乡镇政府治理的法律困境及破解路径

摘      要：行政任务下移背景下，乡镇政府治理面临属地管理原则“异化”、权责不匹配、责任追究泛化、执法组织体系不健全和工作人员法治意识不强等法律困境。本文认为，摆脱乡镇政府治理法律困境的最优路径是建立乡镇职责准入清单制度，推动政府治理重心下移，增加财政保障力度，完善考核追责机制，健全乡镇执法机构，提高乡镇工作人员治理能力。

关  键  词：行政任务;权利下放;政府治理;属地管理

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）01-0026-07

收稿日期：2019-08-27

作者简介：杨彬权（1974—），男，陕西彬县人，西北政法大学法治陕西建设协同创新中心研究员，法学博士，研究方向为行政法与行政合作治理。

基金项目：本文系司法部2018年国家法治与法学理论研究课题“政府与社会资本合作（PPP）纠纷解决机制”的阶段性成果，项目编号：18SFB2013。

行政任务下移是将某些行政管理事项下移到乡镇政府的治理改革方式，其主要目标是通过行政管理任务下移，调动基层政府工作的积极性、主动性，提高行政效能，改善政府治理机制，其实质是将治理社会的端口前移，充分发挥乡镇政府作为社会治理者的主体作用。行政管理事项下移不仅是促进和提高乡镇政府治理能力的有力举措，同时也是对党的十九大报告提出的“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共治共享的社会治理格局”目标的具体落实和积极推动。

一、问题的提出

乡镇作为我国最基层的政权组织，是国家权力延伸到乡村的“最后一公里”，是国家治理体系中最前沿、与人民群众联系最密切、最广泛的治理主体，是整个国家治理体系的重中之重和关键环节。国家政治的稳定，社会秩序的安定，行政管理的实施，公共服务的有效供给等，在很大程度上取决于乡镇政府依法治理的机制和成效如何。新中国成立后，为了优化和提升乡镇政府依法治理的成效，从中央到地方，对乡镇政府的职能定位不断进行改革和调整，一定程度上缓解和部分解决了乡镇基层政府治理中存在的诸多难题。但基层政府治理中存在的治理观念落后、行政管理体制不顺、治理能力不强、上下联动机制不畅、公共服务供给不足等问题仍然没有得到很好的破解，尤其是政府治理中存在的“看得见的管不着”“管得着的看不见”“社会治理低效疲软”等问题没有完全解决，从而不利于国家治理体系和治理能力现代化在基层的大力推进。为此，党的十九届三中全会提出“要将直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”，也就是将大量行政任务下沉到乡镇基层政府。下放行政任务和管理事项，优化和提升乡镇政府综合治理能力，是我国政府对新中国成立后特别是党的十一届三中全会以来对行政管理体制改革经验进行的高度全面总结，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是我国政府统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的必然要求。通过行政任务下放，合理配置治理权限和事务，充分发挥基层政府治理在国家治理体系中的“排头兵”作用，是建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的必由之路。

二、乡镇政府治理的法律困境

行政任务和管理事项下放给地方，尽管有利于提升乡镇政府治理能力，有助于推进国家治理体系现代化，但乡镇政府在治理过程中面临许多法律困境。笔者通过对多地实际调研得知，乡镇政府依法治理面临着以下五个方面的困境。

（一）屬地管理原则“异化”，致使部门职责压向乡镇

属地管理原则是指特定地域范围内的行政事务由属地政府全面管理和具体负责的原则。属地管理原则作为任务下移、改善条块关系和强化政府治理的基本遵循，被广泛应用于行政管理和社会治理等领域。属地管理原则的大量应用，调动了属地政府的积极性，提高了行政管理效率，强化了国家对社会的治理。但是，由于“条”的纵向职权边界不清、职责划分不明，部分上级政府及相关部门以属地管理原则为由将本该自己承担的任务和职责全部或大部分推到乡镇政府。实践中，一些地方的政府部门和领导干部滥用属地管理原则，不分场合、不分时机、不分事项地将本该由自己承担的任务和责任转嫁到乡镇政府，以达到“减压卸责”“转移风险”的目的。属地管理原则的“异化”使用，模糊了“条”的管理体制和分工要求，导致乡镇任务过重。大量行政事务都压到了基层，使得乡镇政府只能疲惫地应付上级政府和职能部门下达的各种工作任务，没有精力干好本职的工作，这也违背了属地管理原则的本意。

（二）下移任务重，权责不匹配

由于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对上下级政府之间的职权职责划分并不是很明确，除了行政专法明文规定的任务外，上级政府部门也会将本不应该由乡镇完成的工作“下放”或“下移”到乡镇一级。相对于上级政府及其各个职能部门来说，乡镇就如同一个筐，什么都可以往里填。乡镇政府要执行上级政府及其职能部门的许多工作，如经济发展、招商引资、社会治安、计生维稳、市容卫生、劳动力安置、民政福利、危房改造、道路交通安全、森林防火、防洪抗旱，等等。对乡镇政府来说，可谓是“上面千条线，下面一根针”。尽管“政府管理社会、服务民众的许多事务下移到了基层，但政府治理的重心没有完全下移”。[1]因上级政府及相关职能部门并没有将与之相关的行政权力和优质资源下移，从而使得乡镇政府拥有的职权与下移的行政任务和承担的职责不匹配。实践中，大量的行政任务并非依据法律法规而是上级行政机关通过行政命令、规范性文件等方式下移至乡镇政府。由于不属于乡镇政府的法定义务和职责，无法匹配权责和设定保障机制，从而使得乡镇政府对许多行政事务没有行政许可权和最终的处理决定权，通常是有责无权，权少责多。以煤矿管理为例，乡镇政府只有井上管理权，没有井下管理权，无法对具体问题进行有效管理，但井下出现事故时则由乡镇政府承担责任。以S省Y市的煤田火烧隐患治理项目为例，审批权归上级政府，但在定点打桩以及图纸规划（图纸规划并未进行实地勘验）时需要乡级政府签字，签字的内容事实上是上级政府早已确定好的，乡镇政府没有参与权和话语权，但乡镇政府要出具立项报告书。在事故发生后承担责任却是自下而上，乡镇政府领导往往是第一责任人。这种只下移任务与职责，不下放与之相应的行政权力的做法，违背了权力下放和任务下移的宗旨和目的，也导致乡镇政府难以取得良好的社会治理效果。

（三）考核项目过多，责任追究泛化

政府建立考核机制的本质目的是通过层层传导压力，激发行政人员斗志，高效推进行政管理工作，也是评价政府工作优劣的重要机制。但当前，县级政府及其职能部门对乡镇政府的考核过多过滥，主要表现在：一是考核主体过多。考核主体几乎包括了县级政府所有职能部门，每一个职能部门都有权对乡镇政府进行考核。二是考核项目繁杂。县级政府及职能部门动辄就设定考核项目，动不动就要求乡镇政府签订“责任状”。一般来说，有多少考核项目，就有多少责任状。据调查，2017年，我国中部一个农业大省的县级政府及其职能部门对乡镇政府考核的项目达到57个，几乎是县级党委和政府及其职能部门工作的全部内容。[2]三是考核指标和方式多样。既有综合性指标考核也有单项指标考核，既有日常考核也有年终集中考核，既有以文字材料体现的考核也有上级政府领导亲自带队的现场考核。四是考核内容难以完成。如浙江省嘉兴市政府职能部门将交通安全事故数等列为某街道的考核内容，可是街道没有交通执法权，发现道路交通违法行为无法有效制止，但这同样会影响年终考核成绩。[3]考核项目过多，导致责任追究泛化。责任追究泛化主要表现在：一是责任追究不講法定条件，只凭结果论成败，导致问责过重。二是责任追究笼统地套用属地原则，追责第一责任人，通常要求党委书记、镇长双双免职。三是责任追究不区分法律责任、行政责任和纪律责任，各种责任界限不清，经常交替混用。四是责任追究没有贯彻问责与教育相结合的原则，没有贯彻容错纠错机制，只要出了安全事故和违法事件都由乡镇干部承担责任。五是责任追究忽视法律规定，不按程序问责。如就地罢免乡镇政府“一把手”的做法就违反了《宪法》和法律关于政府领导人员任免的相关规定。责任追究泛化，不仅导致基层乡镇工作人员容易“躺枪”，让干部寒心，打击干部工作积极性，也消解了责任追究的严肃性及精准性。

（四）执法组织体系不健全，力量保障不足

根据我国《宪法》和相关法律的规定，乡镇政府承担的是综合性管理职能，一般情况下不承担专业性的行政执法职能，也不设置和配备专业性的行政执法机关、人员编制和执法设备。原先设在乡镇的县级职能部门的派出机构、分支机构是代表上级政府在乡镇履行行政管理职能并被赋予有限权限，其业务指导、人员编制、工资福利、干部考核晋升等都归属上级政府，乡镇政府只负责日常的管理工作。在行政体制改革、行政执法权和行政权下放的背景下，由于机构设置、职能设定及人员配备等方面均存在问题，乡镇政府很难按照法治政府的要求去承接和履行下移的大量行政执法任务。如在S省S市煤田治理区，由于乡镇政府缺乏专门的治理人才，不具备治理方案中所需要的专业技术、专业设备，从而导致对许多行政事项的治理不规范，治理方案不科学，治理效果不理想。再如安全生产管理权力下放后，由于缺乏专门的安全管理评估人员和风险辨识人员，乡镇政府难以开展安全生产评估和风险辨识与预防。因此，行政任务下移背景下，行政执法组织体系的不健全和执法力量保障的不足，导致乡镇政府难以高效地履行下移任务和职责。

（五）工作人员法治意识不强，依法治理能力有待提升

近年来，尽管国家对政府机关工作人员不断进行法制教育和依法行政能力培训，但“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。”[4]这种现象在基层政府治理过程中表现得尤为突出。部分乡镇工作人员法律意识不强，专业法律知识体系不完备，缺乏法治思维、法治方法及能力，为完成上级政府安排和下放的工作任务，有时不遵守法律或有意规避法律规定，工作方法简单、粗暴，难免出现滥用职权、超越职权等违法行为，从而与群众发生各种冲突和矛盾。另有部分基层政府工作人员在工作过程中仍习惯强调个人在社会事务管理中的作用，惯用“运动式”“突击式”等方法解决问题。除法治思维缺乏和法治意识不强外，部分乡镇工作人员仍缺乏对法律政策的理解把控能力以及化解矛盾纠纷、处理应急事务、服务社区村民、沟通协调等方面的治理能力，难以满足行政任务下移背景下国家对乡镇政府工作的新要求。

三、乡镇政府依法治理的优化路径

乡镇政府治理面临的上述法律困境严重影响和制约了乡镇政府的治理成效，全面推进国家治理体系和治理能力现代化，必须克服和消弭这些法律困境，优化乡镇政府依法治理路径。

（一）理清属地管理原则，建立乡镇职责准入制度

目前，部分行政机关的领导对属地管理原则产生了理解和适用上的偏差。属地管理原则的最初内涵主要是指县级的属地管理，并不包括乡镇的属地管理。[5]因为县级政府工作部门齐全，具有属地管理的行政执法机构和权力，而乡镇缺少专门的执法机构，不具有相关权力，且乡镇最初的设计是作为党和国家政策的最低层级的执行者和协助者，而随着行政任务下移，属地管理原则逐渐包括了乡镇。属地管理原则实质上包括双重含义，既包括行政区域上的属地职责划分，也包括职能性质的属地职责界定。[6]从这里可以看出，属地管理原则并不是要取代传统的条块管理，而是对传统条块管理的优化。因此，以属地管理为名忽视条块管理体制，将上级政府的职责与任务随意转由乡镇政府承担，是推脱责任、不担当不作为、官僚主义的体现，应坚决予以禁止。为了防止上级政府部门以“属地管理原则”为名将自己法定的职责和事项随意下放给乡镇政府，应该建立乡镇职责准入制度，明确下放的事权和职责目录。凡是法律、行政法规明确规定由乡镇政府实施的职权职责事项，应该由乡镇政府承担;凡是法律、行政法规规定乡镇政府具有配合、协助、报告等程序性职权性的事项交给乡镇承担时，应该由上级职能部门承担主要责任，乡镇政府承担次要责任;对于不适宜由上级政府部门履行的职权职责，符合属地管理的事项和职责下放给乡镇承担的，由乡镇政府承担相应的责任。对于乡镇职责准入清单以外的事项，上级政府部门不得以任何形式、任何理由将工作任务和责任转嫁到乡镇政府。

（二）推动治理重心下移，增加财政保障力度

应按照“依法下放、权责一致、能放即放”的原则制作权力下放路线图、施工图，明确权力下放的时间表，把乡镇需求且能承办的行政权限真正下放到乡镇，赋予乡镇政府更多权限，依法合理界定乡镇政府职责范围，避免出现将责多权少、弊多利少、程序繁琐的事项下放给基层政府的选择性放权及“摘包袱”“卸包袱”的现象。根据工作实际需要，推动执法重心下移，上级政府应该逐步把资源、管理和服务职权职责下放到基层，使基层政府要人有人、要物有物、要钱有钱、要权有权，确保乡镇事情乡镇办、乡镇权力给乡镇、乡镇事情有人办、乡镇责任自己担。对于下放的行政权力，乡镇政府应该定期向权力下放部门反馈意见，下放权力的政府部门也要定期进行评估，评估下放权力运行的可靠性、稳妥性和社会实效性，确保下放的任务和权力乡镇政府能够接得住、接得稳、接得牢。

下放权力的同时要合理划分县、乡两级财政事权和支出责任，依据法律法规，应该由县级政府部门承担的财政支出责任，不得以任何理由、任何形式转移给乡镇;对下放给乡镇的事权，不能全部要求乡镇财政负担，上级政府部门应该给予相应的财政支持。对于经济基础差、税源基础单一、税收薄弱、财政收入严重不足的落后乡镇，应实行差别化財政管理体制。加大转移支付力度，弥补乡镇财力缺口。对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，应该由上级政府足额安排资金，不得要求乡镇政府提供项目配套建设资金。严格按照“谁交办、谁出钱”的原则落实支出责任。[7]

（三）完善考核机制，依法依纪追责

完善考核机制需要改变对乡镇政府的考核事项和考核内容，取消乡镇政府直接参与具体经济活动的考核事项，加大对民生改善、社会进步、生态效益等事项的考核权重，真正弱化乡镇政府的经济职能。加大群众意愿在乡镇政府考核中的权重，探索群众民意表达在乡镇考核中的方式方法，变当前自上而下的单向考核为自上而下、自下而上的双向考核，变当前的行政系统内部考核为内部考核、外部考核相结合的双主体考核。强化结果考核导向，考核评价乡镇政府工作的关键指标是看有没有解决群众的实际问题、群众的满意度如何。坚决纠正机械式做法，杜绝一切形式主义，不得以开会拍照、上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作的考核评价。不得以“一票否决”手段变相向基层政府推卸本应该由上级政府自己承担的法定责任。

完善考核制度的同时要完善追责制度，以着力解决干部不担当、不作为的问题。“坚持严管和厚爱结合，依法依规依纪严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，真正起到问责一个、警醒一片的效果。”[8]正确对待被问责、追责的干部，对影响期满、表现较好的、符合有关条件的，该留用的要留用，该升迁的要升迁。纪检监察部门在调查和追责时要改进谈话和函询工作方法，不能干扰和妨碍乡镇干部的正常工作，要多鼓励、多安慰，有效减轻基层政府领导干部和工作人员的心理负担。定期清理上级与乡镇签订的各种“责任状”，及时取消没有法律依据而擅自转移给乡镇政府的工作任务及责任。禁止不讲法律程序、不讲责任原因和种类，“胡子眉毛一把抓”“一刀切”式地追究基层政府领导干部和工作人员的责任情况的发生。

（四）创新机构设置，壮大执法队伍

党的十九大明确要不断深化乡镇行政执法体制改革。对此，各地方应努力做到，横向上加大各机关之间的信息共享和职能协同;纵向上，进一步理顺市、县（市、区）职责关系，下放执法权限，推进执法重心向乡镇政府下移，创新机构，增加和下移编制，壮大基层执法队伍。在乡镇，可以考虑成立乡镇综合执法局，隶属于乡镇政府，以乡镇政府的名义执法，实行“镇属镇管镇用”。乡镇综合执法局可以由县级职能部门原来设在乡镇的规划、工商、食药监、环保、交通运输、城管、质监等职能部门的派出机构组成，也可以由县级职能部门和乡镇政府协商组成。乡镇综合执法局可以行使规划、工商、食药监、环保、交通运输、城管、质监等职能部门的职权职责，但公安领域的职权职责除外。管理方式上，乡镇综合执法局受乡镇政府领导和县级综合执法局的工作指导。

要确保行政执法下移任务的顺利进行，发挥基层政府的基本管理责任，必须将行政编制和行政资源向基层政府和行政执法一线倾斜，增加基层行政执法人员，充实基层行政执法力量。要想让上级行政执法人员“下得去”“留得住”“站得稳”，必须保障下移行政执法人员的各种待遇和保险福利不受影响，亦可在条件允许时予以适度提高。各省、自治区、直辖市政府可以根据各省、市及各区县经济社会发展状况以及财政保障能力情况，研究制定不同类别的动态保障标准，适时调整和提高基层执法人员的工资和待遇标准。通过多种举措，确保基层的行政管理事项有人管、有人愿管，并且有能力“一竿子插到底”管理好和服务好。

（五）培育乡镇工作人员的法治意识，提高依法治理能力

法治意识的主要内涵是法治思维和法治方式。法治思维和法治方式是法治中国建设的新方法。“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、提升执政能力，是新时期法学研究的重要课题。由政法思维转向法治思维，由权力主导转向权利本位，用法治方式消解革命方式的社会管理创新，是政治意识形态的重要变革。”[9]在政府治理体系中，法治方式是政府治理的主要形态和方式，国家治理体系和治理能力现代化从本质上来看，就是依法治理意识的提升和依法治理能力的现代化。依法治理意识的提升和依法治理能力的现代化并不是一蹴而就的，而是一个循序渐进、潜移默化的长时期培育和提高过程。要提高乡镇政府工作人员的法治意识和依法治理能力，首先，乡镇领导干部及其工作人员在乡镇治理工作中要起带头作用，带头学法、知法、用法、守法。领导干部及工作人员带头守法，能在人民群众中树立好的榜样，对整个乡村社会起到引领和示范作用。其次，营造规范执法环境，坚持公平公正执法，杜绝人情执法、选择执法等不正当执法行为，运用先进的科学技术和手段压缩卖人情、找关系、权力寻租的空间。再次，加强对乡镇工作人员人文素养的培养，强化其政府治理策略和方法的培训，以提高乡镇政府执法人员的人文情怀和亲民意识。最后，可通过案例教学等方式邀请获得全国政府法治奖的政府机关领导人员传授治理经验，亦可通过到沿海经济发展强镇或政府依法治理工作做得好的乡镇行政机关挂职锻炼等途径提高乡镇工作人员的依法治理能力。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，“把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”，增加基层政府的治理能力，提高办事效率，更好地服务于当地民众。但在行政管理事项下移过程中，政府治理的重心并没有完全下移，只是下放了大量的行政事务，却没有下放相应的行政权力和行政资源，从而导致基层政府管理事项成倍增加。社会治理能力和治理权限与基层社会发展的基本需求不相适应，难以达到预期的社会治理效果。优化和提高基层政府的治理能力，必须要推动政府治理的“重心”和“资源”不断下移，而非“职责”和“任务”的简单下移，应为乡镇政府实施下移的行政管理事项创造条件，确保基层政府有人、有权、有物。正如习近平总书记指出的：上级政府应做到“既给基层下达‘过河的任务，又切实指导帮助其解决‘桥和‘船的问题，并尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件”。因此，基层政府治理既需要上级政府端正认识，真心实意地下放权力和资源，也需要乡镇政府有力配合、勇于担当，更需要社会组织和个人的广泛认同和积极参与，共同成为社会“治理共同体”，发挥各自的治理作用，才能最终取得“善治”的社会治理效果。

【参考文献】

[1]林尚立.构建简约高效的基层管理体制[A].《中国中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本[M].北京：人民出版社，2018：208-217.

[2]陈文胜.重建考核机制防止乡镇职能异化[J].中国党政干部论坛，2017，（4）：21-25.

[3]刘效仁.“属地管理”不是推脱责任的挡箭牌[N].工人日報，2018-11-08（03）.

[4]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，（1）：3-8.

[5][6]赖先进.执行中需进一步理清属地管理原则[N].学习时报，2018-11-05（06）.

[7]袁庆锋、孙晶.关于属地管理的探讨——以某省基层网格设置为例[J].中国国家机构改革与管理，2019，（4）：54-56.

[8]中共中央办公厅.关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知[Z].新华社，2019-03-11.

[9]陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释[J].国家检察官学院学报，2013，（2）：77-96.

（责任编辑：赵婧姝 王秀艳）

The Legal Dilemma of Township Government

Governance and its Solution

Yang Binquan

Abstract：Under the background of administrative task moving down，the township government is faced with legal dilemmas，such as alienated territorial management principle，mismatch of power and responsibility，generalization of responsibility investigation，lack of law enforcement organization system and weak legal awareness of staff.This paper believes that the best way to get rid of the legal dilemma of township government governance is to establish the system of township duty access list，promote the focus of government governance to move down，increase financial security，improve the mechanism of assessment and accountability，and improve the township law enforcement agencies to improve the governance ability of Township staff.

Key words：administrative tasks;decentralization;government governance;territorial management