区域协同立法研究

栾振兴

摘要：在经济全球化和区域经济一体化已经是当前发展的大趋势下，区域协调立法已经是对我国现行行政立法体制的客觀要求，也是我国立法学研究的一个新方向。虽然目前有较成熟的经济区域如长三角区域、泛珠三角区域等都在立法方面展开了各种不同形式的协同立法方面的合作探索，但是协同立法方面仍然严重滞后于区域经济的发展。在这一过程中面临一系列的问题，比如区域内政治的不对等、经济地位的不均衡，新法和现行地方性法律法规的利益冲突等。构建长效的协同立法机制，解决政府间的区域协调立法中存在的问题，方能实现区域之间的经济和法制协同发展。

关键词：协同立法 长效机制 协同发展

区域协同立法是区域协同发展的重要基础，有助于区域内部共同利益的公平竞争，是保证区域内部创设有序法治环境的要素;区域协同立法有助于实现区域法治的统一，对于整个法治平台的稳定发展以及区域内的发展，提供了坚实的保障基础。

一、区域协调立法面临的难题

（一）区域协同立法主体的多元化与复杂化

区域政府之间合作，就不会存在行政壁垒的出现，将区域间的公共物品以及公共服务统筹供给，有利于整个法治的统一，但是建立起高效稳定的合作关系并维持其良性运行却不是一件容易的事。当前，区域地方政府间合作的困境大致有三。一是达成合作协议难。据统计，有的地方每年政府协调会议所讨论的议题与几年前曾讨论过的议题具有高度的重合性，甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依然不断旧事重提、毫无进展。二是合作协议执行难。即使双方最后签署了合作协议，但是由于制度化程度低、欠缺法律效力保障以及人事变动频繁等原因，合作协议也可能只是停留在纸上，不能得到实际上的贯彻执行。三是纠纷裁决难，监督实施难。地方政府间签订的合作协议并没有实际的法律效力，因此，谁来监督之后的合作行为，监督的依据是什么，发生争议后谁来裁决，裁决后如何保障裁决的效力等等，均成为合作成功的一大障碍。因此，通过立法来确保政府合作协议的效力，明确相应的法律责任，并通过协调机制保障各政府间遵循共同的合作原则和规范，就显得尤为必要。一个良好的立法协调机制能在最大程度上化解双方分歧，促进共识达成，实现合作意愿，从而提高合作效率，提升区域政府间合作的质量。

（二）区域协同发展共同体中成员之间的法律冲突广泛存在

首先，区域合作可能涉及到一个不同级别的和地位的行政主体，由于立法机关不同，区域共同体成员的法律法规出现效冲突时难以解决。区域间协同发展中，同等级制定的法律法规效力相同，如果出现了法律法规的冲突，没有明确的法律法规执行，也不能按照法律法规的法律效力位阶排序。针对此种情况，应当在区域内建立一体化的法律制度解决此问题。

其次，在共同体成员之前的冲突，还体现在针对相同或者相似对象的力法之间的差异。力法机构不同，法律法规的制定必然会有一些差异，区域协调发展进程中，成员合作会比之前频率更高，合作也更为密切，如果合作出现冲突，采用哪一个区域的法律法规对于合作而言至关重要，且对于区域之间的合作影响较大。区域协同发展中存在着法律的差异性，这种差异性是客观存在的。但是需注意的是，除了立法机关不同、法律法规的差异等带来的问题之外，在区域协同发展中，不同的地域都有自己相对独立的司法系统，共同体成员之间如果产生一定的冲突，成员所在区域都有自己的最高司法系统，协调冲突的主体是谁、司法结果的鉴定由谁来定，也是我们需要关注的一项重点问题。

（三）地区之间利益多元导致地方保护主义

区域一体化进程中，不同的区域之间需要准确定位自我角色，通力合作。协作区域如果成熟稳定，生产要素自由流动，区域分工各司其职，这样才能促进区域协同发展。各个区域之间的成员有着明显的角色分工，区域内部利益的多元化，使得区域内部地方保护主义长盛不衰。

首先，区域成员之间为了自己地方利益，建立贸易保护壁垒，这一壁垒对于地区立法而言，是产生冲突的根源所在。不同区域的成员代表着该区域之间的利益，多元利益主体都有着各自区域的立法权限，因此法律法规的制定就反映利益主体。这些法律法规的具体要求，其中一些是反映着共利益，还有一分部反映二者的冲突。法律法规之前的冲突就是不同区域之前经济利益的体现，也是法律法规产生冲突的本质。

其次，区域协同发展中，各种资源都会在协同区域内流动，这些流动的要素都隐藏着一定的利益冲突。在法学理论上来说，法律事实就是可以使法律关系产生、变更、消灭事件或者行为。因此，不同利益的区域成员，通过法律法规的冲突转化成了真实的法律冲突。

（四）缺乏区域立法经验

区域协同的长久发展需要完善的法律作为保障，因此，立法方式对于区域协同产生的问题予以规制，这一问题对于当前而言较为关键。立法方式的选择，在区域之内以及全国范围内，经验都不是十分的成熟，国际上的一些经验甚至都不是很多。首先，截止目前，我国区域内部之间的合作采用的一般是跨省立法，这种立法制度对于我国的国情来说，属于一种制度创新，此种模式主要有两种：长三角区域法治协调型，这一模型正确认识跨省立法权限这一缺陷，这种模式采用的是行政协议方式，对于区域政府之间的合作有着极大的促进作用;东北地域区域共同立法型，改模型相关的专业认识做出了一些努力，倡导建立区域内共同规章，但是，跨省区域立法在我国属于一种新型的法律制度，需要国家承认，在当前还处于研究讨论阶段。其次，区域协同发展中区域立法在我国还没有先例，也不能简单的将区域的地方性法规进行合体，转化成区域法律，区域立法在当前还处于试验阶段，区域合作进程中，会随之涌现一些新问题和新情况，因此合作方式、程序、制度等都在不断的发生变化，区域立法要想找对合适的时机就有一定的困难，因此对于此问题国家需要一个立法实验基地，在某一区域内进行试验立法，通过反复实践得出经验，然后进行补充以及完善，进而扩展到其他领域。第三，对于一些发达国家的经验，我国也只能摸索前进，别国成功的经验一定要和我国的国情结合，才能在我国发生真正的效应。如果应用不当有可能会适得其反，此外，不同国家政治体制不同，立法体制不同，区域发展模式也是有着较大的差异，在我国，区域立法协同主要就是地方政府之间的一种合作，这一合作在国外表现形式和我国差异较大。

（五）法律支撑不足

首先，区域一体化协同发展中，中央立法没有相应的法律满足区域协同发展的复雜需要，并且中央立法也不可能对复杂多变的区域协同发展立法需要予以完全满足。其次，地方立法要立足于区域的经济发展，考虑地方的利益以及地方工作的积极性，因此从这一点上来说，中央立法明显有着天然的不足。理论上而言，地方立法对于区域协调一体化发展提供必要的法律支撑，是一项行得通的方案，但是我国现有立法体制之下，地方立法各种问题凸显，现行立法体制对地方的立法权没有完全放开自主权，仅仅是在立法主体职权的范围内的立法。

因此，结合上述可知，区域立法主体多元、法律冲突较多，存在着一定的保护主义且经验尚不足，法律制度不完善等，导致区域的法律发展和经济发展出现脱节，因此，要充分的解决区域协同立法，我唯一出路就是构建协同立法机制，立法协同机制的构建才能将各方利益予以平衡，各方冲突予以解决，建立公平有序的法治环境，更好的促进区域协同的发展。

二、区域协同立法实现路径

（一）完善顶层协同立法机制

顶层协同立法机制的构建，对于区域协同的发展具有较大的保障作用，对于地方协同立法机制中的一些乏力之处予以支持，改善协同无力的局面。

1.制定并完善顶层立法。区域协同立法成为我国发展的一项战略性措施，从某种意义上来说超出了区域发展的范围，因此中央制定一系列的顶层设计，就是着眼于整体利益以及全局利益，将各区域之间进行统筹规划。同样，在区域协同立法上，顶层设计也应当进行，主要目的就是防止下位法先行且上位法不足的现象出现。区域协同发展已经进入了关键性的发展事情，各种矛盾彰显且问题复杂化较为明显，需要顶层法律制度予以规范，将顶层立法和实际需要有效的结合。顶层立法其立法的依据主要有：第一，中央对区域要予以总体的部署，并根据部署制定相应的发展规划。这一举措，主要就是为了保证区域协同发展能够长期稳定的前进，是将多种因素综合考虑的一种全局考虑和整体定位。第二，区域各地方政府在本区域建立了合作协商平台，通过行政协议方式进行合作，这种方式是我国经济发展的必然发展阶段。区域协调良好的发展，为顶层立法设计打下坚实的基础，对于顶层立法制度的建立也提供了相应的策略。顶层立法设计立足于现实需要，是对整个区域的政策、方针、规定进行综合考虑而形成的一种措施，然后对这些措施赋予法律效力，然后将这些法律法规在实际中形成一种约束力，促进区域协调健康的发展。同时，在立法过程中需要结合当前的形势，审时度势，对区域协同发展出现的问题及时修正并作出相应的规范，如果法律执行进程中，出现了一些不当或者是弊端，我们应当立即修改。此外，顶层立法还需要将区域发展的多变性考虑在内，解释所制定的法律，以此更好的满足现实需要。

2.建立顶层协同立法机构，制定机构运作规则。顶层协同立法机制是建立在立法机构的基础上，从中央层面上来看，级别高的协同立法机构，对于区域协同发展意义重大。我国权利的高度集中，使得中央权利过大，将一些经济权利、行政权利进行适当的下放，一些人事权利等政治权利把握在手中。基于此，要将中央政府的权威进行充分的利用，同时结合一些激励政策，这样地方政府才能有较高的积极性去实施，最大限度的推行区域的发展，推动区域城市群的协调治理。因此级别较高且固定的协同立法机构就是题中之意，尤为关键。该立法机构可以直接隶属于中央立法机关，可以设置主席、理事会成员、专家委员会等，对立法机构中的不同部门进行分管。顶层协同立法机构需要按照一定的运行规则，结合机构自身的的运行程序进行运行。在进行会议期间，可以提出自己的议案，由出席会议理事会成员以及专家讨论议案，确定是否可以成为立法机关的提案。分管部门以及立法部门之间相互联系，上报提案进行立法情况的讨论。此机构的建立，有效的降低了中央立法部门制定法规以及草案的工作量，将立法资源有效的作用有效的发挥，提升了立法质量，提高了立法效率。

（二）确立协同立法的基本原则

立法原则是区域协同立法的指导思想。思想明确才能保证活动的畅通无阻，颁布的规范才更加具有执行力。区域内经济以及社会发展水平茶几较大，因此立法就会有一定的困难。根据《立法法》的规定，宪法原则、法制统一原则、民主原则以及科学原则，是地方立法所应遵循的一般原则。除此之外，地方立法部门在立法时还应坚持突出地方特色原则和地方立法适度原则。这要求立法部门在进行地方立法时要充分把握地区的特殊性，根据地区现实发展的实际情况，安排立法规则，增强立法的可行性以及操作性，对随意立法以及立法失准要坚决的予以杜绝，保证立法符合法治的目标和精神。

（三）协同立法前做好各自法律立改废释工作

在制定新的法律法规的时候，协同立法会与现行的地方法律法规产生一定的冲突，因此地方政府要做好相应的工作，对现行的法律进行修改解释，对不合理的地方进行废除，这样避免与新的协同立法产生冲突，保证协同立法可以顺利进行。在地方法律的立法、改进、废除、解释过程中，要与协同立法进行有效的衔接，必要的时候要权衡利弊，使得地方政府作出一定的让步，保证协同立法的顺利进行。

三、结语

总之，法律治理有着非常明显的特征与优势，使得区域经济的秩序更加稳固，实现区域经济的一体化发展。法律可以有效的稳固区域经济的协调与发展，从而促进经济一体化，使得经济的发展可以取得进步。当前，我国经济一体化是明显的发展趋势，是城市经济的核心，也是一种突出的表现，利用法律可以将这种经济优势进行稳固。在经济一体化中如果出现了法律冲突，需要利用法律的手段进行解决和协调，加强相关的合作与交流，提高经济有效的增长，实现共同的发展，使得协同区域可以健康高效的发展。

参考文献：

[1]李威，李保立，郑春霞，等.论京津冀一体化法制协作机制的构建[A].深化改革与法治保障征文活动论文选编 [C].2014（12）.

[2]王雅芬.环渤海区域立法协调机制问题研究[J].辽宁工业大学学报，2008（6）.

[3]王斐弘.地方特色论[J].人大研究，2005（5）.

[4]陈光.我国区域立法协调研究[D].山东大学博士学位 论文，2011.

[5]蔡岚.《我国地方政府间合作困境研究述评》.载《学术研究》2009年第9期.

作者单位：山西财经大学法学院