油气基础设施与环境敏感区空间规划衔接问题研究＊

2020-02-19熊运实郭志红毋熙岚高启晨

油气田环境保护 2020年3期

熊运实郭志红毋熙岚梁涛高启晨

(1.中国石油集团安全环保技术研究院有限公司；2.南京信息工程大学)

0 引言

能源安全是国家战略安全的重要基石，油气安全在国家能源安全中始终发挥着重要作用。近年来，随着油气消费量、进口量的增长，油气管道、储气库等油气基础设施规模不断扩大，其建设和运营规模大幅提升，根据规划，到2020年全国长输油气管网规模将达到16.9×104km；到2025年，管网规模将达到24×104km。

在油气基础设施大发展的同时，我国生态环境保护工作日益加强，自然保护区、水源地保护区、生态保护红线等一系列环境敏感区管理规定不断出台，在保护环境敏感区的同时，也对我国油气基础设施建设，特别是对长距离油气管道的建设产生了一定制约。因此如何在空间规划中，实现油气基础设施建设与环境敏感区保护协调发展，具有重要意义。

为此，受国家能源局委托，我们承担了《油气基础设施与空间规划衔接中的环境敏感区问题研究》。其目的是通过分析油气基础设施建设、运行中，各工艺过程污染因子对环境敏感区产生的可能影响，结合调研实际工程建设和运行过程采取的先进生产工艺及有效的生态环境保护措施和污染防治措施，分析得出油气基础设施建设、运行对环境敏感区产生的实际影响，据此提出在油气基础设施与空间规划衔接中，针对环境敏感区可采取的策略、措施和建议。

1 研究发现的主要问题

1.1 国土空间规划中三条控制线的划定和落实问题

随着我国经济的高速发展，生态环境保护问题日益突出。表现在国土空间规划上关键是未能统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界线三条控制线。油气基础设施作为国家重要的能源建设工程，其规划、建设严重受制于三条控制线。其中，生态保护红线与油气基础设施特别是长输油气管道的规划与建设密切相关，是制约油气基础设施规划与建设的瓶颈之一。

生态保护红线与自然保护地作为主要的环境敏感区，构成生态环境保护的核心。在国土空间规划中统筹处理好经济发展与生态环境保护的关系是实现可持续发展的关键。近年来，油气基础设施等工程建设项目的规划和建设与环境敏感区划分的矛盾日益突出。为解决生态保护红线、自然保护地等环境敏感区的划定与工程建设的突出矛盾，国家先后出台了一系列相关的法律法规和制度，其目的主要是协调三条控制线的划分和落实，实现“在保护中开发、在开发中保护，环保优先”。

在生态保护红线立法方面，主要有：2011年10月，国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出对于环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线；2013年11月，中共十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1]，要求加快生态文明制度建设，实行最严格的源头保护制度，划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，并首次将“生态红线”概念正式完善为“生态保护红线”；2015年1月颁布的《中华人民共和国环境保护法》中首次以立法的形式明确提出国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护[2-3]。

在生态保护红线和自然保护地划定和落实方面，主要是通过评估、调整环境敏感区范围和功能，实现更好保护和更好发展经济。其中重要的法律法规和制度如下。

2019年6月29日，自然资源部、生态环境部下发《关于开展生态保护红线评估工作的函》(自然资办函[2019]1125号)，并附《生态保护红线评估工作方案》，请各省(区、市)科学评估生态保护红线划定情况，调整完善区划成果，确保生态保护红线权威、科学、可执行。要求核实生态保护红线区域内重大基础设施工程、合法矿权、战略性矿产资源区域等情况，提出解决矛盾冲突的规则和方法[4-5]。为此，国家能源局综合司于2019年7月23日以特急向中石油、中石化和中海油发文《关于请抓紧就生态保护红线评估工作与地方政府有关部门对接的函》。

2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。该意见中明确要求到2020年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学、适度、有序的国土空间布局体系[6]。

2020年，自然资源部、国家林业和草原局以自然资函[2020]71号文印发《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》。其目的是解决长期以来部分自然保护区范围划定和功能分区不够科学合理，历史遗留问题较多，各种矛盾冲突尖锐，管控措施针对性、操作性不强，未能按不同保护对象、不同保护区类型、不同人类活动实行分区分类科学有效管理，迫切需要对自然保护区范围及功能分区进行一次优化调整，同时对各类自然保护地进行整合优化。该文件明确要结合国土空间规划编制，衔接三条控制线划定，与生态保护红线评估调整同步开展，与永久基本农田核实整改协调推进，合理安排生产、生活、生态空间。将自然保护区划分为核心保护区和一般控制区。对于必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设项目可以通过一般控制区。对于核心保护区内已有合法线性基础设施，可以进行运行和维护。

1.2 相关环保法律法规不够完善和具体化

目前，我国的油气基础设施在建设和运行过程中均按要求采取了各项环保措施，油气基础设施对生态环境的影响不断降低，对区域生态环境系统，特别是对环境敏感区的影响总体可控。特别是天然气管道对水源保护区影响较小。但部分法律法规未能充分考虑国家重大战略工程的重要性及管道等线性工程环境影响的特殊性，未能及时进行论证和细化，从而增加了油气基础设施规划和建设的难度。

1.3 环境敏感区划定缺乏充分论证

由于历史遗留等多种原因，部分环境敏感区范围论证不够充分，边界划分不科学，导致出现环境敏感区范围过大、边界不明，如自然保护核心区，缓冲区面积过大，这些情况在一定程度上制约了油气基础设施的建设空间。

1.4 “有条件允许通过”未上升为明确规定

对于油气基础设施不可避免穿越环境敏感区核心区域时，政府生态环境主管部门有时会提出“有条件允许通过”。如对环境敏感区功能区进行临时调整、待建设完成后恢复原有功能区设置，此举系有条件允许通过，但基本上属于一事一议，未能形成明确规定，从而增加了油气基础设施的选线选址难度。如能对国家重大油气基础设施战略工程，制定相关的制度和规定，明确采取调整环境敏感区功能区范围或加强环境保护措施和环境监管后予以通过，则可从根本上解决上述问题。

1.5 城市能源廊道规划未充分贯彻环保理念

在城市空间廊道论证中，对自然保护区、水源保护区、生态保护红线、近距离居民区等因素考虑不够全面。如对城市水源地范围划分过大，导致油气基础设施难以靠近用户；对近距离居民区考虑不够全面，部分规划油气基础设施廊道距离村庄较近，导致在建设项目环评中形成制约因素，无法满足生态环境部门对村庄距离的要求，导致线路调出廊道，增加了油气基础设施建设的不确定性和难度。

1.6 空间相邻规划理念尚未得到贯彻

对于油气基础设施无法避让以地表生态、植物、水源等为保护目标的环境敏感区，特别是天然气管道，各级生态环境主管部门尚未形成统一的空间相邻观念。目前已有以空间相邻方式(定向钻、盾构、隧道)通过河流类自然保护区缓冲区和地表水源保护区一级区及以隧道穿越生态环境敏感区的案例，但大部分生态环境部门并不认可油气基础设施以上述方式从地下通过环境敏感区为空间相邻关系，采取一刀切、一禁了之的态度。

2 主要建议与对策

2.1 加强国土空间规划顶层设计，进一步统筹各级空间规划中三条控制线的划定与落实

国家层面要做好顶层设计，做好全国国土空间规划，统筹解决三条控制线的划定；省、市、县各级国土规划部门要细化国土空间规划，统筹解决三条控制线的详细划定和落实。

2.2 加快修订有关环保法律法规

结合油气基础设施环保措施及技术发展情况，通过广泛、深入的论证，对生态环境影响较小、战略意义较大的油气基础设施建设项目，应在法律法规中明确提出准许或有条件准许建设。例如可以以准入清单的形式，进一步明确油气基础设施项目准许、有条件准许建设的环境敏感区及功能区。对于按设计规范中阀室设置的距离要求而必须设置在保护环境敏感区(特别是自然保护区、水源保护区)内的阀室，应根据具体情况明确允许建设。通过制定环境敏感区功能区划调整制度，为国家重大战略性油气基础设施建设提供法理支撑。

2.3 加快现有环境敏感区的论证工作

正视由于历史原因等导致部分环境敏感区随意设立、范围过大等问题，根据前述《关于开展生态保护红线评估工作的函》(自然资办函[2019]1125号)[7]《关于在国土空间规划中统筹划技术定落实三条控制线的指导意见》《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资源部国家林业和草原局以自然资函[2020]71号文)等要求，国家相关部门应加快开展考察、论证，以尊重科学、实事求是的态度，在充分考虑保障国家能源安全的前提下，对涉及油气基础设施的生态保护红线、自然保护地等环境敏感区存在的必要性、其范围和功能区是否可调整等给出权威结论。如涉及自然保护区的核心区无法避绕时，是否可调整为一般控制区，从而可实现油气基础设施在一般控制区内的建设和运行。

2.4 细化有条件准许通过的相关规定

对于无法避让环境敏感区的油气基础设施建设项目，在区别油气基础设施类型、环境敏感区类型、功能区类型等要素基础上，制定统一的、可行的有条件建设规定，指导各级生态环境保护部门执行，而非一禁了之。此举对于避免油气基础设施企业建设的盲目性、提高各级政府生态环境主管部门效率、减少审批过程的随意性具有重要意义。

2.5 充分考虑廊道规划与环境敏感区的衔接

在进行城市综合性廊道或能源廊道规划时，应将环境敏感区因素全面纳入到规划中，特别是自然保护区、水源保护区、生态保护红线、近距离居民区。应通过规划环评，充分征询各方意见，保证城市空间规划中与环境敏感区的衔接问题得到解决，相关制度和规定落实、落地。

2.6 树立“空间相邻、立体交错”理念

推动国土规划部门和生态环境主管部门更多接受“空间相邻、立体空间交错”理念，针对水体、植被等类型的自然保护区、地表水源保护区等，对于环境影响较小的油气基础设施建设项目，若能通过采用定向钻、隧道、顶管等非开挖空间相邻通过方式的，可以适当减少乃至取消功能区禁止建设限制。

3 对油气基础设施建设部门的建议

3.1 深入了解环境质量现状情况

根据国家最新的生态保护红线管控要求，结合各省、区、市地方政府具体工作指导意见，对油气基础设施建设所涉及的重点区域，特别是环境敏感区内生态环境质量开展相关调查工作，调查、监测油气基础设施附近土壤、地表水、地下水及涉及重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域的环境质量现状数据、生态环境现状资料，为国家、各级地方政府在生态保护红线划定及管控要求方面提供第一手数据[8]。

3.2 坚持保护与建设兼顾

以习近平总书记保护生态环境、保障能源安全的指示为原则，进一步加强与生态环境部、国家能源局等国家部委的汇报沟通工作，在及时、准确把握国家环保政策走向的基础上，加强油气基础设施建设与国家、地方生态环境保护政策的衔接，提升油气基础设施建设、空间利用两大规划方面的决策有机结合，提高契合度，以争取政策制定的主动权。实现“保护与建设兼顾”的目标，促进油气基础设施建设与生态环境保护协调发展。

3.3 提升国家层面政策制定参与程度

深刻领会油气基础设施建设规划的重要性，在把握国家层面生态环境政策指向的基础上，充分结合油气基础设施建设实际，积极配合国家部委完成政策、标准制定等各类专项任务，通过深入调研、考察得出实际成果，为国家制定生态环境保护、能源安全保障等相关政策提供技术支撑，不断提升企业在政策、规划制定方面的参与程度。

3.4 加快油气基础设施建设与生态保护红线勘界定标的对接

根据国家相关要求，到2020年年底前，全国全面完成生态保护红线的勘界定标，基本建立生态保护红线制度。在此情况下，油气基础设施企业应充分抓住时间窗口，充分与地方政府生态保护红线勘界定标主管部门进行沟通、对接，积极上报现有及未来一段时期内油气基础设施路由、选址情况。

对于尚未划定或未完全划定生态保护红线的区域，应加快与地方政府相关管理部门的协调进度，从根本上处理好油气基础设施建设与生态保护红线划定的关系。

对于已完成生态保护红线勘界定标工作的区域，应尽快确定油气基础设施路由、选址与生态保护红线的重合情况，梳理油气基础设施建设过程中取得的相关环境保护手续(环境影响评价、竣工环保验收等)，明确建设时间与环境敏感区设立时间的先后顺序，本着协商解决的原则，争取主动，力争对生态保护红线划定方案进行调整，确保油气基础设施合法合规建设、运行[9]。

3.5 推进油气基础设施建设项目正面清单制定

针对油气基础设施建设、运行过程中生态环境影响较小、可恢复的特点，应配合各级政府推进油气基础设施建设项目正面清单制定工作，通过准确把握“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”这一原则，在确保各项生态保护措施论证、落实到位的前提下，明确在生态保护红线内允许开展的建设项目正面清单，取消或者简化生态保护红线对油气基础设施建设的制约。

3.6 建立、完善油气基础设施数据库

以模块化的方式加快建立并完善油气基础设施数据库，在油气基础设施规划方面，从根本上解决其与空间规划冲突的问题，在已建成的油气基础设施运行方面，充分运用卫星遥感、生态学对比、大数据分析等先进技术手段，客观、准确地分析、研判油气基础设施对不同类型环境敏感区的影响情况，为有效降低油气基础设施运行对环境的影响、恢复环境敏感区生态功能、制定正面清单提供技术支撑。