我国财政可持续性研究

李璐衍

摘要：财政可持续性是指作为经济实体的国家财政存续状态和能力。我国经济正处于由高速增长向中高速增长的阶段，变化中的经济对财政也会产生巨大影响，财政作为现代市场经济体制的一个重要组成部分，其保证经济社会稳定与发展的服务功能是财政赖以存在和发展的基本，因此，本文以财政现状为基础对我国的财政可持续性进行探究。

关键词：可持续  财政依存度  赤字率  政府债务率

一、研究背景

当前我国经济增速放缓，重点转向调整经济结构，与此同时在经济全球化的背景下影响因素增加，导致我国财政风险有加剧的趋势。经济是财政收入的基础，在经济增速放缓和降税降费政策同时影响下，我国财政收入增速明显下降;但是公共服务的需求还在持续增加，财政支出增速上升，使得原本的财政缺口不断扩大。财政收支矛盾尖锐，财政面临的这些问题影响了财政制度的健康有序运行，我国财政可持续性面临挑战。

关于财政可持续行，Buiter于1985年首先提出了财政可持续的概念。他认为，财政可持续指作为经济实体的国家财政有序运行的能力。世界银行给出的具有代表性的定义是：如果在给定的融资成本下，财政政策不需要通过重大调整仍可以保持对债务的足够偿付能力，财政是可持续的。一些学者也认为可以从以下三层次来理解财政可持续，第一，政府的税费收入可以满足财政支出的需求;第二，政府可以通过发行公债融资获得财政资金再加上税费收入共同满足财政支出;第三，政府发行公债的融资成本不断增加，公债融资的难度加大，但经济增长率快于债务利息率，长期来看债务问题仍能得到解决;只要政府的财政收入可以满足上述三个层面中的一种即为可持续。

二、研究现状

财政可持续发展研究课题组（2017）在深入研究新常态下地方财政运行态势及可持续性，以地方财政面临的风险为着眼点进行分析，进而探讨了地方财政的可持续性。邓晓兰，陈宝东（2017）通过指标分析和跨时预算约束下的协整检验判断了我国的财政可持续性，发现我国的财政依存度已经超过合理区间，赤字率和债务率不断增加，新常态后的财政可持续性更弱，总体上财政可持续发展问题不容乐观。罗建国（2014）结合安徽实例，深入理解分析财政可持续发展的理论，研究提出推动财政可持续发展的目标任务和思路举措。具体措施为：（1）更新财政可持续发展理财观念;（2）创新财政可持续发展体制机制;（3）夯实财政可持续发展队伍保障;（4）增强财政可持续发展工作合力。针对目前财政可持续性问题，判断持续性的分析框架还存在缺陷，陈建奇（2012）从理论上创新思路，构建随机动态分析框架，运用我国经验数据进行实证研究，认为我国财政处于可持续阶段。

三、我国财政现状

由图1可以看出财政收入的增长速度自2012年开始逐渐下降，同时由于财政收入的下降财政支出也呈现下降的趋势，但是财政收入的下降速度明显高于财政支出，这种情况也就造成了财政缺口在不断上升，并且在2014年，财政收入增速处于持续下降的情况下，财政支出增速出现较大幅度的增长，2016年财政收入和财政支出同时出现增速出现增长趋势，但是财政支出的增长速度大于财政收入的增速，因此财政缺口一直处于不断增长的状态。财政缺口越来越大，财政收支矛盾不断加剧，财政可持续发展就会受到威胁。

根据数据资料得出，截至2018年末，政府债券的余额接近33万亿元，中央政府国债余额14.61万亿元，全国地方政府债务余额18.39万亿元，截至2017年末，我国政府债务余额29.95万亿元，其中中央政府国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。政府债余额有增无减的情况也威胁着财政的可持续发展。

四、我国财政可持续性分析

（一）财政依存度

财政与经济是相互依存的关系，经济发展水平决定财政收入的水平，而财政支出则服务于经济发展，把握两者的关系及其规律对判断财政的可持续发展尤为重要。财政依存度即财政收入在GDP中所占比例，它反映政府与微观经济主体之间支配社会资源的关系，衡量政府调控经济的能力和影响社会资源配置的程度。财政依存度的指标存在一定的合理区间，当财政依存度小于合理区间的下限时，由于财政收入过少无法满足维持政府职能需要的资金支出，财政的可持续发展会受到影响;当财政依存度大于合理区间的上限时，代表政府掌控的资源过多，挤占了私人部门的经济资源，“国富民穷”的状态同样不利于国民经济和财政的可持续发展; 财政依存度指标在合理区间内，表明政府掌控的经济资源处于相对合理的水平，能够有效促进经济和财政的可持续发展。

从图2可以看出，2012年至2015年我国的财政依存度不断上升，在2015年达到了22.21%，2016年开始下降，2017年降至20.87%。多数学者认为我国财政依存度的合理区间大致为15%～22%。我国的财政依存度接近上限甚至超过上限，根据财政依存度指标判断我国的财政可持续性较差。

（二）債务率与赤字率

根据文献研究，本文中使用的债务率以及赤字率的定义如下：政府债务率=政府债务（债务余额）/GDP×100%;赤字率=（政府开支-政府收入）/GDP×100%

在文献研究中发现，较多的研究利用债务率与赤字率60%与3%的组合标准判断我国财政的可持续性，虽然这一组合并非根据我国国情提出，但其界限标准对我国财政健康发展具有一定意义。由图3和图4显示2015年开始我国财政赤字率超过3%，说明现有的财政收入已经不能满足财政支出的需求，财政的可持续性遇到了挑战。全国负债率呈现波动趋势，但均低于40%距离60%的警戒线还存在一定的空间。

综合以上分析，诸多因素共同作用导致我国财政收支矛盾不断加大，巨额的债务问题在短时间内无法化解，但考虑到债务风险仍在控制范围之内，我国财政总体上仍处于可持续的状态，只是可持续性的水平较低。

五、增强我国财政可持续性的建议

（一）稳定地方税收规模

地方政府债务严重主要是由于地方财政收入规模小，并且地方财政规模中具有稳定收入来源的税收收入规模小，因此要解决地方政府债务问题，要先解决地方税收收入的问题。

“营改增”之后为稳定地方政府的税收收入规模，维持地方财政的可持续性，需要重构地方税体系，为地方确立新的主体税种。地方税制改革的讨论思路主要是在地方主体税种建立的基础上，培养辅助税种并且加强征管体系的改革和完善。根据我国的实际情况设立短期目标和长期目标，短期内培养新的主体税种较为困难，所以可以发展现有地方税中占比较大的所得税作为短期内地方税收收入的支柱，同时着手培育房地产税，并改革资源税，扩大资源税的征税范围，将资源税的从量计征改为从价计征，从而增加地方政府税收收入的规模。从长期目标来看，地方税制的主体税种要以财产税为主，首先财产税的性质非常符合地方政府征收，具有成为地方主体税种的基本特点;其次近年来我国房价飞速增长，除了宏观经济的因素外，房产周围的公共物品也是确立房价的重要影响因素，因此征收房地产税房地产税符合维持地方政府提供公共物品的要求;最后房地产税将为地方政府提供丰富且稳定的税收收入，并且地方居民可以监督房产税的使用，真正达到取之于民用之于民的收入支出模式。此外，建立辅助税种也是保证地方税收来源稳定的必要条件，仅靠主体税种为地方政府提供税收收入不仅在收入规模上缺乏保障，地方政府税收收入结构也会严重不合理，因此辅助税种可以在主体税种维持地方税收收入的前提下，提供税收保障并且发挥调节作用，达到征税筹集资金和调节经济的目的。

（二）去杠杆防控财政风险

提高地方债置换流动性。积极培育活跃市场，逐步放开通过定向承销方式发行的地方债二级市场，提高地方债的流动性。建立贷款期限预警机制。构建政府融资平台风险监测管理体系，建立贷款期限风险预警机制，通过适时发布相关信息，保证政府债务受到监督。进一步探索完善债券信息披露制度和信用评级制度，防范化解财政金融风险。

（三）深化供给侧改革

我国经济发展进入了新常态。“新常态”意味着我国经济在一段时期内将面临中低速的发展态势，并不是短期的经济周期问题，而是一个通过结构性变革使经济朝更加合理化方向发展的经济稳增长问题。因此，新常态下实现财政可持续发展必须进行供给侧结构性改革。推进供给侧改革的财政政策着力点在于结构性减税与清费、创新投融资模式和优化投资结构与效率。减税清费是要减轻企业和个人的税负水平、释放微观主体的活力，但其推进短期内会减少财政收入，财政缺口的加大将威胁财政的可持续发展，进而需要财政融资模式的创新，一方面通过提高赤字率、发行债券弥补税收的减少，另一方面激活沉睡的财政资金、利用PPP模式撬动更多的社会资金投资，城镇化推进、人口老龄化等都会增加财政支出压力。盲目的大规模投资只会造成更大的财政风险，这样对财政投资提出了更高的要求，需要财政投资的精准发力，提高财政资金的效率。

参考文献：

[1]夏颖.地方政府债务风险与地方财政可持续性研究[J].东岳论丛，2010.

[2]陈建奇.中国财政可持续性研究：理论与实证[J].經济研究参考，2012.

[3]王燕.地方财政可持续发展研究框架构建[J].财经视线，2013.

[4]罗建国.经济转型中的财政可持续发展研究[J].经济研究参考，2014.

[5]邓晓兰，陈宝东.经济新常态下财政可持续发展问题与对策———兼论财政供给侧改革的政策着力点[J].中央财经大学学报，2017.

[6]财政可持续发展研究课题组.新常态下地方财政可持续发展研究[J].公共财政研究，2017.

作者单位：首都经济贸易大学