财政分权对长江中游城市群环境质量的影响机制研究

宋美喆，刘寒波

（1.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079；2.湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205）

一、引 言

由地域上相近的多个城市聚合而成的城市群逐渐成为新时代中国经济发展的主要空间载体。随着人口和经济活动不断向大城市集聚，区域性污染成为各个城市群的通病，城市群已日益演变为“污染群”。党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的判断，对新时期城市群发展也提出了新的发展要求，指出城市群应全方位展示“低碳绿色、宜居宜业”等发展理念。如何降低环境污染，提高城市群环境质量，推进城市群生态文明体制改革，释放其“生态红利”成为摆在我们面前的关键问题之一。环境治理是一项公共产品，具有较强的正外部性，需要地方政府的介入和干预。而政府是否能够有效发挥其职能，又与财政分权制度下的政府行为选择密切相关。财政分权制度赋予了地方政府在财政事务上的支配空间，在很大程度上决定了当地财政资源的充裕程度。财政分权度越高，地方政府财政自主性越大，其对环境可能产生的作用也越强，进而影响着当地环境污染水平和环境质量状况。因此，检验财政分权对城市群环境质量的影响，揭示财政分权通过何种机制和路径作用于环境质量，也就显得相当必要和关键。

二、文献综述

根据财政分权影响环境质量的机制，可划分为财政竞争和空间溢出。前者认为在分权体制下，地方政府会展开激烈竞争，并影响环境质量，表现为“逐底竞争”和“逐顶竞争”效应。20世纪70年代兴起的“环境联邦主义”，表明地方政府具有环境治理的责任，原因在于地方政府较中央政府更了解当地居民偏好，且辖区间的竞争可以激励地方政府提供更适宜的环境政策，故财政分权有助于环境污染程度的降低（Magnani，2000；Millimet，2003）［1-2］。毛德凤等（2016）研究发现，随着分权程度提高，人口城市化能促使环境质量不断改善［3］。贲友红和李向东（2017）指出财政支出分权使得地方政府增加对环境治理的投入，有利于改善环境质量［4］。李涛等（2018）的实证结论为，地方政府招商引资表现出“竞争到顶”的积极作用，引资竞争程度的提高能够抑制雾霾污染［5］。此外，李根生和韩民春（2015）也得到类似的研究结论［6］。然而在现实中，因地区间竞争，当地方政府具有较大的财政自主权时，往往会对企业放松管制并降低环境标准（Kunce和Shogren，2008）［7］，以此来吸引投资，促进经济增长，并增加税收。财政分权对环境监管存在“竞次”现象（刘建民等，2015）［8］，造成环境治理水平下降和环境恶化。谢波和项成（2016）、吴俊培和万甘忆（2016）、韩国高和张超（2018）认为财政分权下，以GDP为考核目标的官员晋升制度加剧了环境污染［9-11］。蔡嘉瑶和张建华（2018）指出分权程度提高时，地方政府会用基础设施建设等生产性支出替代包括环境治理在内的公共服务支出，致使环境治理提供不足［12］。得到同样结论的还包括周黎安（2007）、尹恒和朱虹（2011）［13-14］。还有学者从空间溢出机制的角度分析财政分权对环境质量的影响。环境公共物品具有明显的外溢性，在分权状态下各辖区合作的动力不足，没有足够激励对环境进行治理（张华等，2017）［15］。在考虑溢出时，分权有可能使得环境政策失效（Sigman，2014）［16］。List和Gerking（2000）证实了分权体制下公共环境政策的外溢补偿特征［17］。Gupta和 Barman（2010）、Deng（2012）等进一步研究发现，地方政府用于环境治理方面的支出具有明显的外溢效应［18-19］。闫文娟和钟茂初（2012）的研究表明，财政分权对污染物的影响程度取决于其外溢程度，外溢程度高的污染物受财政分权的影响更大［20］。李香菊和刘浩（2016）发现财政分权对单向外溢性污染物排放量的影响显著为正［21］。

从现有文献来看，因研究方法和指标选取的不同，学者们就财政分权与环境质量间的关系得到了截然相反的结论，未形成一致观点，故对此问题还需进一步深入探索。现有文献还存在一些有待改进之处：其一，大多数文献是基于省级数据进行分析的，讨论的是省级层面的财政分权，而中国幅员辽阔，省以下政府财政分权行为可能存在的异质性被人为忽略了，较少有文献考察市级政府的财政分权；其二，大多数文献只是实证检验了财政分权对环境质量的影响方向，而没有综合性、系统性地揭示其作用机制和传导路径；其三，不同污染物的外溢性程度存在差异，地方政府对不同类型污染物会采取有区别的应对策略，财政分权对不同污染物的影响方向和机制可能各异，需要分别讨论。而现有文献大多是通过合成综合指数或选取某一污染物排放量来反映环境质量的高低，不利于对比分析，研究结论较片面。

在现有文献的基础上，本文以长江中游城市群为对象，根据不同污染物的外溢性程度将其分类用以反映环境质量，考察省以下财政分权对环境质量的影响，探讨如何在分权体制之下促进城市群环境质量的提高与绿色发展目标的实现。

三、财政分权对环境质量的影响机制及研究假设

财政分权是一种制度安排，会通过直接作用于政府行为策略的选择与偏好，间接作用于环境质量。根据已有研究，本文将作用机制归结为两大类：其一是财政分权的财政竞争效应；其二是财政分权的空间溢出效应。

周黎安（2007）指出，在中国式财政分权体制下，政治集权与经济分权并存，下级政府向上级政府负责，而不是对公众负责［13］。下级政府具有一定的支配财政收支的自主度，可以在政策允许的范围内，实施税收减免，并提供符合自身偏好的地方性公共产品和服务。上级政府通常将对下级政府的政绩考核作为晋升依据，从而引起下级同级政府运用财政手段展开横向竞争，在经济增长水平相近的地区间这种竞争尤为明显。当政绩考核更加重视经济增长时，一方面，本地政府会通过放松环境管制、给予税收优惠和财政补贴来吸引能够创造更高利税的重工业企业入驻当地。这些重工业企业大多属于高污染高消耗的行业，此举不仅扭曲了产业结构，还给当地环境造成了不可逆转的破坏，经济增长与环境保护表现为互斥关系。另一方面，政府间的晋升博弈，使得政府官员只关注于如何在较短的任期内促进经济增长，忽视环境治理等公共服务对经济增长的长期作用。在财政收入有限的前提下，选择加大基础设施建设等经济类支出，而压缩环境治理等社会类支出。因用于环境治理的经费不足，相关工作难以推进，环境质量得不到改善。而当考核更加重视居民满意度和环境质量时，政府间又会由为“经济增长”而竞争转向为“和谐”而竞争。一方面，本地政府会考虑到污染成本，从而提高环保管制标准，将污染严重的重工业企业赶到其他地区，重工业的产值在整个产业中的占比下降，在产业结构得到优化的同时，环境质量也得以改善。另一方面，为在同级政府间脱颖而出，政府官员会迎合新的政绩考核目标，为缓解生态环境危机，加大对环境污染的防控力度，相应增加环境治理的支出，这又可能带来环境质量的改善。据此，提出假设1。

假设1：财政竞争机制对环境质量的影响是不确定的，取决于地方政府的政绩目标偏好。且财政竞争主要是通过改变产业结构和环境治理支出占比这两大渠道对环境质量产生影响。

根据外部性理论，环境污染具有流动性和强负外部性，很容易从一个地区扩散至地理距离相近的其他地区。相对应的，环境治理具有较强的正外部性，本地政府出台的环境治理措施，可以惠及周边地区，使其他地区环境状况好转。在中国式财政分权体制之下，下级政府只需对当地的环境质量负责，污染物排放的跨地区特征和属地管理原则相矛盾，本地政府有强烈动机将当地排放的污染物跨界转移到其他地区，加重其他地区的环境污染。当然，这也可能引起对方采取模仿或报复性的相同行为策略。且因收益外溢，环境治理的收益与成本不对称，本地政府不愿将资源注入利他性领域，提供此类公共服务的积极性可能并不高，而是在等待免费搭乘邻近地区环境治理的“便车”，这无疑加大了环境治理的难度。各地区各自为政，最大化自身利益的行为使得政府间难以合作，带有跨地区性的环境治理支出不足，环境污染问题得不到妥善解决，不利于区域整体福利水平的提高。据此，提出假设2。

假设2：空间溢出机制对环境质量的影响是负向的，且主要影响路径为改变环境治理支出占比。

进一步分析可知，不同类型污染物具有的外溢程度不同，本地政府对这些污染物会区别对待。污染物外溢程度越高，其治理的正外部性就越强，政府治理此类污染物的动力就越不足；反之，污染物外溢程度较低，本地排放污染物对周边地区效用影响较弱，治理收益较少外溢，本地政府就更倾向于增加环境治理支出，并要求企业和居民减少此类污染物的排放。据此，提出假设3。

假设3：外溢性程度越高的污染物受空间溢出效应的影响越明显，而外溢程度低的污染物受此影响有限。

“十二五”规划中明确指出要建立健全区域大气污染联防联控机制。在环境治理方面，出台多项政策，将实施排放总量控制的污染物由两项增加到四项，强化总量控制指标考核，具体目标由中央分配至各省，省细分到下级市县。在此之后对环境治理和保护的力度明显加大，地方政府生态文明建设的主体责任得到加强，部分地区开始将当地居民对本地生态文明建设的满意度纳入考评指标体系，提高了生态环境质量等指标的权重。在此背景下，本文认为“十二五”及以后，受到更加严格的新环境政策约束，地方政府会更加重视与环境质量相关的政绩考核指标，政府间跨地区污染防治的合作会更加密切，财政分权对环境质量的负面影响会趋于减弱，正面影响趋于增强。据此，提出假设4。

假设4：“十二五”前后，财政分权对环境质量的负向影响会减小，正向影响会增大。

四、财政分权对环境质量影响机制的实证检验

（一）检验模型的建立

由上述理论分析可知，受财政竞争和空间溢出机制的影响，各地区环境质量会表现出空间相关的特征。为对财政分权体制下，两大机制对环境质量的影响方向和程度进行检验，设置动态空间滞后回归模型：

其中，Fis为财政分权；W Polit为第t年第i个地区环境质量Polit的空间滞后项；系数ρ1度量了地区间环境质量的空间关联程度；W是空间权重矩阵；ρ2反映环境质量在时间上的动态相依关系；CV1为第一类控制变量，即反映传导路径的产业结构和环境治理支出；CV2为第二类控制变量，是除了第一类控制变量以外的一系列影响环境质量的其他控制变量。

为检验财政竞争和空间溢出对环境质量的传导路径和渠道，参照吴俊培和万甘忆（2016）［10］的做法，设置动态空间滞后回归模型：

模型（2）可以看作是财政分权对环境质量影响的简约式表达，此时财政分权的估计系数既包含财政分权对环境质量的直接影响，也包含财政分权通过产业结构和环境治理支出对环境质量的间接影响。如果模型（2）中财政分权的估计系数显著，在加入第一类控制变量后，模型（1）中对应的系数减小，但仍然显著，则说明存在要验证的传导路径。

为检验财政分权对环境质量的影响方向和程度是否在“十二五”前后有显著差异，引入虚拟变量D，在2011年之前取值为0，2011年及以后取值为1。设置动态空间滞后回归模型：

如果系数β2显著，说明“十二五”前后财政分权对环境质量的影响发生了改变。且“十二五”及以后，财政分权对环境质量的影响为β1+β2。

（二）指标选取

被解释变量是环境质量Pol，用地区人均污染物排放量表示。受数据可得性的限制，根据污染物的外溢程度，主要选取了二氧化硫Pol1和工业废水Pol2两类污染物，前者的外溢性程度大于后者。

解释变量是财政分权Fis，根据如下公式计算：人均地级市本级财政支出/（人均地级市本级财政支出+人均省本级财政支出+人均中央财政支出）。

第一类控制变量CV1。产业结构Ind，用第二产业增加值占比表示。环境治理支出Exp，用节能环保支出占比表示。

第二类控制变量CV2。经济水平Eco，根据环境库兹涅茨假说，环境污染随经济增长呈先恶化后改善的趋势，用人均GDP及其平方项反映。人口密度Pop，用年末常住人口与建成区面积之比表示。人口密度高，人类活动越频密，可能会消耗更多的资源，产生更多污染。对外开放程度Ope，用实际利用外商直接投资与GDP之比表示。一方面，根据“污染避难所”假说，吸引外资可能引入的是高污染企业，造成外资流入地环境质量恶化；另一方面，吸引外资也会带来引入地技术水平的提高和生产工艺的改进，从而改善当地的环境质量。

（三）数据来源及预处理

研究样本为2007-2016年长江中游城市群40座地级市的相关指标数据（1），样本市包括隶属于湖北省的武汉、黄石、黄冈、鄂州、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江、襄阳、宜昌、荆州、荆门；隶属于湖南省的长沙、岳阳、益阳、常德、株洲、湘潭、娄底、郴州、衡阳；隶属于江西省的南昌、九江、景德镇、上饶、鹰潭、新余、宜春、萍乡、抚州、吉安；隶属于安徽省的合肥、六安、芜湖、安庆、马鞍山、池州、铜陵、黄山。数据来源于2008-2017年各样本省及市的统计年鉴，为剔除价格因素的影响，使用CPI（2007=100）对以货币单位计量的指标进行处理。有少量缺失值的指标，使用线性插值法进行补充。人均工业废水排放量、人均SO2排放量、人均GDP均作对数化处理。各变量描述性统计分析见表1所列。

由表1可以观察到，部分变量的标准差过大，可能存在异常值，会对模型估计结果产生干扰，故对变量进行Winsor缩尾处理。

表1 各变量的描述性统计分析

（四）空间权重矩阵的设置

以不同空间权重矩阵的设置来反映财政分权对环境质量影响的机制。因空间溢出效应主要发生在地理空间距离相近的地区之间，财政竞争效应主要发生在经济发展状况相近的地区之间。考虑两大类空间权重矩阵：地理空间权重矩阵和经济空间权重矩阵。设置地理空间权重矩阵包括：地理相邻空间权重矩阵W1，当城市i和城市j相邻则W1ij=1，其他情况取W1ij=0。地理距离空间权重矩阵W2，矩阵元素取城市间球面距离平方的倒数，距离越远，取权重值越小。设置经济距离空间权重矩阵W3，矩阵元素取2007-2016年各城市人均GDP均值之差绝对值的倒数。因现实中财政分权对环境质量的影响可能是多种机制共同作用的结果，为反映综合影响，设置经济地理嵌套空间权重矩阵W4，表示为W4=αW2+βW3，α和β分别代表着地理距离空间权重矩阵和经济距离空间权重矩阵的比重，本文取α=β=0.5，通过验证发现，当α和β取其他组合值时，实证结果没有本质的区别。

（五）估计结果分析

1.财政分权对环境质量影响方向和程度的估计

采用极大似然估计法对模型（1）进行估计，估计结果见表2和表3所列。

综合表2和表3的估计结果，时间滞后项都显著为正，长江中游城市群的污染物排放具有较强的跨期路径依赖，证明了采用动态模型的必要性。财政分权对各类污染物的影响至少在10%的水平上显著为正，表明在控制其他因素不变时，整个考察期内，财政分权不利于环境质量的提升，地方政府自主权增加，反而会加剧环境污染，这与韩国高和张超（2018）［11］等人的研究结论一致。进一步比较不同空间权重矩阵下的估计结果，深入探讨财政分权对环境质量的影响机制。在所有估计结果中，空间滞后项的估计系数都显著为正，揭示出不管是何种污染物，财政分权对其排放量的影响都同时受到空间溢出和财政竞争机制的作用，且这两大机制及其综合效应都造成了排放量的增长，区别在于以哪一类机制为主导。在中国式财政分权体制下，一方面，地方政府为了获得政治上的晋升，超过经济水平与其相类似的城市，在提高GDP的宗旨下，重经济增长速度而轻质量，重经济性公共产品的供给而轻服务性公共产品的供给，忽略了环境保护，引发了环境污染的“逐底竞争”，表现出经济水平相类似的城市间污染物排放量的竞相增长和空间正向关联。另一方面，一个城市的污染物会通过空气、河流等蔓延至周边城市，加剧周边城市的环境污染。财政分权强化了各城市利益的分割，城市之间的行政性垄断使得他们不愿承担环境治理的成本，而存在搭便车的倾向。对于利人利己的、具有正外部性的环境治理产品提供不足，却热衷于损人利己的环境污染行为，使污染物的排放表现出地理空间上的“局部俱乐部集团”现象。以上结论验证了假设1和假设2的部分观点。

表2 财政分权对二氧化硫影响方向和程度的估计结果

表3 财政分权对工业废水影响方向和程度的估计结果

地理空间权重矩阵W1和W2下，二氧化硫空间滞后项的系数值大于工业废水的系数值，且大于经济空间权重矩阵W3下自身的系数值。对于外溢性较强的二氧化硫，财政分权的空间溢出效应表现得更为明显，本地二氧化硫排放量增加，主要会引致地理距离相近的城市政府采取互补型策略行为。经济空间权重矩阵W3下，工业废水空间滞后项的系数值要大于二氧化硫的系数值，也大于地理空间权重矩阵W1和W2下自身的系数值。对于外溢性较弱的工业废水，财政分权的空间溢出机制对其排放量的作用有限，相比较而言，财政分权的财政竞争效应表现得更为明显。本地工业废水排放量增加，主要会引致经济水平相近的城市政府采取互补型策略行为。综上分析，假设3成立。

分析第二类控制变量的估计结果，当因变量为二氧化硫时，经济增长及其二次项都显著，且影响为倒U型。但当因变量为工业废水时，经济增长及其二次项都不显著，说明环境库兹涅茨假说只有对应污染物是二氧化硫时才成立。当经济增长处于较低水平时，政府往往会选择以污染换取增长的道路，增加了二氧化硫的排放。当经济起飞达到“拐点”以后，经济开始由传统的粗放型增长向集约型增长转变，二氧化硫排放得到一定的抑制，环境质量得以改善。人口密度对二氧化硫及工业废水的影响均不显著，这可能是因为本文选取的污染物都是工业生产过程所形成，与居民活动相关程度较低。当因变量为工业废水，权重对应W3、W4时，对外开放程度的影响显著为负，其他情况该影响都不显著，“污染避难所”假说不成立。政府竞相引进外资，没有造成环境质量的严重恶化，反而通过技术外溢等效应缓解了当地的环境污染。

2.财政分权对环境质量影响渠道的估计

采用极大似然估计法对模型（2）进行估计，估计结果见表4和表5所列。

表4 财政分权对二氧化硫影响渠道的估计结果

从表4可以看出，当使用地理空间权重矩阵进行估计时，财政分权的系数显著为正，此结果中涵盖了财政分权对二氧化硫的直接影响，和通过环境治理支出产生的间接影响。在此基础上添加了环境治理支出变量后（见表2），财政分权的系数仍然显著为正，估计值减小，环境治理支出变量显著为负，意味着当环境治理支出比重下降时，会带来二氧化硫排放量的增长。此时财政分权对二氧化硫的间接影响被分离出，估计系数仅涵盖直接影响，故其系数值减小，从而证明了财政分权的空间溢出机制主要是通过压缩环境治理支出这一渠道扩大了二氧化硫的排放量。由于环境治理支出的收益外溢性强，地方政府对环保领域投资的偏好较弱，为在短期内获得经济回报，多选择将资金投向基础设施建设等领域，后果则是用于环境治理的资金不足，二氧化硫过量排放的局面得不到改善。当使用经济空间权重矩阵进行估计时，财政分权的系数均显著为正，在此基础上添加了环境治理支出变量后，财政分权的系数仍显著为正，估计值有所减小，且环境治理支出对二氧化硫排放有显著负向影响。而在添加了产业结构变量后，财政分权的系数虽显著，但估计值变化不大，且产业结构对二氧化硫排放的影响不显著。这说明，财政分权的财政竞争机制同样也是通过压缩环境治理支出这一渠道增加了二氧化硫的排放。对于外溢性较强的二氧化硫，地方政府主要通过调整环境治理支出规模的渠道来影响其排放量。

表5 财政分权对工业废水影响渠道的估计结果

从表5可以看出，当因变量为工业废水时，对应于地理空间权重矩阵，财政分权的系数显著为正，在此基础上添加了环境治理支出变量后（见表3），对其估计结果影响不大，且环境治理支出变量不显著。说明在空间溢出机制的作用下，工业废水的排放量不受环境治理支出这一渠道的影响，这一点与二氧化硫不同。这是因为工业废水的外溢程度低，治理的大部分好处能够被本地独自享有，故受周边地区环保策略的影响较小。而对应于经济空间权重，在依次添加了环境治理支出和产业结构变量后，财政分权的系数依然显著，但估计值下降了，环境治理支出变量显著为负，产业结构变量显著为正，表明财政分权的财政竞争机制通过压缩环境治理支出和增加第二产业增加值占比两大渠道增加了工业废水的排放。为在同级政府间脱颖而出，在经济方面有更亮眼的表现，本地政府不仅会以各种优惠条件鼓励工业企业入驻，放松对企业污染物的监管，还会调整财政支出的结构和方向，尽可能多地削减环境治理支出，以腾出资金发展经济，使得工业废水排放量得不到有效控制。对于外溢性较弱的工业废水，地方政府通过调整环境治理支出规模和产业结构两条渠道来影响其排放量。

综合表4分析结论，假设1和假设2中财政分权对环境质量的作用渠道和传导路径得证。

3.“十二五”前后财政分权对环境质量影响的差异

采用极大似然估计法对模型（3）进行估计，估计结果见表6和表7所列。

表6 “十二五”前后财政分权对二氧化硫影响的估计结果

从表6可以看出，对应于不同的空间权重矩阵，交互项DFis的系数都为负，除了用W2估计的系数不显著外，用其他空间权重矩阵得到的估计结果都至少在5%的显著性水平上显著。“十二五”前后财政分权对二氧化硫的影响系数，在经济距离空间权重矩阵下的减少程度超过地理相邻和地理距离空间权重矩阵下的减少程度。这说明“十二五”前后财政分权对二氧化硫排放量的影响有显著差异，“十二五”及以后，财政分权对二氧化硫排放的正向影响趋于减弱，且在财政竞争作用机制下的减弱幅度要高于空间溢出机制。但这种弱化是有限的，财政分权对二氧化硫排放仍表现为正向促进，提高城市群环境质量的目标任重而道远。

表7 “十二五”前后财政分权对工业废水影响的估计结果

从表7可以看出，对比因变量为二氧化硫的估计结果，对应于不同的空间权重矩阵，交互项DFis的系数同样都为负，且都在1%的显著性水平上显著。“十二五”及以后，不同空间权重矩阵下，财政分权对工业废水的影响全部由正向转为负向。说明相比较于二氧化硫，“十二五”及以后，政府所采取的各项环保措施对工业废水排放的抑制作用更强烈些，有效降低了工业废水的排放量。与二氧化硫相同的是，财政分权对工业废水的影响系数，在经济距离空间权重矩阵下的减少程度超过地理相邻和地理距离空间权重矩阵下的减少程度。说明“十二五”及以后，政府环保政策发挥作用的途径主要是通过财政竞争。面对严峻的环境形势，将硬性减排指标纳入地方政府绩效考核标准等做法，能够加大对地方环境的问责力度，强化地方政府的环保意识。为实现晋升目标，地方政府对环境指标的重视性在增强，由过去单纯围绕经济增长展开竞争，开始转向围绕经济增长、节能环保等综合性指标展开多元化竞争，迫使地方政府纷纷减少二氧化硫、工业废水等污染物的排放，从而改善了环境质量。综合表6的估计，研究假设4得以验证。

五、结论与建议

基于2007-2016年长江中游城市群40个城市的数据，本文根据外溢性程度选取了二氧化硫和工业废水的排放量作为环境质量的反映，并运用动态空间滞后回归模型实证分析了财政分权对环境质量的影响及其传导机制渠道，得到如下结论：

（1）在空间溢出和财政竞争机制的同时作用下，财政分权对各类污染物排放量的影响显著为正，财政分权不利于环境质量的提升。对于外溢性较强的二氧化硫，财政分权的空间溢出效应表现得更为明显，而对于外溢性较弱的工业废水，财政分权的财政竞争效应表现得更为明显。

（2）从主要影响渠道来看，财政分权的空间溢出和财政竞争机制都是通过压缩环境治理支出这一渠道增加了二氧化硫的排放量。财政分权的财政竞争机制通过压缩环境治理支出和调整产业结构两大渠道增加了工业废水的排放量。

（3）“十二五”前后，财政分权对二氧化硫排放的正向影响趋于减弱，但幅度有限，该影响仍表现为正向促进；财政分权对工业废水排放的影响由正向转向负向，降低了工业废水的排放量。且“十二五”及以后，政府各项环保政策发挥作用的途径主要是通过财政竞争机制。

为进一步提高城市群环境质量，防治各类污染，需要合理引导地方政府行为，对此本文提出对策建议：

首先，对于外溢性较强的污染物，不能单打独斗，治理必须靠邻近城市之间的合作，城市之间应打破行政性垄断，健全完善城市群污染“组团化”联防联控机制，共同提高环境综合治理支出的力度。

其次，理顺各级政府环境事权与支出责任的划分，考虑外溢性、信息的有效性、激励相容性等因素，形成明确的省及省以下政府的环境事权清单。对于外溢性较强的污染物治理应向上集权，为补偿地方环境治理的收益外溢，建立环境污染治理的专项转移支付体系。

最后，继续提高环保指标在地方政府政绩考核的权重，多样化政绩考核指标体系，迫使地方政府促进产业结构优化升级，鼓励其发展污染程度低的高新技术产业和现代服务业。推动政府从经济建设型转向公共服务型，发挥财政竞争的积极作用，引导各地方政府将增加环境治理支出作为竞争手段和途径，争取实现城市群环境质量的根本性扭转。

注 释：

（1）因本文研究的部分城市关键指标数据在2017年是缺失的，包括仙桃市、天门市、潜江市等，如剔除这些城市会导致空间权重矩阵难以设置和损失部分有效信息，不利于检验财政分权对环境质量影响的机制，故本文的研究期截止到数据统计较完善的2016年，特作此说明。