赋权增能视角下高职院校诊改政策审思

2020-02-17郑琼鸽

职业技术教育 2020年1期

郑琼鸽

摘要从标准化评估到个性化诊改的质量管理手段转换，从学校具体工作到制度建设的质量管理内容转变，均体现了政府对高职院校赋权增能的理想初衷。实践中政府以规训方式指导学校诊改，学校在迷茫中被动完成诊改任务。赋权增能的异化导致诊改政策的贯彻实施困难重重，其根源在于相关诊改主体之间沟通行动的扭曲。赋权增能的回归需要政府和学校借助沟通理性缓解工具理性和价值理性的冲突，营造包容支持的政策环境，形成持续改进的质量文化，搭建自由平等的协商机制。

关键词质量保证体系;诊改;赋权增能;沟通理性;高职院校

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）01-0013-06

近几年，在教育“管办评分离”政策背景下，传统的政府评估渐渐退出历史舞台，以政府委托为主的第三方评估构成了高职院校办学的外部质量保障体系，同时教育行政部门引导下的以诊断与改进为主要特征的高职院校内部质量保证体系也日益受到关注和重视，两者相辅相成、互为补充，共同组成了完整的现代高职教育质量保障体系。然而，目前高职院校在内部质量保证体系构建和运行过程中普遍存在认识模糊、相关部门分工不明确和普通教职工参与度不高的现实困境。从标准化评估到个性化诊改的质量管理手段转换，从学校具体工作到制度建设的质量管理内容转变，均体现了政府对学校赋权增能的理想初衷。尽管诊改政策已实施三年，然而成效并不显著。这一具有理想初衷的政策为何成效不显著？在执行过程中为何走向偏差？相关部门和高校应采取哪些策略推进诊改政策的有效执行？本文借鉴哈贝马斯的沟通理性哲学思想，从赋权增能的視角试做批判性地分析和思考。

一、高职院校诊改政策的背景和基本内涵

2015年6月，《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》印发，启动了职业教育诊改工作。2015年10月，教育部职成司发布配套文件《关于印发〈高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）〉启动相关工作的通知》（以下简称“教育部方案”），该文件可视为一个运行机制，是高职院校建立常态化教学工作诊断与改进制度的战略部署。随后，各省教育行政部门相继发布文件落实该项政策，如浙江省教育厅于2016年8月印发《浙江省高职院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案》（以下简称《浙江省方案》），省内相关高校陆续开展试点工作。目前高职教育已经由数量扩张转向内涵发展阶段，诊改政策的出台体现了政府对高职教育质量管理手段和内容的转变。

（一）质量管理手段：从标准化评估转向个性化诊改

诊改政策基于管办评分离的背景，考虑不同学校的不同情境，旨在尽可能摈弃统一的标尺和层级式规训，调动学校自我诊断和改进的积极性。《浙江省方案》明确提出“规范程序与注重特色相结合”的基本原则：“各高职院校要坚持以教育部的指导方案和本实施方案的理念、思路，规范学校诊改工作。同时，在工作目标、工作制度和质量标准等方面应充分体现学校的个性特色，促进学校创新发展。”2018年12月，全国职业院校教学工作诊断与改进专家委员会印发的《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进复核工作指引（试行）》（以下简称《复核工作指引》）提出了“尊重校本特色。坚持一校一策，尊重学校历史”的基本原则。

传统评估基于实证主义的认识论基础，试图寻找统一的客观标准，把原本复杂的教育活动尽可能用一些可量化的指标进行衡量并以此对学校进行等级排列。诊改则不同，虽然政府部门也提供一些诊断参考点，但不再单纯地实施技术控制，而是结合历史阐释的认识论基础，允许学校自我诊断和自设标准，从而减少了技术的认知旨趣，增加了实践和理解的认知旨趣。正如有学者所言，诊改与评估的区别如同看病与体检，诊改是以问题为导向的，而评估是对基本指标的全面检测[1]。

与评估相比，诊改还体现了从一次性达标到持续改进（或增值性评价）的质量管理手段转换。诊改要求对教学状态数据信息进行连续性、常规性与制度化采集，预测报警、及时改进，真正做到评估方式的常态化[2]。学校以诊改为手段，依托信息平台的状态数据建立常态化的运行机制。高职内部质量诊改机制的建立，意味着评价重心从外部转向内部，旨在实现评价主体多元化、评价内容情境化和评价结果公开化。总体而言，诊改是基于学校可持续发展的自我考察，而不是迎合政府评估的达标行动。高职院校内部质量诊改机制的建立，是一个长期的、不断实践的动态过程。

（二）质量管理内容：从学校的具体工作转向制度建设

诊改政策的出台不仅反映了政府质量管理手段的变化，也反映了质量管理内容的转变。诊改工作的目的是引导高职院校主动承担人才培养质量保证的主体责任，本质是问题导向的常态化运行机制。从政府监管角度而言，教学诊改和内部质量保证体系诊改两个文件的先后出台，将诊改对象从具体教学工作转变为制度建设，更易于政策的落实。这也意味着政府部门并未放开对高职院校的监管，只是监管的内容有所变化。

全国诊改专委会将高职院校内部质量保证体系概括为“五横五纵一平台”，即五个系统（决策指挥、质量生成、资源建设、支持服务和监督控制）、五个层面（学校、专业、课程、教师和学生）、一个平台（基于状态数据的信息平台），从而建设由静态和动态两个螺旋叠加而成“8字螺旋”的持续动态自我质量保证机制[3]。见图1。静螺旋是指8字下半部分的大螺旋，包含目标和诊断等过程;动螺旋是指8字上半部分的小螺旋，包括监测和预警等过程。静螺旋的诊断与改进发生在实施完成之后，动螺旋则一般不涉及目标、标准的调整。两个螺旋都处于持续运动的状态，只是动螺旋的运转速度更快，反馈更及时。

与此对应，《复核工作指引》在复核内容里强调“复核目标链与标准链（简称两链）的科学性、系统性、可行性、实施情况及成效。复核五个层面‘8 字形质量改进螺旋（简称螺旋）建设的科学性、覆盖面、可行性、实施情况及成效”。可见，全国诊改专委会提出的“五纵五横一平台”和“8字形螺旋”的运行机制是高职院校内部质量保证体系设计的指导性框架。

二、赋权增能：高职院校诊改的理想初衷

赋权增能（Empowerment）即权力的赋予和能力的增强。美国学者拉波特（Rappaport）指出，“赋权增能是指个体能够尽可能地掌控自己的生活，它是一个持续的有意识过程，通过一定的过程使得缺少平等分享资源的人能更容易得到资源或者掌控资源”[4]。1986年，莱特富特（Lightfoot）发表的《论学校教育中的善：赋权增能的主题》是第一篇系统将赋权增能理论运用于教育领域的研究文献，他认为“赋权增能是一个人有机会拥有自主权、责任、选择和权力”[5]。教师赋权增能的代表性人物肖特（P. Short）把教师赋权增能分为六个维度，即“参与决策、教师影响力、教师地位、教师自主权、专业发展机会和教师自我效能”[6]。除了学校内部的教师赋权增能，学校作为一个整体性的组织，政府对学校的管理也可借鉴赋权增能理论，通过赋权提高学校的自主权和自我发展能力。

从“权”和“能”两个向度可以将学校生态环境划分为“有权有能型”“有权无能型”“无权有能型”和“无权无能型”四种类型。其中，“有权有能型”是指领导者能与教师分享权力，也能激发教师的工作意愿及开发教师的潜能，这是典型的“赋权增能型”[7]。与此对应，就高职院校内部质量保证体系诊改工作而言，高职院校赋权增能即政府能分享或下放质量管理的权力，激发学校的办学自主性，增强其诊改意愿和诊改能力，进而提高教育质量。这里暗含诊改制度有效推进的一大前提：学校有权也有能力进行诊改，即权力与能力是匹配、相互促进的。质量保证体系诊改方案的制定和实施不是少数几个行政职能部门的职责，需要调动学校全部力量共同推进。学校内部的教师赋权增能即廣大普通教职工积极参与目标和标准的制定，实现质量保证体系全员参与的运行要求。这里暗含诊改制度有效推进的第二大前提：学校内部拥有专业身份的教师有权也有能力参与诊改制度建设。

权和能相互依存、缺一不可。赋权旨在实现高职院校主体性地位的回归，可见赋权增能的落脚点是增能。赋权与增能相统一才能真正促进学校的自主发展和可持续增能。就政府而言，出台诊改政策的理想初衷即实现高职院校的赋权增能，这也是管办评分离大背景的现实需要，政府不再担任家长式的监管角色，而是分享权力，以支持者的身份引导学校的自我持续发展。

三、赋权增能的异化：高职院校诊改的实践偏差

诊改本身是一项极有意义的工作，然而高职院校普遍是边学边做，推进工作缓慢。政府在放权的同时也考虑学校能力的不足，又通过培训等形式进行规范化指导。赋权增能在不同主体的非理性沟通中被不断异化，诊改工作困难重重。

（一）政府以规训指导诊改

为贯彻落实诊改政策，帮助学校做好诊改工作，政府利用政治权力发布相关文件，成立全国诊改专委会开展宣传和培训工作，以规范性行动督促学校对诊改工作达成共识，引导学校建立可有序运行的内部质量保证体系。诊改政策规定学校的自主诊改可安排校内人员实施，也可自主聘请校外专家参加。专家作为技术权威，代表政府对相关学校进行指导，借力专家成为学校“增能”的有效途径。

赋权与规训仅一墙之隔，改革者或管理层可能会假“赋权”之名，行“规训”之实[8]。规训权是通过规范化的监视、检查和管理来运作。政府通过全国诊改委员会这一专业权威制定质量保证体系运行规范并开展培训，表面的赋权被隐形的规训所取代。全国诊改专委会不仅手把手培训相关职业院校，还要培训省级诊改专家和教育行政部门人员。如何制定和运行学校内部质量保证体系以及如何复核该项工作均受制于专业话语权力的运作。诊改工作由学校自主诊改和政府部门抽样复核组成，抽样复核工作在学校自主诊改的基础上进行，委托省诊改专委会组织实施，主要目的在于检验学校自主诊改工作的有效程度。复核是规训的配套奖惩制度，复核结论作为省级及以上项目申报、新专业备案、招生计划安排等重要参考依据。为了完成复核，学校作为受训者必须学习参照“五纵五横一平台”和“8字形螺旋”的运行机制，对照文件精神和培训要求撰写质量保证体系实施方案，无权也无心考察该运行机制本身是否科学合理。政府落实政策的工具理性导致难以保证真正地放权，诊改变成了变相的评估，只是内容从教学指标变成了制度内容。制度本来是提高质量的工具，但变成了政府监管的对象，诊改成为新的政绩项目和问责对象。赋权增能的理想初衷遭到了规训的现实冲击。

（二）学校被动完成任务

为完成质量保证体系诊改任务，学校对照规范要求，以通过省厅复核为工作目标，基于内部科层结构通过会议的形式一级级分解相关任务，构建质量保证体系。然而，在政策落实过程中，诊改作为一项额外任务，难以嵌入学校原有的运行体系。目前高职院校在诊改体系构建和运行过程中存在不少问题，成熟的范例较少。就体系构建而言，有学者以第一批参与诊改工作试点的27所高职院校内部质量保证体系诊改工作实施方案作为研究样本，研究发现部分院校存在核心理念模糊、质量文化建设严重滞后、诊改项目参考表质量参差不齐等问题[9];有学者基于9所学校的抽样分析，发现高职院校诊改规划与方案制定过程中出现了概念不清、体例、要素混淆的现象[10]。就体系的运行而言，有学者结合常州工程职业技术学院在“五纵五横一平台”框架下的诊改工作实践，指出诊改工作存在质量主体自主保证质量意识仍然薄弱，质量自律文化建设一直在路上的现实问题[11]。有学者从组织变革的视角认为，高职院校诊改是一项行政政策驱动下的组织变革，使教师感受到自我否定和关系网络破坏等心理压力，导致教师对诊改存在不同程度的抵制[12]。

基于数据的诊改工作需要成本，尤其是信息化建设，需要把现有零散的孤立的信息系统整合。信息化是为提升教学质量服务，然而不少学校为了完成诊改任务而开发专门的信息系统，数据采集变成了额外负担，导致信息化从手段变成了目的。学校为了追求短期效应，容易把问题简单化，未能或不愿暴露真正问题，问题和诊改脱节。目标和标准的制定考虑可操作性的指标，以便利为原则而不是以发展为原则。诊改机制的运行以人才培养状态数据表为起点，这种循证管理容易导致学校为追求数据呈现的完美效果而疏于持续改进的机制本身。学校力图将体系描述得全面、完整，追求高效完成诊改任务的工具理性，却忘记了教育质量提升的价值理性。

（三）不同主体间沟通的扭曲

在学校与政府的沟通中存在一些不可避免的扭曲，主要表现在学校对质量保证体系认知上的限制。政府在政策上赋予学校自主权，同时又通过培训行使规训权，学校在迷茫中被动完成诊改任务。目前，高职院校内部质量保证体系诊改工作一般是由专门的质量监控办等职能部门负责，参加培训的主要也是这些职能部门人员，其他部门对该项工作不甚了解。学校内部不同部门的信息不对称造成的区隔导致对政策理解存在偏差，不少教职工将诊改视同为评估，而没有意识到两者在理念和运行机制上的区别。另外，课程标准制定等需要专业性知识和能力，需要行政力量和专业力量的共同参与，这也客观上加大了该项工作的难度。然而，部分学校未认识到诊改工作的重要性，对诊改采取的应付态度却是对沟通的有意扭曲，比如不同部门之间相互扯皮，相关人员见机行事，等着分配任务的不作为态度等。如果学校内部缺乏基于质量的共识，所有人只是被动执行，那么就难以产生理想的质量管理成效，学校内部赋权增能也就只能流于形式，政府对学校的赋权增能因缺少根基也就难以真正实现。

四、赋权增能的回归：高职院校诊改的困境突破

高职院校内部质量保证体系的构建是全校性全员参与的工作，本质是建立一个质量共同体。诊改本身是提高办学水平的重要手段，其价值无可厚非。高职院校内部质量保证体系诊改的理想结果是学校主动诊改制度、教师自愿诊改教学、学生有权参与诊改，这不仅需要政府层面对学校的信任和支持，更需要学校内部的协调和融合。

（一）营造包容支持的政策环境

不同于企业的生产流水線质量检测，教育领域的质量是文化的产物，不可能具有统一的检测标准，不同的学校必然具有不同的质量管理方式。目前高等教育领域中的质量管理过于侧重技术层面的建构，而忽视了大学组织文化尤其是质量文化的创新和培育。“在质量评估的大背景下，责备与顺从共同构成了大学组织文化变迁的纵横坐标。”[13]追求自我发展是高校的本能需求，“超越问责逻辑”代以追求服务价值的增能性评价更容易获得高校的全面配合[14]。国家相关政策以及专家给出的高职院校内部质量体系构建与诊改要求，具有赋权增能的理想初衷，但在本质上依然是一种制度性组织管理。不同的高职院校具有不同的行业背景和办学特色。文化的特殊性导致高职院校质量管理的落实和目标实现难以仅仅依靠制度管理来实现[15]。

学校自身既是质量生成者和创建者，也是组织者和实施者。为学校赋权增能，政府应重在激发高职院校自我诊断和改进的能动性，而不是通过规范性的制度规训变相技术控制，让学校疲于完成“额外任务”。每所学校都有提升质量的诉求和文化基因，也只有它们自己最了解自己存在的问题。作为政府部门应从指导者角色转到支持者角色，从问责走向激励，唤醒学校的质量意识和责任。唯有如此，学校内部行政管理才能相应地从行政指派转向信任和激励广大教职工。强调审计文化和外部监督的“表现主义”教育改革，促使教师工作越来越高度标准化、理性化和去技能化，教师们在低信任度的工作环境中打磨掉了职业自尊，迷失了自我[16]。诚然，没有教师的职业认同，学校的质量保证也就失去根基。真正意义上的赋权是基于心理层面，通过提升教师的自我效能感、责任心、工作热情，在课堂教学等日常工作中发挥自身领导力[17]。因此，不仅要赋予教师参与质量管理的权力，还应给予其更多的信任和理解，而不是监视和控制。

（二）形成持续改进的质量文化

从理性视角看，在高职院校内部质量保证体系诊改制度的制定和实施过程中，无论是政府还是学校更多地是以工具理性为行动守则，追求形式化的短期制度建设目标的达成，却背离了质量提升的长远目标和价值理性。然而，持续改进不应停留在制度文本上，而应融入日常工作，成为学校的自觉行为。

在高校评价中崇尚效率和技术控制的工具理性遭到了各种抨击。哈贝马斯认为人类可以通过理性沟通建立共识，以蕴含于语言中的沟通理性缓解工具理性与价值理性的冲突。工具理性是单方的理性行为，沟通理性是参与沟通的双方或多方达到了解的最佳状态。持续改进更多的是一种理念，而非标准化的一套运行机制。就政府而言，应引导高职院校建立持续改进的质量理念，鼓励学校采用差异化的持续改进机制，而不宜用标准化的框架固化学校的办学思维。就高职院校内部而言，学校领导、中层管理干部、普通教职工和学生还缺乏一种统一的质量文化意识，即与质量有关的习惯、信念和行为。迫切需要通过赋权增能树立人人都是质量生成者的主体意识，促进广大教职工自觉制定和执行质量标准，最终形成持续改进的质量文化。赋权增能是权和能的统一，学校具有持续改进的自觉性和能力才能让政府放心地赋权。

（三）搭建自由平等的协商机制

哈贝马斯的沟通观强调，在一定的规范性条件下，让言说者生活世界的不同面向得以互动与交流，并且在沟通行动中形成属于该社群的规范基础。高职院校内部质量保证体系建设要建立和完善决策机制，搭建自由平等的协商机制，重视广大师生的参与和沟通，而不是简单的行政指令和任务传达。

高职院校的诊改任务包括诊改工作实施方案的制定和质量保证体系的运行。实施方案主要由学校职能部门制定，而实施的重要主体则是教师，行政权力与专业权力有沟通无理性，责任意识模糊。目标和标准是质量保证体系的核心，需要各诊改主体之间的理性沟通和平等对话。目前高校普通教师普遍只有被通知权和执行权，迫切需要赋予教师专业自主决策的权力[18]。除了行政权力凌驾于专业权力，高校论资排辈的等级文化也制约了教师分享专业知识和能力的主动性。传统科层模式的领导力往往将领导者等同于领导力，不利于教师打破等级壁垒。随着学校组织结构的分散化与去科层化趋势，强调分权式领导模式的分布式领导逐渐成为领导理论研究的新取向。分布式领导强调要根据个人的能力和特定情境下任务的特点，为组织成员分配一系列流动的角色。高职内部质量保证体系建设是一项系统工程，需要全员参与，只有基于相关人员协商的目标和标准才能脱离文本真正走向实践。

赋权增能有利于唤醒教师的领导潜能，是转变其个人信念及行为的催化剂，也是组织成员相互学习产生集体智慧的推动力。学校应在工作中尊重教师、信任教师，赋予教师平等自由的话语权。为教师赋权增能，要求高职院校要从以往的“独白式”管理模式走向“对话与合作”管理模式[19]。行政文化与专业文化从对抗走向融合，行政文化对外贯彻落实政策，对内协同专业文化自觉诊改。除了教师，也要赋予学生相应的权力。学生在教育质量生成过程中扮演着消费者、参与者、承载者三重角色[20]。毕竟人才培养是学校的根本任务，满足学生发展需要才是教育的本质回归。考虑学生的权能本应理所当然却也是现实中最容易被忽视的。

参考文献

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