中国推动21 世纪海上丝绸之路搜救国际合作回顾与展望

史春林 徐绍元

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

2019 年9月中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》提出要“维护国际海运重要通道安全与畅通”[1]。2020 年10月党的十九届五中会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调21世纪海上丝绸之路建设要“深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展”[2]。习近平在有关说明中提出要“有效防范化解各类风险挑战”[3]。由此可见，安全保障是21世纪海上丝绸之路建设健康、稳定、持续发展的关键。但在当今世界百年未有之大变局形势下，沿线由于受到传统安全与非传统安全等各种因素影响，海损事故频发，造成船舶、货物、人员损失以及海洋环境污染，因此中国必须积极推动沿线搜救国际合作，为平安交通建设做出应有贡献。

一、中国推动21世纪海上丝绸之路搜救国际合作回顾

21世纪海上丝绸之路倡议自2013年提出以来，特别是在十三五规划期间中国对推动沿线搜救国际合作认识不断加深，如2014 年1月交通运输部杨传堂部长在主持国家海上搜救和重大海上溢油应急处置部际联席会议时就强调中国要积极推进搜救理念与视野国际化，强化应急处置合作交流[4]。2015年1月杨传堂再次强调中国海上搜救要强化学习交流与合作，坚持“走出去、请进来”，组织互动学习，加强走访交流，服务国家外交大局[5]。近年来中国推动沿线搜救国际合作实践日益丰富，呈现频度高、规模大、形式多样化等特点。

（一）从参与角色向主导角色转变

中国在开展沿线搜救国际合作中，无论是合作机制的构建与合作议程的设定，还是应急联合搜救的安排与行动，中国早期更多是以参与为主，起主导角色的情况较少，积极性和主动性都明显不足。但近年来随着中国实力与影响力提高以及中国与国际体系互动关系的增强，中国在开展沿线搜救国际合作中开始从参与角色向扮演一定程度的主导角色转变，表现出更为积极主动和担当作为的姿态，承担了更多的国际责任和义务。如2014 年4月在中国青岛附近海域进行了8国海军联合搜救演习，这是中国首次主导的联合搜救多边演习。特别是在马航失联飞机的搜救行动中，中国由最初的主要参与力量变为后期的主导力量之一，从2014 年5月起中国与澳大利亚、马来西亚共同主导了后续联合搜救工作，这是中国首次主导的多国应急联合搜救行动，再加之中国动用了天、海、空等搜救力量，这不仅充分展示了中国海上应急搜救感知与反应能力的显著提高，而且展示了中国自身实力与大国担当。

（二）从临时合作向常态合作转变

中国在推动沿线搜救国际合作过程中，最初在许多情况下只是一种临时性安排，有关活动无定期计划，缺乏一定规律性，活动内容与时间随意性较大，并未形成机制化，基本上是一事一议，主要表现在对具体问题的处置及对具体事件的沟通与协调上，程序较为繁琐，难以及时高效解决在搜救合作过程中所遇到的实际问题。而近年来中国推动沿线搜救国际合作则从应对具体事件阶段开始向有序化与系统化合作方向演进，与沿线国家搜救合作更为紧密，形成了定期、有计划进行人员交流、召开搜救会议、举办联合搜救演习等机制。特别是2017年10月中国—柬埔寨海上紧急救助热线开通以及中国—东盟国家海上搜救信息平台上线，中国与南海周边国家信息协调机制建立起来，有助于随时进行有效沟通。

（三）从周边合作向深远海合作转变

中国在推动沿线搜救国际合作的过程中，早期更多是以周边国家为主要合作对象，即使是区域合作也主要是以东北亚与南海沿岸国为主，如在东北亚中国与邻国开展海上联合搜救演习较为频繁。但近年来随着经济全球化与区域一体化的发展以及中国在沿线利益的延伸，中国开始重视深远海搜救合作，与欧洲及澳大利亚等国家开展的海上联合搜救演习日益增多，尤其是在印度洋搜救合作取得很大进展。如在2014 年马航事件中，中国搜救力量从南海、经马六甲海峡一直延伸到南印度洋，与有关国家开展了良好的合作。另外，中国还积极推动在国际海事组织主导下的各种搜救合作，支持国际海事组织在沿线搜救合作中的领导作用，同时与国际海上人命救助联盟等其他相关机构也建立了良好的合作关系，这对促进沿线搜救国际合作起到了很好的示范效应。

（四）从不平衡合作向均衡化合作转变

中国在推动沿线搜救国际合作的过程中最初具有不均衡性：一方面从沿线区域合作来看，中国推动东北亚搜救国际合作要好于南海地区合作，如在东北亚海上联合搜救演习已常态化，而在南海中国只与个别国家开展过联合搜救演习。再如中、日、韩、俄四国搜救部门每年都要举行海上搜救合作操作级别会议，而在南海却没有类似的搜救合作会议；另一方面从沿线国别合作来看，中国与个别国家海上搜救合作互动频繁，如中俄、中韩搜救合作形式较多、规模较大、水平较高、效果较好，而相对来说中朝、中日间搜救合作形式就显得较为单一。而在南海搜救合作的范围仅限于个别国家的个别地区，如中越在北部湾搜救合作水平明显高于中越在其他地区的合作水平。而近年来中国推动沿线搜救国际合作则开始向均衡化方向发展，如为推进中国与东盟搜救协调，会定期召开中国—东盟国家海上搜救协调合作机制会议，一般每2 年召开1次进行专题磋商。同时双方搜救联合演习也明显增多并从纸上谈兵的桌面推演发展到实船演练，如2016 年中国与东盟国家首次进行了海上联合搜救沙盘推演，在此基础上2017年中国又与东盟国家进行了多边实船联合搜救演习。另外从国别来看，近年来中国在保持中俄、中韩海上搜救合作良好势头的基础上，中日以及中国与南海周边的越南、泰国、印尼、菲律宾、马来西亚等国家开展了形式多样的搜救合作，如2015 年11月中国与印尼首次举行了海上联合搜救沙盘演习。

（五）从单一性合作向多元化合作转变

中国在推动沿线搜救国际合作的过程中，早期主要是以双边合作层次为主，人员以专业队伍为主、类型以人命搜救为主，形式单一，维度单向，但近年来中国推动沿线搜救国际合作则呈现层次多样化、人员多力量化、类型复合化、形式多元化、维度全方位化的发展趋势。一是合作层次多样化，涵盖从国际海事组织框架机制到双边机制的各个层次，包括国际海事组织全球框架合作机制、区域合作机制（东北亚合作机制与南海合作机制）、四边合作机制（中日韩俄四国合作机制）、三边机制（中日韩三国合作机制）和双边合作机制（国家政府之间以及地方政府之间合作）；二是合作队伍多力量化，包括专业搜救力量合作、军队力量搜救合作以及社会、企业与民间力量搜救合作；三是合作类型复合化，包括人命搜救合作、财产搜救合作、环境搜救合作等多类型合作；四是合作方式多元化，如协商对话、缔结协议、参观互访、联合演习、开展学术交流以及技术与装备研发等；五是合作维度全方位化，无论是日常搜救交流合作的密度和搜救机制合作的广度，还是搜救资源共享的宽度和搜救行动合作的深度等都呈现全方位发展势头。

（六）从利用相关机制合作向利用专门机制合作转变

中国在推动沿线搜救国际合作的过程中，早期基本上是以其他相关机制为依托，如利用东盟海事论坛及东盟海事论坛扩大会议、中国—东盟海事磋商机制等，通过合作功能的延伸与合作内容的更新来达到合作目的。但近年来为促成沿线搜救合作机制高效运转，中国开始利用或建立专门的以搜救为导向的机制开展合作，如中韩海上搜救事务级会谈、在上海设立的国际海上人命救助联盟亚太中心以及中国自己设立的中国国际救捞论坛等，这有利于更好地找到中国与沿线国家开展搜救国际合作的利益汇合点。

二、未来中国加强21世纪海上丝绸之路搜救国际合作展望

近年来，中国推动21世纪海上丝绸之路搜救国际合作虽取得很大进展，但仍处于起步与探索阶段，由于受沿线各种因素的影响还面临许多问题，如搜救信息交流不畅与共享不足，搜救合作缺乏常态化与长效化机制，沿线国家应急能力不足及差异性影响合作效果，重大险情及远洋应急联合搜救存在短板等，对此中国应从战略高度重视加强沿线搜救国际合作问题。2019 年9月中共中央与国务院印发的《交通强国建设纲要》提出要“积极参与国际应急救援合作”[1]；2020 年10月颁布的《交通运输部关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》（交政研发〔2020〕96 号）更是明确提出要“积极参与交通运输全球治理体系建设”“增强国际运输战略通道安全保障和应急处置能力”“优化海上搜救、重大海上溢油等应急处置”[6]。为此，在“十四五”规划期间中国应坚持总体国家安全观，落实平安交通建设基本要求，统筹谋划，明确中国加强沿线搜救国际合作宗旨、原则、程序、步骤等，从而形成中国推动沿线搜救国际合作常态化、规范化、系统化、长效化机制，提高搜救效率，最大限度减少人命和财产损失以及海洋生态环境污染。

（一）正确处理中国外交总体战略与国家权益关系

中国加强沿线搜救国际合作是一项综合性系统工程，它不仅仅是为了安全生产，而是要把它提到国家应对海上非传统安全战略的高度。因此应把中国加强沿线搜救国际合作纳入到国家大外交总体战略中，作为新时代加强中外友好关系的一个切入点和着力点，找准定位，有效发挥其非传统公共外交的“润滑剂”和“外溢”作用，丰富中国外交“工具箱”。为此，一方面在完善中国海上搜救管理部门接受与提供沿线应急救助协调的基础上，还应设立专门管理机构负责开展沿线搜救合作如搜救区域划分谈判等具体工作，不断夯实应对沿线重特大海上突发事件国际合作的组织基础；另一方面还要制订应对沿线重特大海上突发事件的国家专项应急预案，既要帮助受援国解决实际困难，又要量力而为，真正体现救助的针对性、灵活性、实效性与连续性，努力打造沿线搜救国际合作示范项目与标杆工程，促进沿线搜救能够在更大范围、更广领域、更高层次上进行全面合作。但中国加强沿线搜救国际合作可能导致的一个问题就是对国家海洋权益的某些方面造成一定程度影响或有所限制，如跨境应急搜救需要对有关沿海管辖权做出一定让渡以便利搜救合作。因此中国与沿线其他国家都应建立高效便捷的审批制度，尽量简化审批程序，从而实现提高搜救效率与保护国家有关管辖权之间的利益平衡，以便更好地应对沿线日益增多的公共安全问题与维护沿线共同利益。早在1979 年4月在汉堡召开的国际海上搜救会议上中国代表团就明确提出援助和尊重主权必须兼顾[7]，因此无论何时这都是应该把握的一个基本原则。

（二）正确处理人道主义与政治军事因素关系

沿线搜救国际合作是一项系统工程，特别是在应急联合搜救行动中涉及面广，往往牵涉各种政治和军事复杂因素，并不仅仅有人道主义那么简单。如2014 年马航航班失联后，参与联合搜救的国家高达26 个。如此大规模的联合搜救行动既涉及沿线有关国家专属经济区管辖事务，又涉及公海航行自由问题，在涉海政治、经济、外交、军事、安全等多领域以及在管理、法规、技术等多层面反映了这些国家对涉及生命与财产安全以及生态环境处理问题上是否能真正秉持高度负责的理念与人道主义的精神[8]。因此有学者认为这种联合搜寻虽有“基于人道主义的考虑，但也有超出人道主义救援之外的考虑”[9]。尽管在该事件搜救过程中各方有所配合，但仍有不少政治与军事因素掺杂其中，从而影响搜救效率。因此在沿线应急联合搜救行动中要把人道主义放在首位，有关政治与军事因素应为搜救服务，如近年来中国同俄罗斯开展海上军演时进行的有关联合搜救演习就是在搜救合作主题下进行的军事交流与合作，有助于提高双方应急联合搜救能力。

（三）正确处理总结历史经验与借鉴国外有益做法关系

一方面要系统总结十三五规划中国推动沿线搜救国际合作的经验与特点；另一方面还要充分借鉴其他国家和地区有益做法，如黑海、地中海、波罗的海、北极等地区开展区域搜救合作的经验以及发达国家开展双边与多边合作的先进理念与做法，并参照国际海事组织、国际海上人命救助联盟等有关搜救国际机构的规定，尽快完善相关法规，统筹建立国内和国际重特大突发事件专项财政资金，加强与其他国际组织、非政府组织搜救合作，不断完善相关组织平台与咨询智库，特别是要努力拓展与沿线发展中国家在搜救领域的合作方式与内容。2011年，时任国务院副总理张德江曾明确指出，中国要根据发展中国家的实际需要与现有条件在有关方面加大支持与援助力度，促进中国参与海上救助事业协调发展[10]，为此就要积极开展沿线全方位、多渠道有关搜救交流与合作。

（四）正确处理应急处置与全过程管理关系

一方面要强化中国参与沿线联合搜救应急处置行动，为此就要加快研究在紧急情况下参与联合搜救的原则、方式、途径、程序、保障手段、权利和义务以及应急处置信息沟通等内容，开展沿线海上重特大突发事件应急处置演练，以提升沿线应急联合搜救实际效果；另一方面要加强中国推动沿线搜救国际合作的全过程管理，沿线联合搜救不仅仅是应急合作，而是一个全方位的过程管理包括事前的预防与善后的处理等环节，如果事前预防不足就会导致事后仓促应对，如在2014 年马航客机失联事件中有关国家应对就表现得较为仓促，这表明事前预防不足，因此中国需建立一套完整的应对海上突发事件的事前、事中、事后联合处理的长效机制。为此，就要不断促进中国推动沿线搜救国际合作手段与方式多样化，既可以派出搜救队伍和设施直接参与沿线应急联合搜救行动，也可以通过海上遇险报警信息的转接及传递等方式间接为沿线应急联合搜救行动提供服务。同时还要不断加强与沿线其他国家日常联系以及完善应急搜救准备与善后制度：一方面从平时日常合作来看，如开展沿线搜救人员与舰艇互访及演习活动、举办搜救联合培训班和研讨会、进行搜救装备和技术联合研发以及交流搜救信息、资料和经验等；另一方面从善后处理合作来看，如组织伤员医疗救治、获救人员和死亡遗体交接以及联合搜救经验和教训总结评估、反馈等，全面提高推动沿线搜救协同能力。

（五）正确处理援助国与受援国关系

中国在推动沿线搜救国际合作过程中既有可能是援助国，也有可能是受援国。一方面作为援助国应基于平等与时效的理念，对受援国进行雪中送炭式的人道救助，而不应有所保留或行动迟缓。为此，就必须尊重受援国的国家主权与领土完整，不干涉其内政，关心、同情、尊重与维护受援国受困与受伤人员及其尊严。受援国应与援助国享有同等的话语权，并在充分沟通的基础上按照实际需要进行恰当救助；另一方面作为受援国应基于自救与诚信的理念，为避免贻误搜救最佳时机，在积极开展自我救助的基础上应尽力配合援助国行动并自觉提供真实有效信息以方便援助国实施救助，而且还要通过各种渠道与方式对援助国帮助表示真诚感谢[11]。

总之，在当前海洋强国与交通强国以及21世纪海上丝绸之路建设过程中，中国加强沿线搜救国际合作具有重大意义。我们坚信中国在“十四五”规划期间将会更加积极主动、有效务实、全方位、多层次推动沿线搜救国际合作，使有关合作提升新高度，开拓新模式，延展新内容，为沿线化解有关风险、保护战略通道安全作出更大贡献。