政府购买公共服务价值导向的偏离与回归

摘      要：政府购买公共服务能够节约财政资金、提高公共服务供给的专业化效能，因而成为当前世界各国公共服务改革的重要模式，但结合国内外实践来看，政府购买公共服务中也存在着工具理性突出、效率追求偏执、公共利益缺失等价值导向偏离难题。基于对公共价值管理范式的分析，公共价值识别、合法性支持和运行环境保障等可以支撑起政府购买公共服务价值创造与传递的分析框架。综合规范研究与实证分析，政府购买公共服务的公共价值生成与创造应从公民集体偏好塑造、协商合作机制创建、竞争环境营造和绩效评估价值转向等方面推进。

关  键  词：政府购买公共服务;价值导向;偏离与回归;公共价值管理

中图分类号：F752        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）01-0049-11

投稿日期：2019-10-15

作者简介：伍玉振（1983—），男，河南台前人，山东大学政治学与公共管理学院访问学者，中共济南市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向为政府治理创新。

基金项目：本文系2019年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题“嵌入与融合：城市基层党建引领社会治理的济南经验与路径优化研究”的阶段性成果，项目编号：2019dfdxkt175。

一、相关研究梳理与问题的提出

在传统经济学理论中，政府负责公共产品和服务的生产与供给，但政府繁琐的行政程序、高昂的运行成本、低效的服务传递和低质的垄断性生产等问题一直饱受社会各界的批评。自20世纪70-80年代起，以新公共管理为指导的政府购买公共服务市场化改革在英、美等西方发达国家兴起。随后，因为能够增加公共产品供给、提升政府服务效率而成为世界大多数国家的选择。所谓政府购买公共服务，从实践层面来说是政府将原来直接生产供给的公共产品和服务，通过项目招标、合同委托、公私合作等方式交给有专业资质的市场企业或社会组织来承接，最后依据合同履行情况支付相关费用的一种模式应用;从理论层面来看，是指政府作为公共服务供给方，将部分社会公共职能以签订合同的形式委托给其它社会力量（市场企业、社会组织、基金会等）代理承担，并负责管理监督、费用支付和绩效评估等活动的一种政府行为。当前，关于政府购买公共服务模式选择与价值转向的研究主要集中于以下三个方面：

一是关于新公共管理向公共价值管理范式转换的研究。作为对传统公共行政理论的一种创新，新公共管理运动推崇公共部门借鉴私营组织的管理理论和方法，引入市场竞争机制、树立顾客至上理念、秉承结果导向原则等来促进政府效率的提升和公民满意度的提高，但这种范式作用下的政府监管、服务供给、绩效评估、项目合作等明显带有管理主义与工具主义的特征。比如张成福、李丹婷认为，由于受到市场基本教义和功利主义的影响，公共行政中充斥着效能优先、竞争主义、个人至上等思想，追求部门、地方、个体以及短期的利益，而忽视对社会中长期利益和公共利益的关注。[1]对此，20世纪90年代中期，西方学术界又提出了公共价值管理范式。公共价值管理是在对新公共管理理论的反思和批判基础上建立起来的一种突出公民导向和价值关怀的公共行政理论。综合国内外相关研究成果，公共价值管理范式的基本主张包括重新厘定政治与行政的关系;关注公民集体偏好;平衡民主、效率和公平的关系;构建互动协商的治理模式等。也就是说，公共价值管理范式在关注经济、效率、效果等一般行政结果的同时，更加致力于追求社会公平、市场透明等价值性目標，主张价值理性统领一切公共行政活动的运作。

二是关于政府购买公共服务中风险识别与实践困境的研究。作为一个复杂的公私合作和集体行动项目，政府购买公共服务中夹杂着公共选择、委托代理、交易成本等诸多理论应用，致使合同履行过程中难免出现信息失真、信任困难、服务不确定性和绩效评估复杂等诸多风险，增加公共服务购买的失败机率。诸如Decio和 Mario从服务提供者的角度认为，政府购买公共服务的合同承接者存在着机会主义、单边倾向和自利动机等;[2]Hodge从经济绩效的视角认为，政府购买公共服务在财政节约和效益提升方面确实取得了部分成功，但也滋生了一些社会不公平问题。[3]Dean等从外部环境与政府互动的视角分析认为，市场的完善、法规的健全等因素会直接制约政府购买公共服务的实现程度;[4]在国内，刘舒杨、王浦劬从风险管理的角度认为，政府购买公共服务蕴含了政府合法性、新垄断、权力寻租、社会不公平等诸多风险;[5]谢启秦认为，由于无效节制或开放式利用公共财政资源，导致政府购买公共服务的公共财政资金被滥用、被寻租、被合谋等“公地悲剧”情况的发生;[6]姚贱苟从责任实现机制的视角认为，政府购买公共服务市场化会造成传统责任体系和责任管理途径的断裂。[7]

三是关于政府购买公共服务中功能转换和价值转向的研究。在国外，Hansen认为，对公众参与等公共价值的追求应该成为政府提供公共服务的主导价值取向;[8]登哈特认为，公共服务中政府应将公民、公民权和公共利益置于首位，并且政府官员必须致力于创造集体的、共享的公共价值;[9]库珀认为，政府公共服务供给中的绩效考评应由“经济、效率与效益”的“3E”原则转变为“实现公众应有权利”的公共价值取向[10]等。在国内，彭婧基于政府公共责任的历史演变，分析了政府购买公共服务从市场价值优先转向公共价值优先的趋势;[11]吴磊、徐家良从利益相关者权利对称视角认为，政府购买公共服务除涉及多元主体利益之争外，还存在着多元价值的冲突、博弈与融合;[12]张雅勤认为，政府购买公共服务因存在着逐利性和公共性之间的博弈，而导致“公共性流失现象”的发生;[13]付冷冷认为，我国政府购买公共服务供给模式中偏颇的效率导向和片面的秩序逻辑，明显与服务型政府的建设理念相背离。[14]

总而言之，目前学术界关于政府购买公共服务的研究焦点已从传统的节约财政资金、提升服务效能和强化评估管理等范畴上升到范式转换、价值认知和经验反思等层面。根据公共价值管理的范式分析，政府购买公共服务的终极指向应是为公众创造公共利益和传递公共价值，而非仅仅重视公共服务供给任务的完成、合同的履行以及绩效考核方式方法的技术创新等。政府购买公共服务中的资金使用、权力配置、利益调整、质量评估等，均应以体现公共价值和人民满意为根本宗旨。虽然当前个别学者已开始关注并介入政府购买公共服务中的价值转向问题研究，但在公共价值实现的影响因素和生成机制方面仍存在不足，尤其关于政府购买公共服务公共价值的识别与分析框架的搭建方面更是缺乏。基于此，笔者在综合国内外学者对公共价值理论认知的基础上，从公共价值的目标创造、合法性支持和环境运行保障等维度探讨政府购买公共服务中的公共价值创造、传递和实现，以及深化对公共服务市场化购买实践中责任和效率等问题的探讨。

二、政府购买公共服务中公共价值的理论基础与分析框架

（一）公共价值的概念

1995年，美国学者马克·H·穆尔在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中提出了公共价值这一概念，并通过著名的“战略三角模型”初步探讨了公共价值的创造与实现途径。穆尔认为，政府是公共价值的重要创造者，其一切行政运行和服务管理都应致力于促进社会进步和创造公共价值。同时，政府要根据社会发展环境的变化及时丰富对公共价值的认知，调整行政职能和行为规范，创造新的价值发展生态。[15]Stoker认为，公共价值的生产依赖于政府官员与关键利益相关者之间的协商合作网络，政府要保障利益相关者的合法权利，并积极构建具有平等性、包容性的参与互动体系;[16]Bozeman通过反面推理论证认为，真实的公共价值创造既不是来源于政府公共部门所传递的信息表达，也不是独立个人对于公共行为的价值认知，而是来自于公众感受和期望的被满足。[17]国内学者何艳玲认为，公共价值的创造关注集体偏好、重视政治作用、推行网络治理、重新定位民主和效率关系，并重点指向服务、结果以及更深范围的信任，呈现为一种主客体相嵌型的动态价值链体系;[18]王学军、张弘从公共价值形成路径出发，将其区分为结果主导的公共价值和共识主导的公共价值两类，前者突出公共价值的创造缘起和结果感受，后者则聚焦于公共价值的价值偏好和冲突化解。[19]总体而言，当前国内外学术界关于公共价值的概念界定仍未达成一致意见，主要聚集于公共价值的生成与规范领域，具体涉及公民集体偏向、多元价值主体协商、公共资源的集体行动等。对此，公共价值可以说是一个来自于政府、市场、社会和公民等多元主体互动，并围绕着价值、制度、系统和过程等进行合作建构的集合性概念。它起始于公民的集体需求和价值偏好，经由多元利益相关者的共同努力和行动，最终指向公民福利的增加、公共利益的积聚以及社会公平正义的推及等。

（二）政府购买公共服务中的公共价值管理框架分析

公共价值管理因对公共利益的关切、社会公平正义的追求，为分析政府购买公共服务中的价值导向偏离与回归问题提供了新的范式。政府购买公共服务的合作网络涉及政府、市场企业、社会组织、社会公众等众多参与者，这些利益相关者在利益分配、权利重塑、服务供给和需求满足等一系列集体行动中，共同创造和传递着公共价值。笔者以穆尔提出的公共价值管理“战略三角模型”为理论基础，综合斯托克、波兹曼、何艳玲、王学军等学者的相关理论分析，对政府购买公共服务中所涉及的政治责任落实、公共资源利用、运作能力控制、信任与合作达成等公共价值属性进行具体探讨。穆尔提出的公共价值管理“战略三角模型”包括“公共价值”“合法性”和“运行条件”等三个层面，系统地阐释了公共价值的目标构成、形成环境和运行路径。模型中的各個层面之间是相互联系与贯通的，其中第一个层面“公共价值”主要是指公共价值的目标构成，涉及公共部门的存在依据、组织任务、目标绩效以及公众价值认同等。根据穆尔的研究，公共价值的概念不仅包括创造的公共收益和价值感受，也包括运行其中的公共资源配置与使用。公共财政、立法权威和公共权力等公共资源积极参与公共价值的创造与传递，并起着非常重要的作用。[20]第二个层面是指公共价值获得的前提条件，即合法性支持。任何公共组织、非公共组织和社会个人从事公共项目、参与公共治理、追求公共价值，都需要获得来自于政治上的认同和法律上的支持;第三个层面涉及达到公共价值目标的具体人事、财务、技术和技能等现实保障。“战略三角模型”认为，公共价值的创造，需要政府部门拥有丰富的管理经验、较强的管理技能、完备的组织运作，并善于构筑社会合作网络，开拓公共价值资源等。

一些学者在穆尔“战略三角模型”的基础上不断地对公共价值管理理论进行丰富和发展。Spano认为，公共价值的达成需要满足三个方面：一是需求满足建立在相应劳动、资源、管理、技能等付出的基础上;二是相关利益主体协商合作才能创造公共价值;三是个体的个性化需求与集体的共同偏好“相得益彰”时才最接近公共价值创造。[21]Stoker认为，在公共服务递送机制中，公共价值的输出以政策、服务为实体，并借助多元主体间的网络伙伴关系以及信息技术、政治信任等条件支持来满足公众的期望。[22]Bryson和Alessandro提出了“五个因素”公共价值治理模型，分别是公共政策分析与评估，领导力拓展，对话和协商机制，制度和组织设计，正式或非正式的民主过程以与战略管理等。[23]Bozeman通过对比传统市场失灵理论提出了“公共价值失灵”模型，包括失效的价值表达和聚合机制、利益囤积、不完善垄断、供应者稀缺、短视、替代性思维、人类的生存和尊严受到威胁等七种典型表现。其认为公共价值的建立基于公共利益，而当政府和市场所提供的公共服务无法获得公民满意、不能代表公共利益时，就会出现公共价值失灵。[24]

政府购买公共服务作为一项由公共财政支撑的，以满足公民基本公共服务需求为目的的公共行政活动，在耗费如公共资产等公共价值成本的同时，必然会有公共价值收益的产出与传递。结合上述公共价值管理理论的分析，可以将政府购买公共服务中的公共价值创造过程推导为以下三个方面：

⒈公共价值：政府购买公共服务的公共性逻辑与主张。按照对公共价值管理的理解，政府购买公共服务并不是单纯地追求服务供给和效率提升，其间所嵌入的公众参与、民主协商、多元合作等治理要素也助推着公共价值的生产与创造。具体表现为：一是推动政府对公共价值伦理精神的主张。政府在与服务承接主体的委托代理关系中，除关注公共服务的效率、质量、安全和可靠性外，更应重视其可及性、公平性、公正性和均等化等公共价值目标。二是政府购买公共服务立足于公众集体偏好。政府购买的公共服务项目必须符合公共利益的要求，而不是出自于部门、地方或个人利益的考虑。这就需要政府充分地尊重公众的意见和愿望，注重与社会组织、公众等利益相关者的协商与合作，并在这一互动过程中发现、定义和丰富公共价值。三是政府购买公共服务绩效评估要反映“公民满意”的价值导向。在穆尔看来，公共价值管理将目光聚焦于对社会公平、正义、民主以及社会弱势群体的关注，可以突破公共选择理论个人主义至上的局限性，将分散的个人利益集合为广泛的公共利益。公众期望、公众满意和公众信任等价值感知，开始成为政府购买公共服务合同履行的核心关注点。四是政府购买公共服务的服务对象是公众而不是顾客。公共价值管理将公众置于和政府同等地位看待，而不是新公共管理中所谓的“顾客身份”。公众不仅仅是公共管理和公共服务的对象即顾客，更重要的还是公共政策与公共服务体系的评价者、参与者，是与政府一起进行公共服务供给的“合作生产者”。

⒉合法性支持：构建多主体互动的民主协商环境。与传统公共行政的“刚性管控”和新公共管理的“绩效导向”特征不同，公共价值管理范式更加注重“多元合作”，政府、市场企业、社会组织和公民个人等在公共价值创造中都扮演着重要的角色。政府购买公共服务包纳了政府、社会和公众等众多利益相关者的不同偏好，体现为彼此之间的利益互动和价值对話。公共价值可以通过协商与合作递送的网络来构建，政府和公众作为网络的利益相关者，彼此之间要加强对话和协商，增进沟通和信息共享。在公共价值主导下，政府购买公共服务应突出供给主体结构的开放与平等，供给内容设计的群策群力与信息共享，供给流程的多元参与与互动反馈。无论是作为公共服务提供方的政府、公共服务使用者的公众，还是公共服务承接方的市场企业、社会组织等，都可以在公平公正、互惠互信的基础上通过交流、沟通、协商、对话、投票等自愿和合法方式进行公共服务需求的表达，参与公共服务供给流程的优化以及公共服务绩效评估的改善。

⒊运作能力：政府购买公共服务合同的精明管理和价值导向。政府购买公共服务作为一种公共职能的履行、公私合作的委托代理行为，包含着管理效率、伦理价值、公共利益、公众参与、成本收益、合法性支持等众多的经济、行政和政治目标追求。而这些目标的实现程度如何，则依赖于政府合同管理能力的高低。首先，政府作为公共服务的购买方，要做一个精明的合同管理者。政府要精通市场交易原则，并在充分了解公众的服务需求和集体偏好的基础上，以委托人的身份公开向社会力量发出邀约意向，严肃认真地筛选服务承接方并签订购买合同。其中，在选择公共服务承接主体时，政府要充分评估它们的资质、能力和信誉，严格约定服务和产品的质量标准，并推动社会公众和第三方评估力量参与合同的监督管理。其次，政府作为公共服务供给的责任主体，还要格外关注合同管理中的价值保障问题，以实现供给效益、效率、公平和正义等均衡发展。为了推进公共价值的生产与创造，政府在合同履行过程中要与市场、社会和公众建立起相互学习与交流的回应反馈机制，及时发现和把握社会公众复杂化和多样性的供给需求，确保公共价值的深度拓展。

三、政府购买公共服务的价值导向偏离

国内外实践显示，在政府购买公共服务过程中公共价值的创造与递送并非完全成功，时常存在着价值导向偏离的难题。这具体表现在世界各国政府购买公共服务中不断出现的效率至上、权力寻租、隐性腐败、供应商垄断、一购了之等方面，由此导致公共权力的滥用、公共资源的流失和公共价值的阻滞。

（一）“顾客至上”与公民主体地位的表达困境

新公共管理主张的“顾客至上”和“市场化理念”虽然有助于提升政府公共服务供给的效能，减少和避免脱离公众需求的行政性倾向，但在具体实践中将公民“矮化”为顾客、权利“弱化”为顾客需要，致使政府容易忽视对公共利益的保护职责，降格了公民相对于政府的主体地位。“公民如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。[25]顾客导向下的公共服务供给以满足个人利益的最大化为目标，并将公共利益的拓展视为个人利益的简单叠加。公共利益或公共价值的这种理性思维或技术化处理显然难以适应公共服务中模糊的、不确定的和复杂的价值判断需要。而且，随着社会价值更加多元化，更加凸显了“顾客至上”理性思维的简单化倾向，使其在价值选择中费力不讨好。同时，新公共管理强调“控制成本”和“效率第一”等工具理性追求，使政府购买公共服务的关注焦点集中到财政节约、成本降低、绩效管控和单纯的顾客服务满足上，这往往会忽视公共服务供给中更为重要的公平、正义问题。因为公共服务和普通的市场商品不一样，除了具有一般意义的使用属性外，还代表着政府对公共利益的维护和弱势群体的保护等社会价值。说到底，政府购买公共服务只能作为提高公共服务传输效率与质量保证的一种方式创新，而不是让公共服务所承载的价值理性被工具理性所淹没和边缘化。

（二）市场竞争与偏执的服务效率追求

政府购买公共服务是建立在效率假设和公共财政优化的基础之上的，即由竞争性的多主体供给会比政府单一垄断公共服务生产拥有更高的效率。然而，通过对竞争机制嵌入公共服务供给体系的实践考察发现，其在产生正向促进作用的同时，也附带滋生了一些负面问题，导致蕴含于公共服务和产品传递之中的公共价值流失。一方面，政府遵循“经济理性”“竞争导向”必然会把成本核算和减少预算开支作为选择合作对象的优先选项，由此可能降低政府对承接主体的实际承接资质、服务持续性和发展能力等因素的考量，从而导致市场化的效率追求超越了对自身公共职责的维护。况且，社会力量介入公共服务供给，实际上起着代理政府履行部分公共职能的义务，这在某种程度上已经稀释或影响了政府唯一公共服务提供者的形象。如果政府任由市场竞争机制主导公共服务供给且不加以相应的约束与限制，必然会危及政府公共精神的构建，进而降低公共行政中的公平、正义、民主等价值的实现。另一方面，受市场运行机制的引导，许多市场企业、非营利组织、基金会等为了公共服务项目竞标的成功，各自会使出浑身解数“跑项目”“拉关系”“促合作”。但其中个别行动主体可能采取非正当手段，突破道德底线与法律红线，向政府购买公共服务的行政管理人员进行行贿与拉拢。部分政府行政人员因经不住诱惑，开始利用职权不正当地干预招投标活动，并与承接者“合谋”取得不当利益。“腐败问题充斥着整个合同承包的过程，形形色色的操纵投标过程、贿赂和回扣现象从来就没有消除过”。[26]这种反向作用的直接结果就是一些地区、领域的政府购买公共服务虽然表面上形成了竞争框架和投标流程，但实际上大多还是延续直接资助、定向委托、补助“陪标”等非竞争方式来运作。效率追求不但难以实现，反而有损公共利益的创造。

（三）委托代理与服务需求传递的风险叠加

政府购买公共服务模式实质上是公共服务供给领域的一种委托代理关系。政府是公共服务购买人和委托人，而社会力量则是公共服务生产者和代理人。根据对委托代理所发生的经济交往关系分析，委托人和代理人都是理性的，且追求自身利益的最大化，但政府的公共属性以及公共服务的的非竞争性、非排它性特征将迫使委托代理双方在实际运作过程中不得不面临组织惯性、利益偏差与行动逻辑冲突的难题。首先，政府与公共服务承接者因为“身份差异”，会在信息传递与服务购买过程中存在着“失真”问题，从而影响供给与需求两端的契合度。这可能源于政府没有将公众的完整需求信息准确传递给服务承接方，或者服务承接方因为自身组织惯性、认识局限性或资源、能力不足等，使最终提供的产品和服务与社会公众需求存在一定偏差。通常情况下，政府购买公共产品和服务只是按照一般性的商品交易来完成，而没有关注公共服务供给的公共属性和价值属性。政府“仅要求明确提供服务的具体信息，而不会要求民主、公平、公开等含糊的社会价值”。[27]这种一般商品购买的交易模式，既难以建立服务需求与服务体验之间的有机联系，还会弱化公共价值传递效果，影响公众服务满意度。其次，在委托代理关系中缺少公众这一重要主体的有机参与。在大多数地方的政府购买公共服务案例中，政府和服务生产者完全承包了公共服务项目的设计、生产、流通、评估等环节，而作为公共服务终端消费者的社会公众基本处于“失声”状态。许多公共服务购买清单体现出很强的行政性或部门性偏好，是政府根據自身的行政价值、职能需求以及政策法规来设计制定的，并非基于社会公众的真实意见与需要表达。对此，吴月认为，当前许多社会力量承接的公共服务项目，基本上是由公安、司法、人社、民政、文化、旅游和体育等政府职能部门设计出来的。[28]这种由政府相关职能部门单向度论证的项目需求，所产生的后果就是在委托代理关系中政府比较看重技术化的操作规范和运作流程，以便于合同的监督、管理和验收。虽然公共服务承接者时常接触终端使用者，但他们比较看重与政府相关职能部门的关系，难以听取社会公众的意见反馈和心声。

（四）多主体分散行动与公共价值取向的排序差异

政府购买公共服务作为一种多元主体合作的供给模式，受制于主体来源性质广泛以及价值追求的迥异，彼此在行动目标、利益追求、责任担当、价值拓展等方面既存在着合作基础与愿望，也存有意见分歧与冲突。政府作为购买公共服务的发起方，最高目标是追求公共服务供给的高效、提升社会保障水平和促进社会公平正义实现等，但也期望优化公共财政资金使用以及提升行政效能等现实诉求;市场企业虽然在公共服务供给中也肩负一定的社会责任与义务，但其主要目标还是追求经济回报与利润增加;社会组织或基金会等主体不以营利为目的，张扬志愿精神、追求公共利益以及关注弱势群体，但在我国一些地方它们面临着力量弱小、资源有限和社会自主性不突出的困境;而社会公众的直接目标就是获得公共产品与服务，间接期望公共服务能助益于社会自由、公平和民主等。上述政府购买公共服务中多元利益相关者之间的价值取向差异，不仅会限制主体行动自由，增加非正和博弈风险，而且会割裂公共服务供给的整体性和连贯性。比如在政府购买公共服务中，“行政机关更关心的是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者”;[29]企业承接公共服务项目，就是获得利润与收益，这使其很难完全对照政府公共职能的标准来履行服务供给的“公共性”要求。甚至部分企业在合同履行过程中基于利润的冲动，还会利用自身掌握的信息、技术等优势，偏离委托人的目标去追求私利;对社会组织、基金会等非营利性组织而言，只有获得政府的财政资助或项目支持才能促进自身的生存发展，但由此可能缺乏公共责任担当，甚至面临成为政府指导下附属组织的风险。周定财、杨浩发现，许多受委托公共服务生产的社会组织就因为过于依赖政府而丧失了自身的独立性，不能很好地发挥第三方组织的社会性和功能性。[30]总而言之，政府购买公共服务的多元主体分散行动如果关系处理不当，难免会导致公共服务供给体系的支离破碎、服务项目的重复设置以及供需匹配失衡等问题，最终降低政府购买公共服务场域内不同利益主体对公共政策制定、服务项目实施、购买合同履行的信任和认同。

（五）合同管理与绩效评估的价值缺失

凯特尔认为，政府常因自身行为能力的不足而导致购买公共服务的低效或失败。“政府不仅经常在确定产品特性方面做不到足以引起竞争所要求的明确性，而且还会因频繁而重要的信息失灵而痛苦不堪”。[31]一些地方政府因为能力储备、制度设计、机制约束等因素所致而使公共服务购买合同管理存在很大风险，如合同招投标和项目具体执行是政府购买公共服务成功与否的关键，但在一些地区和领域，政府并未做到公平、公正和公开地选择承接对象，甚至存在着权钱交易、内部招标、非公平竞标、陪标等现象;而到了合同执行阶段，由于政府在技术、资源和信息掌握等方面的不足，时常听信或依赖于服务承接方，以致对他们采取的投机主义、压低成本、降低质量等行为缺乏有效的监管措施。在公共服务购买绩效评估中，一些地方政府购买公共服务项目简单地套用“经济、效率和效益”的评估模式，缺乏对公共利益和公共价值的评估。因为存在着公共服务购买者与使用者的分离，现实中由政府主导的评估考核模式往往导致其评估效果严重偏离实际的情况。即使在一些公共服务购买项目评估中设置有社会公众满意度或第三方评估选项，但也仅停留于问题调查式的简单反馈上不能体现对政府行政人员责任感、道德原则和公共利益关切等方面的要求。而且政府购买的绝大多数公共服务项目还存在着内容复杂、质量和数量不确定等特征，诸如居家养老、社会文化、青少年教育、社区矫正等服务项目就存在私人收益率低、结果衡量困难、产出时间长、评价不固定等情况。如果政府在推行公共服务购买项目过程中仅仅依靠所收集起来的量化数据进行结果评估，是很难真实地反映公共服务满意度、公共价值创造的。

四、公共价值管理视角下政府购买公共服务的具体建议

基于公共价值管理的视角，政府购买公共服务应围绕公民主体性而建立起多元化的公共价值产出和创造体系。政府应将公共价值贯穿于购买公共服务项目设计、资源配置、合同履行、绩效评估等完整流程中，并获得公民的信任、支持与合作。

（一）关注公众集体偏好，凝聚价值共识

公共价值管理主张政府公共服务购买市场化过程中要回归到公民的主体地位，保障公民的基本权利。Thomas认为：“如果公共决策中缺乏公民参与，那么，这些政府提供的服务可能是毫无意义的。”[32]公众要由公共服务终端消费者的顾客身份恢复为与政府相对应的主体，成为一个具有公共精神和公共意志的对话者。社会公众不再是政府购买公共服务中被动的接受者，而是同等重要的参与者、合作者，他们的集体意愿和集体偏好最终决定着公共服务购买的方向和选择。因此，在推进政府购买公共服务过程中，首先，增强行政人员的公共责任意识和服务意识。张成福认为：“政府只有在真正履行责任时才具有合理性与合法性，政府应积极地回应、满足和实现公众的正当要求，承担起道德的、政治的、行政的、法律上的责任”。[33]政府购买公共服务中的任何公共决策和行政行为都要接受公众理念和公共价值的约束，积极回应公众对政府行政人员履职的责任监督和价值关切。政府购买公共服务的项目设计、种类确定、品质保障、绩效评估以及对承接主体的资质、能力、信誉考察等，都要围绕公众的期望和需求而展开。其次，公共价值管理认为公共利益的实现不是公共选择理论中所谓个人利益的简单叠加，而应将理论基础建立于公众集体偏好实现上。当面对公众的诸多需求和期望时，政府应基于对公共利益维护和公共价值创造的判断，选择那些具有普遍价值关怀和弱势群体关注的社会需求并给予客观的购买评定。再次，政府购买公共服务中政府要与市场企业、社会组织和公众等利益相关主体一起共同致力于寻求、确定和创造公共价值。政府和市场要根据公共价值创造要求以及公众集体偏好，不断调整购买项目的内容与程序设计，及时关注公众的满意度等。

（二）基于信任和共识，构建协商合作网络

公共价值管理倡导任何公共价值的创造都是政府与市场、社会、公众民主协商的结果。在政府购买公共服务中，政府要时刻保持与相关利益主体之间关于公共价值识别、创造和传递的沟通联系。首先，政府要推动与合作伙伴之间形成全面的信任、共识关系，信任与共识在政府购买公共服务主体间的合作关系中处于核心地位。充分的信任可以降低政府与服务承接者在服务供给和结果传输上的交易成本，而合作共识的达成则有助于化解利益冲突，推动共赢网络的构建。其次，在公共价值的目标创造、合法性支持和运作能力提升中充分发挥公众的作用，让他们全面参与公共服务购买与评价的完整流程。政府要积极创新社会公众参与方式、途径，并将之有机嵌入公共服务购买的一系列制度供给体系中。当下比较通行的公众参与方式包括：关键公众接触、项目听证、社会调查、座谈咨询、服务体验等。推进公众参与政府购买公共服务广度与深度的提升，可以使政府有效地应对市场变化、信息不对称和数据失真等情况的发生，始终保持对公众需求和感知的反应。

（三）平衡民主与效率，突出政治责任约束

政府借助公共服务购买这一合作模式实现公共服务由直接生产变为间接供给，但这并不意味着政府所担负的公共责任发生转移或减弱。Hefetz认为，新公共管理下的政府购买公共服务聚焦于效率、质量、标准、安全及可靠性，而公共价值管理并不局限于此，还使之与公共责任、公平与正义等政治民主机制联系起来。[34]首先，公共价值管理将民主理念有机融入主体利益协调、公共利益保护和公共价值创造之中。根据民主机制构建的要求，政府购买公共服务场域内不同利益相关者都可以围绕权力架构、责任分配、资源传递和合同履行发表自己的意见并达成共识。其次，政府要化解公共服务购买过程中工具理性和价值理性的冲突，以包容性的心态与企业、社会组织和公众进行价值共识的磋商。因为公共服务项目主要是服务于公众，提高公众福祉，所以政府的职责履行不能仅仅停留于财政节约、绩效提升等效能追求上，还应从价值层面审视政府扮演的角色，重点突出回应、协商、参与、公平等公共价值属性。这就要求政府无论在公共服务购买设计论证阶段还是合同具体执行过程中，都要依据公众集体偏好和民主机制的要求去约束自身与相关参与方的行动选择，推动资源传递与服务使用的公共价值转向。

（四）大力培育承接主体，构建竞争性的购买环境

只有拥有数量庞大、供给稳定的社会承接主体，政府才能发挥市场化购买模式中的竞争与协作优势，给予公众更多的服务选择和价值关注。首先，政府要为服务承接主体的发展提供良好的制度环境和空间基础。政府可以通过政策激励、资金引导、产业扶持等方式吸引越来越多的市场企业、社会组织进入公共服务供给领域，壮大承接主体规模，丰富公共服务种类，提升公共服务质量。同时，政府要赋予市场企业、非营利性社会组织等在公共服务购买竞标、评估、合同审查以及政策倾斜、资金扶持中的同等地位。政府选择服务承接主体应基于专业资质、技术能力、服务经验、资金实力和信用状况等方面的综合评价。其次，政府要重点扶持扎根于社会基层的民间性、草根性社会组织的发展。社会组织是基于公共利益和志愿精神而创立的非营利性组织，比较关注社会公平正义的伸张和弱势群体生存状况的改善。这一点使它与公共服务的公共产品属性存有逻辑上的契合性，能够较好地贴近公众和获得社会认同，有利于减少公共服务供给差异和改善社会不平等现象。

（五）提高合同监管能力，重视绩效评估的价值导向

政府购买公共服务合同管理能力的高低将会直接影响到公共服务供给的质量如何，间接关涉到公共价值的创造。在公共服务购买过程中，政府必须从服务承接对象的选择、服务合同的签订、执行、监督、评价和终结等各个环节入手，推动高质量的服务供给与公共价值的最大化创造。在合同提出设计阶段，政府要综合多种方式将社会公众的需求偏好以最小误差纳入服务购买清單之中。在合同履行阶段，政府要及时、全面公开与社会资本合作的信息，包括项目遴选、质量评估、服务咨询、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库建设等，以方便社会公众参与监督管理。在绩效评估方面，根据公共价值管理的主张，政府购买公共服务应突出公众的主体性，彰显公众的满意度和价值期望感受在绩效评价机制建设中的重要地位。政府以创造公共利益和促进社会公平正义为导向，综合评估公共服务购买中的经济、效率、效益、公平性以及公众满意度等要素。同时政府应注重引入第三方评价机制，邀请相关专家学者或评估机构参与对公共服务购买效果的评估，依靠他们的专业知识来丰富对社会价值创造程度的分析。

政府购买公共服务中的公共价值创造是政府部门、市场企业、社会组织和公民个体等基于对维护社会公平正义和创造公共利益追求而群策群力、合作生产的结晶。其间伴随着公民主体性的建构、经济效率的追求、伦理价值的维护、服务质量的提升、公民参与的拓展等一系列的过程融合与价值协商，并以此来消除分散行动主体间的逻辑惯行和价值偏好差异，防止和避免政府因單纯重视市场化运行机制而导致的公共价值流失问题的发生。

【参考文献】

[1]张成福，李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报，2012，（2）：95-103.

[2]Decio Coviello，Mario Mariniello.Publicity Requirements in Public Procurement：Evidence from a Regression Discontinuity Design[J].Journal of Public Economics，2014，（2）：76-100.

[3]Graeme A.Hodge.Competitive Tendering and Contracting out：Rhetoric or Reality？[J].Public Productivity&Management Review，1999，（4）：455-469.

[4]Dean Neu，Jeff Everett，Abu Shiraz Rahaman.Preventing Corruption within Government Procurement：Constructing the Disciplined and Ethical Subject[J].Critical Perspectives on Accounting，2014，（12）：1-13.

[5][27]刘舒杨，王浦劬.政府购买公共服务中的风险与防范[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2016，（5）：5-13.

[6]谢启秦.政府购买公共服务的“公地悲剧”及其治理之道[J].行政论坛，2017，（5）：93-98.

[7]姚贱苟.公共服务中的责任机制[D].中央民族大学博士学位论文，2013：18.

[8]Janna J.Hansen.Limits of Competition：Accountability in Government Contracting[J].The Yale Law Journal，2003，（8）：2465-2507.

[9]（美）罗伯特·B.登哈特，珍妮特·V.登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2010：5.

[10]（美）菲利普·库珀.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威等译.上海：复旦大学出版社，2007：5-7.

[11]彭婧.从市场价值优先到公共价值优先——政府购买责任研究的进展、不足与展望[J].财政研究，2018，（1）：43-52.

[12]吴磊，徐家良.政府购买公共服务风险生成机理研究——基于利益相关者权利对称视角[J].华东理工大学学报（社会科学版），2019，（1）：93-100.

[13]张雅勤.公共性的扩散、阻滞与疏浚——从“购买服务”到“多元合作”的演变逻辑[J].江海学刊，2017，（1）：114-121.

[14]付冷冷.中国公共服务供给改革的价值追求及实现策略——基于公共价值管理的视角[J].东岳论丛，2018，（12）：116-123.

[15][20]（美）马克·H.穆尔.创造公共价值：政府战略管理[M].伍满桂译.北京：商务印书馆，2016：50-52，99-106.

[16][22]Gerry Stoker.Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance？[J].American Review of Public Administration，2006，（1）：41-57.

[17]Bozeman B.Debate：Public Value Trade-offs and Methodological Trade-offs[J].Public Money& Management，2008，（3）：135-136.

[18]何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009，（6）：62-68.

[19]王学军，张弘.公共价值的研究路径与前沿问题[J].公共管理学报，2013，（2）：126-136.

[21]Spano A.Public Value Creation and Management Control Systems[J]. International Journal of Public Administration，2009，（3-4）：328-348.

[23]Bryson J，Alessandro S.Towards A Multi-Actor Theory of Public Value Co-Creation[J].Public Management Review，2016，（5）：1-15.

[24]Bozeman B.Public-value failure：when efficient markets may not do[J].Public Administration Review，2002，（2）：145-161.

[25]（美）B·盖伊·彼得斯.政府管理与公共服务的新思维[A].国家行政学院国际合作交流部主编.西方国家行政改革述评[M].北京：国家行政学院出版社，1998：18.

[26]Donahue J.D.The Privatization Decision：Public Ends，Public Means[M].New York：Basic Books，1989：131.

[28]吴月.政府购买公共服务的异化[J].天府新論，2014，（6）：103-108.

[29]（美）朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海，陈标冲译.北京：商务印书馆，2010：398.

[30]周定财，杨浩.公共利益视角下政府购买公共服务的公共性研究[J].内蒙古社会科学（汉文版），2017，（1）：9-14.

[31]（美）凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京：北京大学出版社，2009：28.

[32]（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛译.北京：中国人民大学出版社，2010：5.

[33]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）：75-82.

[34]Hefetz Amir.Privatization and Its Reverse：Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2004，（2）：171-190.

（责任编辑：刘  鹏）

Deviation and Return of Value Orientation of

Government Purchasing Public Service

——From the Perspective of Public Value Management

Wu Yuzhen

Abstract：Government purchase of public services has become an important mode of public service reform around the world because it can save financial funds and improve the professional efficiency of public service supply.However，according to the practice at home and abroad，there are some problems in the government's purchase of public services，such as the prominent instrumental rationality，the paranoid pursuit of efficiency，and the lack of public interest.Based on the analysis of the paradigm of public value management，the dimensions of public value identification，legitimacy support and operational environment protection can effectively support the analysis framework of value creation and transmission of government purchase of public services.According to the comprehensive normative research and empirical analysis，the generation and creation of public value of government purchasing public services should be promoted from the following aspects：the shaping of citizens' collective preferences，the establishment of negotiation and cooperation mechanism，the examination of political democracy，the creation of competitive environment and the value transformation of performance evaluation.

Key words：government purchasing public services;value orientation;deviation and return;public value management