高校政府采购风险防控机制建设路径

张铭清，雷 霆，王俊伟，黄富贵

（华侨大学实验室与设备管理处，福建厦门361021）

0 引 言

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为［1］。高校实施政府采购制度，对于节约财政资金、规范采购行为和实现廉洁采购等方面有着重要的意义［2］。但是高校政府采购具有资金来源多元、购买货物品种多、仪器设备参数专业、采购环节复杂等特殊性，是腐败问题易发且多发的领域，常发生价高质次、围标串标、暗箱操作等违规现象，已经深受社会的关注和质疑，严重影响了高校的健康发展。如何防范腐败现象，加强风险防控，已成为高校政府采购工作亟待解决的问题。

1 现状分析

当前高校的廉政风险主要来自招生录取、财务和资产管理、基建和采购、组织人事、学术科研5个类别，其中基建和采购、学术科研领域的廉政风险频发，且影响最为恶劣［3］。由于近几年来高校办学规模不断扩大，资金投入越来越多，政府采购数量也大幅增加。在巨大的利益诱惑之下，高校政府采购腐败现象时有发生，不时传出腐败丑闻［4］。《中纪委关于加强廉政风险防控的指导意见》（中纪发［2011］42号）、《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库［2016］99号）等法律法规和有关政策相继实施，对政府采购行为进行了规范。

随着全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议的召开［5］，以及国务院《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发［2016］50号）和财政部《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》（财库［2016］194号）等高校采购领域“简政放权、放管结合、优化服务”相关政策不断出台，高校科研工作者具有更大的人、财、物的自主支配权。使高校政府采购拥有较大灵活性和自主性，但其风险性和不可控性也随之加大，对高校政府采购的廉政建设提出了更高的要求。各高校要不断提高管理水平，加强廉政建设，切实推进风险防控管理，构建科学合理的风险防控体系，真正做到“阳光采购”。

2 风险防控的主要内容

高校政府采购工作政策性、程序性和实践性强，相关法律、法规都有相应规范。但是由于高校政府采购的复杂性和特殊性，宏观的法律、法规对采购流程的各个环节难以做到有效监管，容易造成制度真空和廉政风险［6］。其主要风险点在于经费立项、论证审批、采购实施、合同签订、履约验收等5个方面。

2.1 经费立项环节

采购项目经费立项是采购流程的初始环节，确定了采购预算，提供了物质保障。其潜在风险主要表现：①经费申报理由不充分、不科学，充满个人意志，造成重复购置和资源浪费；②项目立项评审过程不规范，不严谨，有明显的人为因素；③项目预算不明确，经费安排不合理，由此借机挤占、挪用、截留、贪污采购资金；④采购资金未实行专账管理和专款专用，未按要求编制采购计划，借此从中捞取好处。

2.2 论证审批环节

政府采购项目的论证和审批环节，需要解决采购的必要性和合理性问题［7］。一般情况下，学校各单位的采购项目，必须通过相关主管职能部门的论证，并且审批通过后方可执行。其潜在风险主要有：①采购人未将采购项目报送职能部门批准，擅自采取采购行动；②简化论证程序，例如未按照相关规定和要求，办理贵重仪器设备论证、进口仪器设备论证等相关论证手续；③采购人事前与供货商频繁接触，利用技术壁垒，在申购计划中以特定的仪器设备技术参数，对供货商或产品有明显的倾向性，或者排斥某些潜在供应商；④采购人将项目金额化大为小、化整为零，回避政府采购或学校统一采购。

2.3 采购实施环节

采购实施环节，是政府采购全流程管理的重点，决定着整个采购项目执行成功与否，也是易发生腐败现象的重点监控环节，可能会出现以下潜在风险：①采购人对政府采购的认识不足，或者由于某些利益因素，改变采购方式，例如将本应公开招标的项目采用竞争性谈判或者单一来源方式采购，以达到弱化潜在供应商竞争的目的；②高校政府采购的仪器设备具有很强的专业性，若采购人与供应商相互串通，编制采购文件带有严重的倾向性技术条款，则容易滋生腐败行为；③部分评审专家专业背景不符合要求，对仪器设备的技术参数不熟悉，或者因为权责不清，不能公正地履行职责；④采购人作为项目负责人进入专家评审委员会，因为一己私利，借机发表观点、干扰评审，属意特定的供应商，直接影响采购结果；⑤相关人员利用职务便利违规操作或者插手干预采购活动，例如未在指定媒体发布采购公告、提前泄露采购内容、违规泄漏评审专家信息等，为串标、围标提供条件。

2.4 合同签订环节

采购结果出来之后，采购人与供应商就主要条款达成一致，便进入合同签订阶段。如果采购人为供应商提供方便，“里应外合”，进行权钱交易，可能会出现如下风险：①公示时间未达到规定期限，采购人与供应商出于某些目的，就着急签订采购合同；②采购人或供应商未在成交通知书发出之日的规定期限内签订采购合同，故意拖延时间；③供应商低价中标后，以“产品升级”“更新换代”为由，改变合同内容，降低成本，提高利润；④供应商偷工减料，购买货物的品种、规格、数量发生变化，却隐瞒事实未履行变更程序。

2.5 履约验收环节

履约验收是政府采购的最后一个重要环节，是客观评价采购工作质量优劣的最直接依据，与整个采购项目的成败息息相关［8］。履约环节薄弱，“重采购轻验收”，是采购工作中经常出现的问题，存在以下风险：①采购人与供应商达成默契，在设备安装、检验、调试中马虎应对；②大型贵重仪器等重要设备，未组织相关职能部门严格进行验收程序；③对于技术含量较高的仪器设备，未聘请专家或第三方检测机构参与验收，未形成验收报告；④对于擅自更改型号、降低配置、延期履约、售后服务不到位等验收问题，采购人简单处理，未对发现的质量问题进行追究，造成经济损失。

3 强化风险控制的主要措施

高校政府采购风险控制是一项系统工程，它不仅需要招投标采购部门做好牵头和管理工作，同时也需要使用单位和财务、审计、监察等多部门协调配合［9］。建设高校政府采购风险防控体系，要确保权力运行透明、规范、高效，要继续深入推进廉政管理工作，逐步形成符合法规、高效运转并且风险可控、问责严格的政府采购内部执行和监管模式。

3.1 完善风险防控制度

高校政府采购反腐倡廉，首要任务是要完善廉政风险防控制度［10］。依据国家有关采购的法律法规，完善相关主体职责，做到“科学分权、适度限权、合理放权”，使权力之间相互交叉，相互监督、相互制约。①要做好顶层设计，考虑整体规章制度框架，既要有纲领性的招投标管理办法，又要有实施细则、监督办法等下位文件。②廉政风险防控的要素要与具体业务制度有机结合［11］。针对采购各环节特点及风险防控点，细化条款，在实践中完善风险防控制度。

3.2 建立健全组织架构

组织机构应该实行监督管理职能与操作执行职能相分离的采购管理体制，制定权责分明的管理职责，确保决策、执行、监督三分离［12］。成立独立统一的采购部门，进行归口管理，形成覆盖整个采购过程，相互支撑、相互制衡的机构布局和岗位设置，避免分散化和条块化管理，减少各单位自行采购带来的风险。同时加强各部门配合，形成相互制约、相互协调的工作机制。例如财务部门做好资金预算审查和结算工作，审计部门依法依规开展审计工作，监察部门指导并协助查找廉政风险点、制定防控措施。所有相关部门形成合力，共同维护公开、公平、公正的采购环境。

3.3 推进信息化采购建设

采购管理信息化建设是政府采购管理工作的重要改革措施之一［13］。利用信息技术规范、严密、公开性和程序刚性化的独特作用，将有效提高防腐的预警能力和科技含量［14］。通过科技手段落实采购内部控制管理措施，探索大数据分析在政府采购风险防控中的应用，诸如“采购流程管理系统”“电子招投标系统”“网上竞价系统”“低值易耗品采购系统”等多种信息化平台建设，明确相关人员的工作职责，对权力运行的关键部位、重点环节进行全程化实时监控和留痕操作，实现了监督手段的变革与创新。同时，完善评标室、开标室等场所的监控、录像系统，实时获取一线资料，进行监督预警，将权利关在制度的笼子里。

3.4 强化采购部门内部监督

高校政府采购是一项敏感性、政策性、纪律性强的工作，而内部监督机制能够保证采购工作有效运转，从而提高采购透明度［15］。作为采购部门，更应该以身作则，健全机制，加强监督。结合岗位特点，梳理不同业务需要重点控制的风险事项，划分风险等级，将相容职务有效分离，合理确定岗位职责；建立轮岗交流制度，通过内部人员的交叉轮动，防范重点岗位可能出现的廉政风险；扩大民主监督的范围，通过监督电话或信访信箱等多种途径，畅通广大师生问题反馈和受理渠道；通过填写个人岗位廉政风险排查表等定期自查方式，提高风险评估的针对性和有效性；推行岗位责任制和责任追究制，对各种违规行为零容忍，对于涉嫌违法犯罪的应当移交相关部门。

3.5 对采购全流程实现重点管控

采购项目的实施过程，是风险防控的重要部分。防范各种采购风险，必须从各环节入手，对每个环节进行权力限制与分离，控制权力范围［16］。在编制预算、论证可行性及必要性、确定采购方式实施采购、签订采购合同、组织验收等采购环节中，要严格贯彻执行国家法律法规，做到采购信息保密、采购程序规范，坚决杜绝投机取巧和暗箱操作行为。

（1）规范立项与论证制度。采购项目在立项阶段强调集体决策，避免由于个人倾向，形成利益输送。合理进行设备采购的预算编制，既不要浪费财政资金，也不能因为采购预算过于紧张，导致供应商提供的产品质量低劣。做好前期调研工作，组织相关专家进行论证，充分讨论采购项目的必要性、经费预算的合理性以及仪器设备的技术参数的科学性，确保采购质量。

（2）严格执行采购程序。严格执行采购计划申报和审批制度，做到未经审批项目一律不得实施，防范采购风险。严明工作程序，按照相关法律法规确定采购方式，不得特别指定某种采购方式，不得采取化整为零等不规范手段进行采购来规避公开招标。

（3）加强采购文件审核。通过使用单位和采购、资产管理、财务、审计、监察等部门会审会签采购文件的方式，逐层把关，完善审核制度，防止采购文件设置不合理的评分标准，或者带有明显的倾向性条款。

（4）强化利益冲突管理。明确采购人、相关工作人员、供应商和评审专家的界限。若有相关利害关系的，应当严格执行回避制度。

（5）抓好合同签订工作。按照规定签订采购合同，严格审查合同内容是否完整、合法，禁止采购人或供应商私自更改购买品种、规格、数量等内容。签订合同前，供应商必须按照要求缴纳履约及质量保证金。

（6）落实验收履约工作。成立由使用单位、采购、资产管理、财务、审计、监察部门和相关领域专家组成验收小组，根据合同清单一一审核实物，严把质量关，防止供应商偷工减料、降低配置等虚假情况。

（7）健全档案管理制度。应当加强对政府采购的记录控制，按照规定妥善保管与政府采购管理、执行工作相关的各类文件。建立专门的档案室，保存采购项目的归档材料，至少保存15年。

4 实践成果

我校系中央统战部直属的国家重点建设大学，设有泉州、厦门两个校区。随着学校办学层次不断提升，政府采购量逐年扩大，近2年仪器设备采购项目达4 000余项，总金额近6亿元。在执行政府采购的实践过程中，学校加强建章立制，规范机构设置，致力于风险防控建设：①制定“华侨大学货物与服务采购管理办法”“华侨大学仪器设备管理办法”等文件，并配套“华侨大学物资采购实施细则”“华侨大学仪器设备采购评审专家管理办法”“华侨大学贵重仪器设备管理办法”“华侨大学物资采购中心采购风险防控机制建设方案”等具体实施文件，从制度上进行严格规范，防止权力被滥用；②贯彻落实“三权分立”的原则，成立由分管校领导为组长的货物与服务采购工作领导小组，构建实验室与设备管理处为归口管理的物资采购中心为执行机构，后勤与资产管理处、信息化建设与管理处等相关业务主管部门审批，财务处、审计处、纪检监察办公室监督模式，多管齐下，让各职能单位分工明确；③建立有效激励与约束机制，将内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考评体系，并通过政策宣讲、微信公众号宣传等手段，加强廉政风险防控宣传教育工作，增强风险意识；④经过长期的调研与调试，“华侨大学设备采购服务平台”“华侨大学实验室综合信息管理系统”“华侨大学仪器设备管理系统”等信息化平台相继上线运行，通过对采购过程层层审核、步步把关，规范管理整个采购过程。推进“采购流程管理系统”“低值易耗品采购系统”等信息化平台建设，以期进一步推进“制度+技防”工作，增强监管力度。

5 结 语

探索建立高校政府采购风险防控机制，夯实采购人主体责任，明确相关部门责任分工，以“组合拳”的形式，做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位。促进风险防控规范化、制度化、精细化和科学化，使采购行为始终处于内部监控体系管理之中，以此有效防范各环节风险，杜绝腐败现象发生，最大限度地提髙资金的使用效益，更好地促进高等教育事业的发展。