全面从严治党背景下城市社区党建工作创新研究*——南京城市基层社区党建现状、问题及对策

（南京晓庄学院，江苏 南京，211171）

加强和改进城市基层党建是贯彻落实习近平总书记关于加强基层党建基层治理重要指示要求、坚持党对城市工作全面领导的重要基础性工作，是推进城市高质量发展的重要保证。2019年5月10日中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，为新时期城市基层党建创新发展进一步提供了遵循。本文正是以城市基层社区党建为切入点，基于我们在江苏南京市街道和社区的调研来探讨全面从严治党背景下城市社区党建工作的现状与问题，进而探索加强城市社区党建工作的对策思路，以期为新时代基层党建引领城市社区治理提供参考，为营造和谐环境、推动城市发展提供有力组织保证①杨妍，王江伟.基层党建引领城市社区治理：现实困境 实践创新与可行路径[J].理论视野，2019（4）：79。。

一、南京加强城市基层党建工作的新进展

近年来，南京市坚持以党建引领作为创新城市基层社会治理的重要抓手，通过一系列行之有效的手段措施，努力构建了具有区域共融、组织共建、资源共享与多元共治等特征的基层党建大格局，为基层建设提供了有力的组织保证，也为基层社会治理打造出新的动力引擎。

（一）大力推行网格化模式，提升社区党建影响力

网格化城市管理模式是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式②广东省江门市委组织部.新时代如何加强非公企业党建工作[J].中国党政干部论坛，2018（8）：25。。南京市认真落实全面从严治党向基层延伸要求，针对城市基层治理实际，坚持组织设置与网格划分相融合，织密一张“网”，把各级组织联起来，把各方力量统起来，构建沉底到边组织体系，变条块分治为网格集成，全面推行网格一线工作法。仙林街道通过划分三级网格、构建“1+3+N”党组织构架，形成以“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”为主要内容的社会治理创新“仙林模式”，做到“小事不出网格、大事不出街道”，连续6年保持“零上访”，并荣获2019年全国城市基层党建创新最佳案例。当前，全市大力推行仙林街道网格化党建做法，把党的组织建在网格上，把党组织根植在最基层，变群众上门为干部下沉，推动全体街道社区干部下到网格、走进家门，让“管事的人”来到居民家中，把服务送到群众身边。

（二）努力探索区域融合共建，激发社区党建新活力

区域融合共建的要点是把区域所在地的政府组织、企事业单位组织、社会团体组织很好地“组织”起来，为一个共同的目标协同努力，充分利用社区资源，发挥各自的功能，解决区域党建的共同需求问题。南京市通过成立大工委、大党委，建立联席会，吸收驻区单位党组织负责人担任兼职委员等工作机制在区域融合共建方面作了一些探索，形成了以社区党组织为核心，以社区居委会和驻区单位为主体，社会力量广泛参与的“资源共享、优势互补、共驻共建”工作格局，促进了社区的和谐建设，取得了一定成效。一方面，街道党工委以楼宇为单位，打通了街区内原来不相隶属的党组织之间的壁垒，激发了他们的活力，街区内的党建工作实现了资源共享、优势互补、合作共赢。另一方面，驻区单位党组织主动考虑社区建设实际和可提供的资源优势，尽可能地保证投入，积极支持和参与社区共建工作，在2015年社区阵地达标升级中，秦淮区新增面积的44%（即4500平米）社区用房都由驻区单位无偿提供的。区域融合共建营造了“社区是我家、建设靠大家”的共建氛围，增强了驻区单位和社区居民对社区的认同感、归属感和责任感，共同为社区发展献计出力。

（三）切实加强社区文化建设，拓展社区党建新领域

社区文化是以生活在社区中的居民为主体，以丰富和活跃群众文化生活、满足群众日益增长的精神文化需求为目的。社区文化是社区建设的灵魂，也是城市文化的基石。丰富多彩的社区文化，对于提升社区居民的精神境界，提高整个城市的创造力、竞争力和软实力都具有重要意义。近年来，南京市努力繁荣社区文化，完善公共文化服务体系，社区和谐、社区文明得到了有效增进。朝天宫街道以“挖掘社会主义核心价值观、中华优秀传统文化与城市治理的最大公约数”为路径，以微博馆、微文化街区、微地名牌、微文化园区、微文化小区等“五微文化”为载体，实施“文化滴灌”工程，架构全域公共文化服务体系，诠释乡土历史，传递城市温度，初步形成了以党味浓、党气正、党性强、党旗红为主要特征的社区党建文化形态，有效拓展了社区党建工作的新领域，群众幸福感和获得感也得到不断提升，促进了和谐社区建设。

（四）扎实推进新兴领域党建，扩大社区党建覆盖面

城市是经济社会发展最活跃的地区，随着非公有制企业、社会组织大量涌现，非公有制企业党建工作在整个党建工作中越来越重要②广东省江门市委组织部.新时代如何加强非公企业党建工作[J].中国党政干部论坛，2018（8）：25。。加强非公企业党的建设工作，既是巩固扩大党执政的群众基础和社会基础的现实需要，也是推进非公经济健康发展的内源动力。南京市共有非公企业党组织7963个，覆盖38465个非公企业，组建率93.5%，其中2517家规模以上非公企业党组织组建率动态保持100%；建立社会组织党组织611家，覆盖社会组织3029家，覆盖率75%。在推进党的组织和工作有效覆盖上，南京从实际出发，积极探索以产业社区党委为龙头，以企业联合会、综合服务站、综治办为依托的“1+3”产业社区党建新模式，形成徐庄软件园、中国南京软件谷、中山路名品街等一批产业社区党建工作品牌。按照“一区一园”、“一街一园”的模式，试点成立联合党组织、服务（孵化）园、服务中心的“一委一园一中心”，将区域内社会组织特别是无党员、无主管部门的社会组织及时纳入管理，实现社会组织和党组织的同步孵化、同步组建、同步发展。

（五）选优建强基层党建骨干队伍，增强社区党组织凝聚力

抓基层党建关键在抓落实，而抓落实关键在人才队伍。换言之，落实全面从严治党要求，推进基层治理体系和治理能力现代化，必然要求建设一支高素质的社区工作者队伍。南京市坚持从源头抓起选优配强，建立后备人才库，特别是抓住换届契机，大力选拔机关年轻干部和优秀大学生等到社区任职。2016年，社区党组织集中换届后，全市社区书记平均年龄43.1岁，本科以上学历占60.5%。注重严训严管，完善常态化教育培训制度，每年对社区党组织书记进行一次集中轮训。严格规范管理，出台社区书记管理十条规定，明确了个人重大事项报告、履职报告评议、财务公开等多项制度及量化标准。制定《加强社区专职工作者队伍建设的意见》，明确社区书记和主任的收入不低于上年度全市城镇非私营单位在岗职工平均工资水平（目前的标准是8.1万）。同时，积极推行“全科社工”做法，完善社区工作者“一专多能、一岗多责”工作机制，进一步提高社工服务能力。

（六）积极加大投入保障力度，夯实社区党建工作基础

通过加大资金投入力度，强化基础保障，能够为基层党建工作任务扎实推进奠定坚实的基础。近年来，南京持续加大投入力度，从2015年起，按照每个社区20万元的标准，设立为民服务专项资金，由市区财政按1：1承担。同时出台管理办法，严格规范资金用途，列出“不得用于办公经费支出、不得用于偿还债务”等7项“负面清单”，尊重群众意愿，引入群众监督，确保专款专用。2016年，把为民服务资金标准提高到30万，增量部分由各区内部统筹，重点向老旧小区比较多、工作任务比较重的社区倾斜。在阵地建设方面，明确社区办公服务用房400平方米的标准，对100个未达标的社区通过“四个一批”解决：结合老城改造，改扩建一批；纳入新建小区布点规划，配套新建一批；暂时无法纳入规划的，购置或租赁一批；与驻区单位合作，共建共享一批。同时，强调“以用为本、服务为主”的原则，要求办公面积小于1/5，为民服务面积大于4/5。2015年底，全市社区阵地建设已全部达标升级。

二、当前南京城市社区党建工作面临的问题

（一）城市基层党建共驻共建运行机制有待健全

通过推进共驻共建活动，加强各驻区单位及非公企业的联系，发挥群团组织的优势作用，能够有效激发基层党建活力，牢固基层党组织的战斗堡垒作用。目前来看，在南京市有些地区由于街道社区与驻区单位互不“隶属”、彼此“隔离”、层级“不同”，又因缺乏利益联系纽带，城市基层党建各领域共建工作基本处于“联谊式”“人情式”“援助式”发展状态，尚未构建一套完整的适应区域化格局的常态化运行机制。一是情感维系的多，街道社区书记和驻区单位的书记熟悉，打交道多，可能推进起来就比较容易，一旦职务调整换人了，可能原先的交流合作也就终止了。二是单向援助的多，在相当一部分街道社区书记的思维里，所谓共建，就是驻区单位出钱、出物，久而久之，驻区单位自然就没有了积极性。三是互不来往的多，南京的许多驻区单位，看上去门头不大，但是级别不低，有省市机关、驻宁央企、大战区的机关，街道社区有级别低“够不到”的问题，也有驻区单位因工作忙“顾不上”的问题。

（二）城市基层党务工作者队伍建设有待加强

十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要加强基层组织建设。城市基层党务工作者是推动企业党建工作的主力军。总的来看，南京社区工作者队伍特别是书记队伍整体素质是好的，但也存在不足之处。一是人才配备不足。在社区层面，一些职能部门将大量业务性工作下移到社区，社区工作人员却并没有增加，社区越来越多地承担着政府的行政管理职能，对党建工作“力不从心”。在企业层面，有的企业是总经理、副总经理或者办公室主任、人事部长兼任党组织书记，很少有专职党组织书记。二是内在素质不强。有的社区党务工作者年龄偏大、学历偏低，对工作对象、工作现状和现有基层党建载体缺乏深入研究和理解，抓党建处于“被动应付”状态，存在抓党建与抓发展“两张皮”的现象，找不到结合点。三是外在激励不够。社区工作事务繁杂、矛盾多、难度大，人员待遇低、发展机会少，付出和回报不成正比，使得社区岗位吸引力不强。

（三）城市新兴领域党的组织和工作覆盖有待提升

提升基层党组织覆盖力，推动党的组织有效嵌入各类社会基层组织，使党的工作有效覆盖社会各类群体，能够有效推动党的基层党组织建设。目前来看，在党的组织和工作覆盖方面，存在诸多不足之处。一是园区、楼宇和商圈党建力度有待提升。城市新兴领域的迅速发展，形成了大批城市新群体，聚集于商业楼宇、开发园区、商圈市场、互联网企业等①陈友华.社区治理中的党建引领[J].唯实，2019（2）：60。，南京顺应这种态势，积极探索产业社区党建新模式。但目前看，还处于“点上开花”的阶段，需要积极推广产业社区党建工作模式，在园区和街道全部建立企业综合党委，统筹抓好区域内各类小微企业、个体工商户、专业市场和商务楼宇党建工作。二是社会组织党建力度有待加强。南京的社会组织覆盖率目前为75%，还没有实现100%全覆盖的要求。加之，社会组织登记由审批制变为备案制后，社会组织每年保持在20%左右的增长速度。因此，需要坚持通过党组织设置创新引领社会组织发展，强化基层党组织政治核心作用，激发了社会组织的活力，推动社会治理创新。

（四）城市基层党员队伍教育管理有待改进

基层党员队伍教育管理是党的建设的基础工程。随着社会的深刻变化，如何对党员进行有效教育管理已成为必须关注的现实问题。目前来看，南京市城市基层党员队伍教育管理有待改进。一是从党员队伍结构上看，城市党员队伍日益庞大、异质性程度高、就业方式多样、思想价值观念多元、活动空间范围大且流动性强，管理难度不断增大。二是从党组织自身工作上看，有的社区党组织对党员教育管理工作不够重视，存在畏难情绪、缺乏主动性。有的社区党组织对流动党员情况不主动过问，很少要求他们参加组织生活。有的开展活动考虑党员实际需求、尊重群众主体意愿不够，缺乏吸引力、影响力，作用发挥不明显。三是从教育管理手段上看，对于那些长期不参加组织生活、不缴纳党费，甚至在群众中起负面作用的党员，缺乏有效约束措施。虽然有党员出口机制，但往往只运用于违法违纪有“硬伤”的党员。这些不合格党员的存在，影响了党员队伍的整体风气。

（五）城市基层党建信息化平台建设有待完善

随着网络信息的发展突飞猛进，建立“互联网+党建”的新理念，推进党建信息化建设，提高党组织的组织活性与效率，实现党建工作常态化、实时化、规范化、高效化、科学化、专业化。近年来，南京市大力推广“掌上社区”，将党组织联系服务群众延伸到互联网，通过线上个性化服务与线下网格化服务的“无缝对接”，实现基层党组织和群众“零距离”。但是，目前更多社区党组织“互联网+党建”“智慧党建”服务功能开发程度普遍偏低，仅把网络当作一种手段，通过党建QQ群、微信群，把党建工作内容简单地搬到了互联网，与党员的思想和工作实际结合不紧密而导致“自说自唱”的局面。如何利用网络空间平面化的特点，把不同层级、不同领域的党组织和党员，特别是流动党员等集聚起来，把线上教育动员和线上线下交流结合起来，提升党组织活动的吸引力和感染力，需要进一步完善。

三、加强城市社区党建工作的建议

（一）积极构建共驻共建社区党建工作新格局

共同价值是推动区域化党建工作顺利进行的深层动力。要始终坚持以人民为中心原则，找准大多数居民群众的共同利益与不同阶层具体利益的结合点，发掘公共议题，构建共同价值，充分调动各方资源，实现政府、企业、社会组织的跨界合作，不断提高服务能力，让社区各阶层、不同群体共享社区发展成果①吴晓燕，关庆华.从管理到治理基层社会网格化管理的挑战与变革[J].理论探讨，2016（2）：151。。通过不断强化基层党组织领导核心地位，积极整合辖区资源，完善服务功能，着力构建条块结合、上下联动、共驻共建的城市区域化党建新格局。要把社区党组织的政治优势和驻区单位党组织的人才、智力、资源优势有机结合起来，优势互补原则，使各驻区单位党组织、居民区党组织和居民对区域化党建工作从心理上产生认同，形成内聚力，从内在推动其参与区域化党建工作的积极性和主动性，共同加强社区党的建设，共同解决社区群众关注的热点、难点问题。

（二）大力强化党组织政治功能和服务功能

党的十九大强调，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。对城市基层党组织来讲，就是要加强和改进街道社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，带领群众增强“四个意识”，确保城市建设和城市治理始终保持正确政治方向。推动管理和服务力量下沉，促使街道党工委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来。建立事务准入制，推行“权随责走、费随事转”，实现社区“还权、赋能、归位”。建立党组织领导下的居民群众自治机制，完善基层民主监督、民主协商、民主管理制度，健全协商议事、协作管理、协同推进机制，加强规范运作，实现人人参与、人人尽力、人人共享。同时，以“大走访”活动为契机，组织党员干部深入群众，了解民情所需，开展“适销对路”的服务。依托街道和社区服务中心，推行“一站式”服务模式，让群众知道他所接受的服务是党领导的，是党组织来干的。

（三）努力加强基层骨干队伍建设

建设一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的工作者队伍，对加强和改进城市基层党建、创新社会治理至关重要。一要坚持“双强”标准，增强队伍活力。将城市基层党务工作者队伍建设纳入全市干部队伍和人才队伍建设总体规划。创新选人用人机制，配齐街道组织委员和社区专职党务工作者。选优配强党组织书记，突出选配统筹全局能力强、化解复杂问题能力强的干部，担任街道党工委书记；突出选配服务群众能力强、创新社会管理能力强的干部，担任社区党组织书记。选派一批年纪轻、素质好、潜力大的优秀干部到街道和社区党组织书记岗位任职锻炼，充实加强城市党建工作力量，加快年轻干部成长成才步伐。二要突出“双化”导向，增强履职能力。坚持走职业化和专业化的路子，规范社区工作者选聘标准和程序，注重挑选热爱社区、热衷社工、热心公益、热忱为民的社会工作专业人才。加大对街道干部和社区工作者的教育培训力度，着力提高其依法办事、执行政策和服务群众能力。逐步推行社区工作者资格认证和持证上岗制度，鼓励社区工作者参加学历教育、继续教育和社工师职称考试，增强队伍稳定性和胜任度。

（四）着力提升基层党组织的组织力

一方面，党的活力在基层，基层党组织是党的神经末梢，是党建基础工程。另一方面，党的力量来自组织，组织能使力量倍增。基层党组织的组织力，直接关系基层党建能否成为坚实的战斗堡垒。党的十九大强调，加强基层组织建设，要以提升组织力为重点。提升社区党组织的组织力，一要坚持好党务公开制度。按照党务公开要求，要持续发扬党内基层民主优良传统，定期公布基层党组织在财务执行、人员调动、评优树模、政策执行等重大事项决议。要积极回应广大党员对政策执行、民生改善、基础建设等重要领域和关键环节的关切，做到事事有回音、件件有着落。二要不断创新党员教育管理的方法。随着改革的不断深入，下岗、失业人员的增多，社区内党员结构呈现复杂性，给党组织的管理带来一定的困难，针对目前的状况，社区党组织的教育和管理对象除班子党员外，主要有离退休党员、在职党员和流动下岗等特殊群体党员。针对各类党员的不同特点，社区党组织应以社区大党建为着眼点，分类别分层面，采取不同的方式，进行教育管理。三要稳妥处置不合格党员。当前，我们党内个别党员不能严格遵守党章党规和法律法规，出现了违纪违法、甚至犯罪行为，极大地损害了党在人民群众心目中的形象。对于这些违纪违法党员，要严格按照党纪国法有关规定，坚持“惩前毖后、治病救人”原则，该教育的教育、劝退的劝退、开除的开除，不断保持党组织的先进性、纯洁性。