新时期推进黄河航运建设发展的思考

王壹省 张华勤 周 然

（交通运输部天津水运工程科学研究院，天津 300456）

黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，对流域水运发挥基础服务作用提出了新的要求，也使黄河航运发展进入新的历史机遇期。然而，由于多年以来流域生态环境脆弱、水土流失严重、水沙矛盾突出、取水过度、洪水威胁等原因，黄河航运发展严重滞后。新时期应抢抓黄河流域生态保护和高质量发展战略机遇，采用“以航兼治”的手段，发挥航运对黄河河道整治、流域生态治理、流域经济发展的支撑作用。前期部分学者对黄河航运发展的问题进行了研究探索。朱聪等[1]采用层次分析法和模糊综合评判法相结合的方法，对黄河航运的经济可行性进行综合评价，结果表明黄河航运在经济上是完全可行的。许乐华等[2]梳理总结了黄河航运在自然资源、基础设施等方面的问题，提出基于生态航道建设理念的黄河航运多方位发展模式。王晨帆[3]阐述了黄河航运发展面临的水量、碍航闸坝、资金投入等问题及对策。谭彬[4]对比分析黄河和长江航道的相关特点，阐述了黄河长距离（可以河海联运）航运开发的必要性，并根据黄河河道现状提出了针对性的开发论点和突破口。相关学者前期对黄河航运进行的研究，更多聚焦于黄河自身航运条件自然属性，从技术层面对发展黄河航运进行了论证。

当前，随着黄河中上游水土保持效果逐步显现、跨流域调水工程深入实施，黄河航运基础条件将进一步改善，新形势下发展黄河航运应进一步从宏观政策、发展机制方面进行深入思考，从管理层面深刻认识面临的主要问题。行业相关部门应以新的历史视角把握黄河航运发展的重要意义，抓住主要矛盾，应对挑战，综合施策，分步有序推进黄河航运建设，推动有条件的航段实现分段通航。

一、黄河航运发展概况和主要问题

黄河发源于青藏高原，流经青、川、甘、宁、蒙、晋、陕、豫、鲁9 个省区，40 余条支流、1000 多条溪川汇集入黄，干流河道全长5 464 千米，流域面积79.5 万平方千米[5-6]。黄河航运发展历史上受径流量、泥沙等问题制约[7]，发展滞后，目前仅在上中游的龙羊峡、刘家峡、小浪底等库区以及兰州市区段、船窝至禹门口段等航段存在少量客货运输。2019 年，沿黄9 个省区水路货运量为42 126 万吨，占全国总运量约5.7%，且主要集中于山东、河南、四川，而这3 个省份水运主要依托海上运输及长江干支流运输，其余6 个省区水路货运量仅为237万吨，不足全国内河货运量的千分之一[8-9]。目前黄河流域水运基础设施建设滞后，黄河干流仅实现局部分段通航，构不成水运通道，大部分航道等级较低，且基础设施养护工作严重不足。黄河航运发展的问题，突出表现在以下几个方面。

（一）航运发展机制不畅，资金短缺

一是缺乏部际协调。黄河流域生态保护和高质量发展战略的推进要求统筹山水林田湖草综合治理，航运发展需要协调各方面资源，涉及交通、水利、自然资源、农业、环境等多部门。目前将黄河航道建养事权下放到各省区，地方交通部门发展航运必须向中央水利等多部门逐一申请获取审批，协调难度极大，一定程度上挫伤了地方积极性，使得航运建设进展缓慢；二是缺乏省区联动。2009 年，沿黄9 个省区签署了《黄河航运发展区域合作框架性协议》，启动了黄河航运联合开发建设，但实际中各省区工作依旧缺乏有效联动，航运规划建设依旧是各自为战；三是缺乏建设资金。沿黄省区整体缺乏黄河航运建设资金，导致航运建设欠账较多，多数省区航道养护工作基本为零，航道测量等基础性工作难以开展，人力、物力、科技水平也都难以满足独立开发建设黄河航运的需求。

（二）航运发展规划滞后，顶层设计不足

早在1988 年，原交通部发布的《黄河水系航运规划报告》（简称《规划》），是目前唯一国家层面的黄河流域航运发展规划文件。但黄河航运发展缓慢，至今黄河自然环境和外部条件发生了巨大变化，距《规划》提出到2030 年实现兰州以下航段全线通航、青铜峡大坝至入海口达到四级航道标准的远景规划目标还相去甚远。黄河流域生态保护和高质量发展战略也对区域发展提出了新的要求，亟需结合新形势新要求加强顶层设计，研究制订新的航运发展规划。

（三）干流航道问题突出，整治难度大

截至2019 年底，黄河流域大、中型水利枢纽219 座，其中大型枢纽34 座[5]，而黄河干流枢纽均未同步建造过船设施，甚至绝大多数并未预留过船设施位置，导致黄河干流闸坝碍航问题严重，难以发挥水运长距离运输优势。同时，黄河水沙矛盾突出，中游禹门口至潼关段、河南段、下游京广铁路桥至高村段等属典型的游荡性河道，由此带来的黄河中游地区枢纽高坝通航问题，高含沙水流条件下的过船设施结构空蚀、磨蚀问题，枢纽口门区、连接段以及限制性中间渠道泥沙淤积问题，游荡性河段高含沙水流航道整治、回水变动区整治等诸多问题，均具有世界级难度，亟待由中央层面协调各方力量集中攻克。

二、新时期发展黄河航运的重大意义

（一）推进流域生态系统治理、保障黄河长治久安的重要手段

黄河流域生态保护和高质量发展要求系统性加强生态保护治理。发展航运则是“以航兼治”，通过生态航运建设工程对河道进行整治疏浚，整治岸线生态，构建生态廊道，有力强化防洪、防汛、防凌工作，防治水土流失，提高生态系统稳定性和对人类活动影响的承载力，实现黄河航道通航和河流生态环境良好协同，实现山水林田湖草综合治理。

（二）服务流域经济高质量发展、传承弘扬黄河文化的有力举措

沿黄各省区产业倚能倚重、低质低效问题突出，亟需通过转型走高质量发展的新路子。黄河流域自然风光、人文历史风光、红色旅游等资源丰富，这些都是经济高质量发展的有力支撑点。相关省区正下大力气发展旅游业，例如山西省集全省之力锻造黄河、长城、太行三大旅游板块，打造旅游业经济转型发展新支柱，为航运旅游带来巨大机遇。通过建设开发黄河航运，串联黄河沿线丰富的历史文化遗迹资源，打造黄河文化旅游带的航运品牌，既满足流域经济高质量发展的迫切需求，又切实有效地保护传承弘扬黄河文化。

（三）补齐民生短板、服务中西部地区乡村振兴的有效载体

黄河上中游的青海、甘肃、宁夏、川西、蒙西、陕北等均属于我国经济社会欠发达地区，是脱贫攻坚难啃的“硬骨头”，也是乡村振兴战略实施的主战场。相关省区基础设施、公共服务等历史欠账较多，例如黄河北干流地区地形复杂，黄河成为晋陕两省经济活动的天然屏障，沟通相邻省区的黄河大桥间隔较远，黄河渡运设施普遍老旧，沿黄城镇居民交通普遍不便，同时又缺乏南北货运大通道，影响和制约了区域经济社会发展。发展黄河航运，以港口码头为纽带，将黄河干支流与沿线公路有机衔接，宜水则水、宜路则路，形成高效便捷综合交通网，有利于补齐民生短板，增加人流、商品流等经济要素的流动，带动沿线就业，巩固脱贫成果，服务乡村振兴。

三、发展黄河航运对策建议

（一）建立联动机制，构建协同推进航运发展良好格局

建立黄河航运建设发展部际、部省协调工作机制，在交通运输部统一协调下开展黄河航运建设开发工作，加强与发改、水利、生态环境、自然资源、农业农村等相关部门的沟通协调，加强航运建设与相关规划衔接；交通运输部牵头协调沿黄各省区的黄河航运建设发展工作，建立部委统筹协调、部省共同落实的工作机制。

（二）加强资金投入，保障黄河航运加快发展

合理划分事权和支出责任，建议将黄河航运事权或部分事权收归中央，争取中央更大力度的资金支持，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。创新水运建设投融资体制机制，积极探索建立各级交通投资基金或通过PPP 等融资模式，鼓励和引导社会资本进入水运基础设施建设领域，保障水运发展的资金来源。

（三）制定发展规划，强化黄河航运发展顶层设计

由交通运输部成立领导小组，以深入落实黄河流域生态保护和高质量发展战略为契机，开展航运发展顶层设计，以全新视角、全新思路编制《黄河流域生态保护和高质量发展航运专项规划》，引领黄河流域航运发展。

（四）加快基础建设，分步有序提升设施支撑能力

结合黄河各段航道实际，加快提升基础设施支撑水平，在有条件的航段尽快实现分段通航。近期重点整治提升黄河北干流的偏关至碛口段、壶口至禹门口段，推动古贤水利枢纽同步建设过船设施，实现黄河偏关至禹门口段、三门峡至小浪底库区段达到IV 级航道标准。改扩建老旧码头，完善功能布局，推进专业化、规模化港区建设。构建港口集疏运体系，实施重点港区铁路、高等级公路进港工程，提升港口辐射服务功能，推动黄河航运融入区域综合运输体系。

（五）加强技术攻关，科技引领突破航运发展瓶颈

以生态型基础设施建设为核心，加强黄河航运技术攻关。加大科技研发与科技服务投入力度。一是推进水路运输能力提升关键技术研发，重点研究航道开发建设与生态保护修复有机统一、航道整治减淤、岸线治理、高坝通航、游荡性河段高含沙水流航道整治、回水变动区整治等重点技术，突破黄河航道长距离大宗货物运输制约技术；二是开展黄河航运发展管理技术研究，针对流域航运特点，在基础设施建设养护、运输服务、信息化建设、安全应急、节能环保、决策支持与标准等领域开展一批重点技术攻关，如适配船型研发、黄河航运与旅游行业信息大数据平台开发、黄河流域水运相关标准规范等，以科技创新提升黄河航运管理水平。

四、结语

黄河航运发展进入了新的历史机遇期，推进黄河干流适宜河段分段通航是新时期对交通运输行业提出的新要求。应站在全新的历史角度，将发展黄河航运提升至更加重要的地位，努力应对黄河航运发展的新挑战，优化机制，集中资源，统筹谋划，科技引领，提升黄河航运能力，推动航运发挥对黄河流域生态保护和高质量发展战略实施的支撑服务作用。