Understanding）的模式，即“相关监管机构就特定的监管合作事项签订的一种双边或多边法律文件。备忘录一般要求双方以互惠为基础，就约定的监管事项进行合作，“通过交流信息以便利各自职责的履行”[5]。作为有正式法律约束力的合同机制，备忘录可以由双方约定权利义务及监管合作事项，具有较强的刚性，同时兼具灵活性。[6]它可以为敏感信息和秘密信息的交换建立一种符合签署国国内法规定的明确机制，清楚地阐释当事方的意图，明确规定敏感信息和非公开信息的交换程序及条件。②例如在1981年Sante Fe公司内幕交易案件中，美国证监会（SEC）即通过有关协议请求瑞士监管部门给予协助，成功获取了境外嫌疑人的信息。这样的双边谅解备忘录既允许美国证监会作为主体开展对境外金融风险的调查，也可以与他国合作对位于美国本土的境外机构开展调查和诉讼协助等。2003年，美国SEC共计向外国监管部门发出309项协作请求，而到了2018年这一请求数就超过1200项，同时还处理了650项来自其他国家监管部门的协作请求[7]，为美国证券监管执法提供了有力的支持。除了具有法律强制力的刚性机制外，美国的境外金融监管还采用较为灵活的非正式机制，包括“监管对话”和跨境培训等[8]。

（二）英国：服务市场创新探索的跨境监管沙盒

这种模式以英国监管改革为代表，强调尊重市场的自律管理，鼓励市场的创新探索和试错，并通过监管机构提供服务金融创新的跨境监管沙盒。“监管沙盒”（sandbox）是金融监管部门为促进金融创新所设立的一项特别的管理机制，这一机制旨在为金融机构或给金融服务提供相应支撑的非金融机构测试金融创新提供一个时间和范围有限的“安全空间”③2015年，英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA）发布监管沙盒白皮书，正式启动“沙盒监管”模式，并制定了从申请测试到评估决策的一系列流程，成为各国效仿实施的模板项目。。沙盒严格来说并不是为跨境监管而专门设计，它源于计算机术语，主要目的是能够建立一个与外界隔离的空间，在空间里的所有操作都不会影响外溢，具有一定的安全性。英国作为金融科技创新的引领者之一，也最早实践了“监管沙盒”这一监管模式，形成了由流程设计、测试工具、准入标准、评估机制、风控措施等组成的一套完整的运作模式和制度体系，以在有效控制风险的前提下鼓励金融创新[8]（P75）。监管沙盒客观上能对抗叠加了计算机和互联网技术的纷繁复杂的金融风险，这一优势让很多国家和地区尤其是传统的英美法国家和地区成为其拥趸。2015年5月，英国金融行为监管局（FCA）发布监管沙盒报告，首次引入监管沙盒实践，给予进入沙盒的金融创新产品和企业一定程度的监管豁免，并建立相应的隔离机制，防止金融风险向外传导。2018年2月，FCA在国内金融实践的基础上进一步提出创建“全球沙盒”的建议，意图建立监管机构和创新企业的跨国交流平台，进一步推动跨境金融监管机制创新和深化。

（三）欧盟：区域一体化中的监管协调

这一模式以欧盟为代表④这里主要研究欧盟内部不同国家之间的多边跨境监管问题，而不涉及欧盟整体对外的双边跨境监管问题。，考虑到欧盟域内高度的经济金融一体化和平等的主体地位，欧盟的跨境金融监管更强调合作与协调，但同时又能够在更高的层级提供监管权威和统一标准的控制能力。欧盟目前的金融监管协作特征与其作为一个“超国家经济体”的地位息息相关。从成立伊始，就旨在“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展[9]。”欧盟经济一体化是其重要初衷，而源于金融一体化所展开的监管协调则是走向一体化（至少符合其组织建立之初的目标）的重要路径。这主要源于各个成员国之间对于“组织”的基本主权让渡，包括法律机制的逐步统一、执法层面的协调及司法的协作等。一方面，欧盟拥有自身的立法权限，即通过“顶层设计”实现欧盟域内金融监管标准的最终统一。在2008年全球金融危机之后，欧盟在原有莱姆法路西框架立法（Lamfalussy Framwork）①在2008年全球金融危机爆发前，欧盟先后通过五个指令，以立法形式确立了金融监管的莱姆法路西框架，旨在建立欧盟层面的金融监管体系，实行从欧盟层面立法机构到成员国金融监管机构纵向四个层级的金融监管体制。第一层面包括欧洲经济与财政部长理事会、欧洲议会、欧洲委员会，主要是进行框架原则性立法；第二层面包括欧洲银行业委员会、欧洲保险和职业养老金委员会、欧洲证券委员会、欧洲金融集团会，委员会由成员国财政部高级代表组成，主要是确定、建议和决定第一层面指令和条例的实施细则；第三层面包括欧洲银行业监管者委员会、欧洲保险和职业养老金监管者委员会、欧洲证券监管者委员会，各委员会由来自成员国各监管部门、欧盟相关机构等的高级代表组成，主要是加强成员国监管机构彼此之间的合作，保证统一实施第一、二层面立法；第四层面为执行层次，即为各成员国包括成员国监管者具体实施欧盟指令、条例，欧洲委员会也担当监督、促进实施的责任。四个层面协调机构的基础上，增加了更具权威的顶层机构：在宏观审慎方面，设立欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board, ESRB），在欧盟层面上监控系统性风险，在整个欧盟层面识别和防控系统性风险，更具有“超国家”的跨境统筹能力。在微观审慎方面，设立欧洲金融监管者体系（European Systemic of FinancialSupervisors, ESFS），统筹各成员国金融机构微观审慎监管信息，促进成员国金融监管当局间的信息交流和监管趋同，跨境监管的协调能力更强[10]。另一方面，欧盟具有较为刚性的国家间协调机制。欧盟的金融监管协调主要是以欧洲理事会或欧洲理事会与欧洲议会共同颁布指令的方式进行，体现了“最低限度协调原则”，[11]但需要进一步由各个成员国通过法定程序进行国内转化，这个转化的过程则并未有统一规定。尽管指令有方向性的约束力，却也给各国的法律程序留下了较大空间②欧盟的立法并非都具有等同的强制力，例如：条例具有普遍的约束力，可在所有欧盟国家直接适用；指令则对特定成员国具有约束力，需通过成员国国内立法程序转换为本国国内法；决定仅对其指明的对象具有法律约束力，其可以对成员国作出，也可以对公民或个人作出；建议和意见则不具备法律上的约束力，仅发挥指导的作用。。金融危机后，欧盟还将原有第三监管层级的欧洲银行监管者委员会、欧洲证券监管者委员会、欧洲保险和职业年金监管者委员会改组为欧盟银行管理局（European Banking Authority, EBA）、欧盟证券与市场管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA）、欧盟保险及职业年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA），在增强顶层控制力的同时，还对各国的监管标准作了进一步的统一[12]。

从司法层面来看，欧洲法院在欧盟的金融监管法律协调中起到了重要作用，欧盟层面的基础条约对金融监管作出初步规定，欧洲法院在实践中主要承担法律解释作用，并且通过判例，起到司法保障的作用。[11]例如，成员国可以就其他成员国不遵守欧盟法律而直接向欧洲法院提起诉讼，而且欧盟委员会也有权根据基础条约相关条款，对不实施指令的成员国提起诉讼，通过法律救济，不断深化金融监管法律协调的原则。因此，综上，欧盟的金融监管将会在较长时期（尽管欧洲一体化进程的不确定性依然存在）持续1+N模式，即统一的欧盟金融监管机构和各成员国的金融监管机制并存。

（四）国际组织：跨国金融监管网络构建

实际上，除了各国（地区）自发的跨境监管协调与合作之外，许多国际组织也在尝试通过各种方式，建立国家（地区）间的跨境金融监管机制，包括合作机制、沟通机制与信息共享机制等等。

1.国际证监会组织国际证监会组织（The International Organization of Securities Commissions, IOSCO）是将各国监管部门组织起来的国际机构。它负责制定和推行证券监管的国际标准[5]，在全球证券监管改革方面与G20和金融稳定理事会都有密切的合作联系。2010年10月，其对外发布跨境监管合作原则的最终报告，提出建立跨境监管合作机制，对监管机构如何加强跨境合作来更好地监督跨境运营的监管实体提出建议[13]。2013年6月，为加强对全球跨境金融监管方式研究，IOSCO成立“特别工作组”，主要负责开发跨境监管工具、协调实用工具、保护投资者以及减少系统性金融风险等[14]。2015年9月，IOSCO发布了《监管特别工作组最终报告》，分析了“国民待遇”“认可”“通行证”三种跨境监管工具。[13]国民待遇是指在市场准入与现行监管要求方面，赋予国外监管机构和国内监管机构相同权限的一种工具。“认可”是指东道国监管机构对外国监管制度进行评估之后，认可该种监管制度或其部分内容。此外，“通行证”允许获得监管许可或授权的主体在协议规定的其他司法管辖区提供金融产品和服务[15]。

2.多国集团的联席会议机制联席会议机制是由相关监管者共同组建的可加强跨境金融监管合作与协调的机制，是一种多建立在非正式国家集团基础之上的常设机制，具有常态化和稳定性特征[16]。由于是非正式的国家集团为基础，因此，“其运行并非基于任何国际条约或正式法律文件，而是代表着一个强有力的以国家为中心的网络”[16]。他们通常借助这些非正式国家集团的经济地位产生的巨大全球影响力，仅仅通过一些不具备法律强制力的多边协议，就足以建立强有力的跨境监管机制（多边协议框架体系内）。例如，具有巨大影响力的巴塞尔银行监督委员会即建立在G10框架下；与此类似，金融稳定委员会（FSB）即建立在G20框架下。这些机构由于其专业影响力和监管机制的可行性出台各自领域的国际监管规则和标准。其最大特点就在于监管主体是类似于一国财政部门、证券监管部门、银行、保险监管部门或者央行这样的监管专业机关，而不是一国政府，因此与传统政府间正式机制相比，更加灵活有针对性，但是这样的“灵活性”代价就是“并不创设国际法上的权利与义务”[6]（P110），法律效力不足。但是，前述其“常态化”特性也能够较好完成监管信息互联互通、执法机制协作、风险管理等任务。

三、粤港澳大湾区跨境金融监管的现状与挑战

与世界各国（地区）的跨境监管不同，粤港澳大湾区是一国领土内不同法域造成的金融监管差异，尽管内地与香港、澳门同属一国，但金融监管却需要跨境。粤港澳大湾区的特殊性就在于区内跨境金融要素流动的快速累积和跨境监管协作之间的矛盾。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，粤港澳大湾区在2035年基本实现市场高水平互联互通、各类资源要素高效便捷流动的宏大目标。一方面，湾区内的金融基础设施仍处于分割状态[17]，互联互通的空间潜力巨大，另一方面，跨境监管体制和机制的不完善也导致了监管压力剧增，湾区金融风险的防控面临着巨大挑战。

（一）粤港澳大湾区跨境金融监管的需求

作为全世界唯一拥有两大区域金融中心的湾区，粤港澳大湾区广东与香港的金融联动和跨境展业实际上已经成为湾区金融发展的必然趋势。香港金融中心拥有健全的法律和监管制度，兼有深度和高流动性的资本市场，稳健的金融基础设施和领先的专业服务，金融市场要素相对齐备、市场化和自由度较高，金融创新产品多样，是粤港澳大湾区居民跨境资产配置最为便利的平台和门户。根据胡润排行榜2018年的数据，全球十亿美元高净值人群最集中的10个城市中，有5个在中国，其中粤港澳大湾区城市就占据了3席。此外，香港特区自2004年发展离岸人民币业务以来，至今已经成为全球最大的离岸人民币资金池和全球最为丰富的离岸人民币投资产品种类库，全球超过七成的离岸人民币支付交易额经香港处理，足以支撑粤港澳大湾区下金融业务跨境发展和清结算的需求。从资金流动的层面看，粤港澳大湾区内城市通过进出口贸易、跨境服务以及外商直接投资、对外直接投资等渠道紧密联系，2017年全国人民币跨境结算业务量整体为4.36万亿元，其中广东地区人民币结算业务量近两万亿，占全国总规模的45%，居各省市首位。到2018年广东省人民币跨境结算总额已近3.5万亿，其中仅深圳地区的人民币跨境结算总额就高达1.6万亿，占广东省总额的45.7%，反映出粤港澳大湾区跨境资金流动的高度活跃。

图1 粤港澳大湾区与其他一线城市辖内银行办理跨境人民币结算规模对比（2010—2019）

从资本市场发展的层面看，自2016年12月开通以来，深港通一直处于快速增长的趋势，北向与南向资金使用的额度不断攀升。2018年5月起，深股通每日额度增加至520亿元人民币；而港股通每日额度亦增加至420亿元人民币，每日额度为原来的四倍，在进一步推动大湾区内资本市场的互联互通的同时，也反映出内地与香港在跨境金融资产配置方面的需求在不断增加，投资品种也在不断丰富①基金互认、QFII、QDII、债券通、点心债、熊猫债等跨境金融产品在湾区不断开展探索。。

（二）粤港澳大湾区跨境金融监管的现实探索

图2 深港通开通以来成交总额（2016—2020）

图3 香港通过资本市场互联互通投资内地情况（2015—2019）

作为粤港澳大湾区核心引擎城市之一，深圳率先创新跨境金融监管得益于湾区内部金融协作的顶层设计。粤港澳大湾区的特殊性倒逼其与境外开放金融环境对接，成为我国内地与境外金融规则融合的试验场。早在《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》中就明确提出“推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新”。2018年国务院颁布的《关于印发进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案的通知》进一步指出“在依法合规的前提下，实施以合作监管与协调监管为支撑的综合监管”，是大湾区内部监管协作的重要一步。2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》出台，要求下一步深圳要“探索创新跨境金融监管”，这是为深圳下一步金融监管的创新探索赋能，也是深圳的使命重任，决定着深圳的实践将为粤港澳大湾区内部的金融监管协作探路，为我国审慎稳步的金融开放夯实基础。

依托香港，深圳已开启跨境金融监管初期探索。首先，香港特区的金融监管是与香港金融中心的发展历史和实践密不可分的。借助香港19世纪自由港的地位，其金融监管体系自建立伊始就具有国际化、自由化的特点。国际化体现在香港的金融监管充分吸纳了各国（地区）成熟的监管经验，取长补短，能够适应香港国际化和多样化的金融业态。香港特区也是世界范围内最先接受巴塞尔银行监管委员会建议的地区之一，监管机关也积极与国际证监会组织等国际组织交流联系。而自由化则是在较大程度上承袭了以行业自律为监管特色的英国模式，所以香港金融监管体系高度重视行业协会的自律监管，以香港银行公会、香港证券交易所和香港保险业联会为代表的自律组织重视内部风险的控制和审查，政府则减少对市场的干预，而充当守夜人的角色，使得政府和行业自律机构合理分工，各尽其职，从而形成了香港自律与他律相结合、多形式、多层次的金融监管体系[18]，有利于监管当局在维持有效监管的同时，发挥行业和市场的积极性，保持市场的活力。香港的金融监管体系经受住了亚洲金融危机、全球次贷危机等严峻考验，积累的丰富监管经验即使在全世界都处于领先地位。

其次，深圳毗邻香港，与其他内地城市相比，在我国现有的垂直管理模式之下已经被赋予一定的优势地位[19]。目前，在中央金融监管部门的职权上，深圳证监局与广东证监局、深圳银保监局与广东银保监局均没有隶属关系。深圳拥有经济特区立法权，在地方性法规所规定的范围内，深圳市可以在金融监管领域开展一定的创新探索。在监管机构的设置上，深圳具有依托中央驻深金融监管机构、深圳证券交易所等金融监管部门开展实践探索的基础。以中国证监会为例，除深圳监管局外，证监会还在深圳设有证券监管专员办事处，主要负责全国范围内的内幕交易、市场操纵、虚假陈述等案件调查，以及与所在地证券期货交易所、证券犯罪侦查部门的业务联系等，具有一定的监管调查权和执法权，有利于跨境监管协作的开展[20]。

最后，深圳与香港特区具有良好的金融监管合作基础，并已经开展跨境监管的初期探索。早在2014年，深圳前海管理局就在《前海深港现代服务业合作区促进深港合作工作方案》中明确提出要“积极探索深港两地金融监管机构在现行监管合作框架下，开展前海跨境金融企业监管信息分享等方面的合作”。2016年，深港通正式开通，深圳与香港开始探索以交易所互联互通的方式，探索资本市场的跨境监管，两地交易所在备忘录的基础上，通过签订监管合作安排的方式，首次明确了深港通的具体跨境监管机制。2017年，深圳市金融办与香港金管局再次签署合作备忘录，在深港两地金融监管部门定期沟通机制和季度金融监管例会的基础上，探索在深港金融科技合作框架下的金融科技跨境监管，并初步达成了粤港澳大湾区金融监管数据共享的意向，为跨境金融监管迈出了重要的一步。

（三）粤港澳大湾区跨境金融监管的挑战

1.中央监管与地方监管的权限目前，我国金融监管实行中央和地方两级监管体制。在中央层面，2017年成立的国务院金融稳定发展委员会（办公室设在人民银行）负责统筹协调各金融管理部门工作，加上2018年银监会与保监会整合后建立的银保监会，实际上形成了金稳委+人民银行+证监会+银保监会这样的“一委一行两会”的格局。在这一中央监管格局下，各监管部门实行“中央机关+派出机构”的垂直监管模式，由中央机关完成整体统筹，各地派出机构则负责各自辖区的相应监管工作。各监管部门派出机构的设置通常遵循“省、自治区、直辖市+计划单列市”原则。以中国证监会为例，设置的派出机构即由31个省、自治区直辖市监管局+5个计划单列市监管局（大连、宁波、厦门、青岛、深圳）组成。银保监会也同样采取这一设置。[19]此外，作为中央监管的重要补充和基层执法力量，我国金融监管体制中还有地方金融监管，负责所在地金融活动的监管。地方金融监管主要依照“地方批、地方管”的原则，负责地方政府辖区的其他金融机构和金融业态的监管，这些其他金融机构和金融业态可以归纳为“7+4”，即七大主体和四大场所①7大主体是：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司；4大场所是：投资公司、农民合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。深圳由于没有农民合作社，所以是“7+3”的设置。。这样，金融机构和金融业态的顶层设计职责在中央“一委一行两会”，具体细则和办法以及执行则在地方[21]。中央监管部门一般会通过一些原则性或授权性的规定，给予地方政府和地方金融监管部门一定的自主权，决定对上述主体和场所的监管规则。然而，涉及跨境监管事项，地方监管部门能够实施的权限非常有限，特别是涉及性质不明确、境内外标准不同的新型金融案件。例如近年来为我国金融监管部门严厉禁止的首次代币发行（ICO）活动，在境内监管权属在地方金融监管部门，但执法实际依赖的却是公安机关，在香港却通常由金融监管部门统一完成监管执法工作，这就导致在涉及跨境执法时双方对接部门不一致，必须得通过上级机关甚至国家部委实现。在跨境违法活动出现时，地方职权远远不足以做出迅速判断和反应，致使跨境监管的创新空间极大受限。

2.内地监管标准和执法标准的协调与统一从目前我国金融监管的实践来看，地方金融监管协作机制普遍处于探索阶段[22]。以广东省为例，一方面，地方金融工作协调议事机构零散单一、缺乏统筹。地市以下地区金融监管力量较弱，尤其是对证券、保险、互联网金融、民间融资等领域监管不到位，难以及时发现和有效管控风险。主要事项以打击非法金融活动和处置地方金融风险的协调机制为主，且存在履职方式单一，以会议平台为主的问题。另一方面，各地监管信息共享机制缺失。目前，省内各市之间的金融监管信息仍然几乎呈现“孤岛”状态，业已建立的信息共享交流机制也是“碎片化”的[23]。粤港澳大湾区未来的金融市场将会高度关联甚至走向全面开放与融合，金融风险的隐蔽性、交叉性和跨境性等特征会更加剧监管难度。因此，信息互联互通是非常重要的，否则，难以有效发挥金融风险的事前监测和预警作用[24]。

更值得注意的是，地方保护主义下的“监管套利”和“监管竞底”普遍存在。例如，不少企业和实际控制人背后往往涉及大量民间融资，救济和处置的程度方式并没有统一标准，各地监管部门有自己的现实考量，在多方博弈中增加了监管合作的成本。对于境外市场而言，会更加难以预判大湾区内部金融监管政策走向，成为掣肘区内监管协作的障碍。因此，现行机制下深圳金融监管自主权限仍有较大拓展空间。尽管深圳已经具备一些特殊监管权，但是与粤港澳大湾区的监管协作要求尤其是被赋予“中国特色社会主义先行示范区”的高要求相比，权限仍然不足。在法律、法规或国务院部门规章规定由省级政府批准或行使的职权方面，深圳无法自行决定。审批权限和监管权限主体分割，不利于政策的有效实施。

3.粤港澳大湾区不同法域的区际法律冲突如前所述，粤港澳大湾区最大的特殊性在于“一个国家、两种制度、三套法律体系、四种语言”。其中，三套法律体系是区内金融监管合作面临的最大挑战。对深圳而言，尽管在过去的深港深度融合中已经与香港建立起初步跨境监管协作的经验，但是长远来看，粤港澳三地金融监管定会面临巨大制度差异和法律障碍。首先，区内缺乏整体法律协调机制和统一的监管标准。作为世界上唯一拥有两大金融中心、两种制度、三种货币、四个核心城市的湾区城市群，粤港澳大湾区面临着相较其他湾区更为复杂的金融监管局面。香港特区、澳门特区受到英国和葡萄牙金融监管体制的影响，既重视市场自由、重视事后监管，同时也在监管理念、监管制度和方式方面有各自不同的理解，而广东省内城市则受我国传统金融监管重行政、轻民事的影响，在金融监管法治体制尚未全面建成的背景下更强调行政监管手段，因而在涉及跨境监管时，必然存在法律冲突和监管不一致。目前，粤港澳金融监管部门尚未完全实现金融监管协作的常态化，在多数情况下仍然维持一事一议的机制。在粤港澳跨境互设金融机构逐渐频繁和混业经营趋势日趋明显的情况下，大湾区缺乏整体协调和统一监管标准的问题就会导致监管套利，大大增加跨境监管的难度。其次，粤港澳大湾区金融产品创新的步伐逐渐加快，跨境金融风险管理机制的缺失成为重要隐患。除深港通、债券通等跨境金融工具之外，内地居民赴港购买保险产品、人民币信贷资产跨境转让、AlipayHK的跨境线下支付功能开通等，都给湾区跨境金融监管不断提出新的挑战，跨境金融产品和金融活动存在监管主体不明、金融消费者权益保护缺失等风险。同时，粤港澳湾区跨境金融风险处置机制的缺失，使得各金融监管部门难以系统性地对跨境金融活动交叉性风险进行处置，风险的外溢及逃避监管现象无法得到有效遏制。最后，目前区内涉及金融的争端解决机制无法对接国际需求，很大程度影响湾区整体营商环境。在中国社科院财经战略研究院发布的《四大湾区影响力报告（2018）：纽约·旧金山·东京·粤港澳》中，将四个大湾区的影响力进行排名，其中的二级指标经济绩效中列出营商环境排名，粤港澳大湾区此项排名落后[25]。法治环境是营商环境中非常重要的一环，目前在金融案件纠纷解决机制领域，尽管区内已经有了较多多元化探索，但是与国际金融市场的对于风险事后救济的要求还有较大差距。

四、粤港澳大湾区跨境金融监管机制的创新路径

如前所述，粤港澳大湾区跨境金融监管实际上面临着与世界各国（地区）均不相同的挑战，在监管实践方面并无直接可资借鉴的经验。但是，粤港澳大湾区作为我国金融发展和创新中心，在我国现代金融业30余年的发展历程中，诸多创新都走在全国前列，也是金融监管实践的开拓者，理应在跨境金融监管领域做出自己的创新探索。

（一）创新跨境金融监管的顶层设计

在现有垂直金融监管模式的基础上，充分考量粤港澳大湾区与香港建立起的金融监管协作机制，理顺湾区内不同城市的监管权限，积极申请支持开展粤港澳大湾区金融综合监管体制改革，探索金融综合监管创新，将部分贴近市场、便利产品创新的中央部委和省级政府的监管职能下放至湾区内的金融监管部门和金融市场组织机构。例如可探索设立人民银行深圳总部，有权评估和制定有关湾区的跨境货币和外汇政策、有权组织实施中央银行公开市场操作、有权监管湾区离岸人民币市场、负责湾区金融宏观审慎监管，保障金融稳定和跨境金融安全等。

与此同时，可借鉴欧盟建立的国家间协调机制，申请设立协调港澳的湾区城市间跨境监管机构“粤港澳大湾区金融监管委员会”（以下简称“委员会”）。委员会主导湾区金融监管的顶层设计工作，在保持湾区各地方现有法律体系不变动的情况下，湾区各城市有义务将委员会制定的金融监管政策转化为各自的地方立法，委员会是这些政策的唯一解释机关，地方监管机构无权另行解释法规。同时，委员会还将协调各地区的监管部门，体现“最低限度协调原则”，便于跨境监管和执法。最关键的是，委员会的运作方式可借鉴欧洲央行和欧盟理事会的体系，负责统一的货币政策和宏观审慎金融监管，制定和解释跨境金融监管政策，监督湾区内法律转化和执行，形成一个具有“准刚性”特点的粤港澳大湾区内部跨境金融监管体系。

（二）创新开展跨境金融监管沙盒试点

英国的“监管沙盒”机制对于具有极大不确定性的跨境金融产品和服务有很强的针对性。一方面，强调粤港澳大湾区内部的金融创新，要求要素有效流动；但是另一方面，要避免“系统性金融风险”的爆发，尤其是要加强跨境金融风险的预防。因此，跨境金融监管创新同样需要“沙盒”进行试点，而且这种试验无法率先预测，难以通过自上而下的机制有计划开展[26]。

因此，可以借鉴英国监管沙盒实践的经验，在粤港澳大湾区内率先开展跨境金融监管的沙盒试点工作，实现在风险可控之下的更高效率、更快速度的金融创新和扩大开放。一方面，通过顶层授权或法定程序等方式[27]，扩大相关领域立法权，赋予开展粤港澳大湾区内的跨境金融监管沙盒探索的法定权限。另一方面，可另设机构“粤港澳大湾区金融创新监管局”（以下简称“监管局”）管理沙盒，实现与传统地方金融监管职能隔离，避免监管沙盒影响现实市场。在跨境监管沙盒中，大湾区内满足条件的所有金融机构和创新金融产品都可以向监管局申请进入沙盒，进入沙盒的金融机构或金融产品将不再需要其他任何审批程序，也不需要任何其他资质，即可在监管局规定的范围或条件下直接开展业务，并只接受监管局的监管，从而突破法域限制。“沙盒”机制下，区内各地金融机构可以根据市场需求和相关监管规则，在沙盒管理的范围内联合开发产品区内销售，共担义务、共享收益。例如，传统上保险机构不能跨境销售产品，但是在“沙盒”机制下，保险公司、证券公司、基金公司、银行等机构都可以开发创新产品，申请进入沙盒，从而开展跨境业务，运作和监管可防可控，为跨境监管的创新提供探索经验。

（三）创新开展区内监管信息互联互通平台建设

借鉴欧盟、IOSCO等广泛采用的通行机制，通过与香港和澳门签订相互“认证”协议、颁发“通行证”等形式建立信息互联互通平台，实现区内各地监管信息共享，便于监管执法合作的开展甚至是诉讼协助。事实上，现有大湾区已经有一些港澳和内地正式和非正式的监管会晤或沟通机制，包括协议和谅解备忘录，但都属于非正式机制，对各方缺乏法律约束力。而若建立在具有“合同”效力的认证基础之上，则该平台运作具有强制性，实际上是粤港澳大湾区金融监管联席会议机制的2.0版。

具体而言，具有法律约束力的监管信息平台有如下特点：

一方面，可与港澳争取互相“认可”。短期内清除成本壁垒，即通过改善资本流动性和国内市场准入，充分利用监管救济或其他便利措施，率先实现深圳与港澳监管措施对照评估及部分监管领域相互认可，从而减轻跨境监管中的监管竞和和监管空白，保证境外投资者受到足够的保护，降低系统性风险和套利。另一方面，积极磋商与港澳实现互发监管“通行证”。即如港澳金融产品或者机构符合约定的一系列规则，则可向其发出授权或许可，从而促进区内市场准入加强竞争以及提升资本流动，减少区内监管套利和监管竞底风险；加强区内信息勾连和执法、司法合作，有效防范多样化风险，包括金融机构跨境经营风险、突发性重大风险事件的应急处理；促进金融消费者权益保护合作，加强深圳与港澳地区跨境资金流动监测、反洗钱及反恐怖融资监管合作等。

（四）创新探索“非正式资源共享”机制

除了上述大量具有正式约束力的机制外，美国采用的“非正式信息共享机制”同样值得借鉴。粤港澳大湾区内经济金融合作基础较好，也有非常广泛的文化交流。在粤港澳大湾区内可以加强与港澳“监管对话”机制，参与区内境外的非正式信息交流，推广内地监管机制。相应地，香港作为国际金融中心，英美法体系下的金融监管机制也可以大量输入内地，进一步拓展广泛的“非正式”信息交换渠道。同时，可以通过举办大湾区内部的监管培训达成政策层面和信息层面的互通互助。例如，可设立“大湾区证券市场发展学院”（Greater Bay Institute for Securities Market Development）和“证券执法与市场监管学院”（Institute for Securities Enforcement and Market Oversight），通过短期培训的方式，在粤港澳大湾区内部共享金融监管的原则和规则。此外，针对近年来出现的纷繁复杂的金融风险，也可以率先与港澳实现科技监管数据交换，包括监管大数据、云计算，金融监管信息系统的对接和数据交换，湾区金融业综合统计、经济金融调查统计和分析监测，以及风险预警等等，提高跨境监管的针对性和有效性，守住不发生风险的底线。