我国围填海造地与陆域土地管理衔接分析

2020-02-16陈敏迪

四川水泥 2020年5期

陈敏迪

（浙江良和交通建设有限公司，浙江宁波 315700）

海陆统筹发展是我国重要的发展战略，海陆的一体化已经成为我国经济地理学和海洋科学的研究重点。在一带一路和海洋强国的背景下，沿海地区必须更加重视海陆的统筹发展。当前，我国的海陆统筹发展依旧处在初级阶段，缺少完整的海陆一体化理论体系。为此，围填海造地与陆域土地管理之间的衔接成为非常重要的问题，怎样能更好地衔接值得思考。

1 围填海造地与陆域土地管理衔接存在的问题

1.1 缺少围填海造地专门的法律

在我国的《海域使用管理法》以及《土地管理法》中分别制定了海域管理制度和土地管理制度，海域和陆域根据海岸线为界限进行分区分，有着分别适合的法律，但是对于海岸带的管理，法律体系却不是非常完善。对于围海造地、填海造地有关的法律内容一般可从海域管理法律中找到，但是陆域管理法律中缺少一些关于造地衔接的法律，造地在竣工之前可依据《海域使用管理法》进行管理，并在施工过程中受到国家的海洋主管部门管理，但是工程结束之后，此部分成为土地，这时应当归为国土部门根据土地管理相关内容进行管理，可是《土地管理法》之中，却缺少相关的内容。可见，对于围海造地、填海造地与陆域土地管理之间的衔接，法律比较少，不够完善。

1.2 缺少造地和土地利用之间的规划衔接

当前，我国对于围填海和土地利用的计划，可以形成初步同步的计划，并且提出将围海造地、填海造地的规模归类到土地利用的总体计划之中，并且也说明，沿海地区土地利用的总体规划需要同海洋的功能区域划分进行衔接。造地符合海洋的功能区域的划分，可是海洋对应的功能划分却同土地利用规划没有很明确的关系，在土地利用的总体规划中，没能把造地归纳到“新增的土地”中，针对海洋的功能区域划分以及土地的总体利用计划间，缺少相互衔接内容。“近期新增的建设用地”包括占用农用地和耕地的部分，而海洋的功能区域划分中，单纯就围填海相关计划给出指标控制的管理要求，可是很少能给出具体的指标数据，一般情况下，围填海相关计划缺少对应的单独指标。

1.3 土地使用权和海域使用权之间衔接的问题

如果想要进行围填海造地，必须依照规定获得相应的海域开发和海域使用权，当填海工程开始之后，海域的使用权也就自动的消失，出现的土地应当归属给国家，依据法律获得的相应土地使用权，可以按照土地管理法律条例进行处理。围填海造地中海域使用权以及土地使用权的转换上，我国规定比较简单，相应程序也缺少详细的说明。但是，因为围海造地、填海造地过程中海域使用权转换为土地使用权时的衔接的相关法律内容比较笼统，进而引发不同做法，也有不同理解。我国的各个沿海城市依据本省海域使用管理条例，针对海域使用权证换得土地使用权证，呈现出不同的模式。

1.4 围填海造地的使用年限

海域以及土地会依据不同的用途，规定出不同的使用年限，一般情况下，土地的最高使用年限通常会高于海域的使用年限。围填海造地工程结束之后，此片区域的海域使用权将转变为土地使用权，这期间将会忽略使用年限衔接问题。在《海域使用管理法》中，对于填海权具体时间限制给出规定，那就是“权利人取得填海权之后，一定要在3 年之内完成填海行为”，可是对于围填海后形成的土地使用年限，却缺少有具体规定。

2 应对围填海造地与陆域土地衔接问题的策略

2.1 建立健全围填海造地的法律体系

与此相关法律体系的建立健全则科学管理海域和规范围填海造地最为重要的前提。首先，必须以海岸带的管理为中心，建立出层次分明的综合法律体系，第一层级为海岸带系统，第二层级是涉及到路域系统以及海域系统相关的子系统的法律保护，第三层级则是选择性对于子系统，单独设定的保护法律体系，这样就能在海域系统和路域系统之间形成良好衔接和层次分明的法律管理体系。其次，针对围填海造地设定专门的法律，全面地分析已经存在的法律条例，然后将其中关于围填海造地的内容进行整合和统一，之后站在国家层面，构建出围填海造地的法律管理架构，并且此法律一定要强化土地和海域之间管理的联系，化解二者之间存在的矛盾，从整体上提升围填海造地法律规定效力，强化围海造地、填海造地的审批和监管。

2.2 重视土地利用总体规划与海洋功能区域划分的衔接

对于围海造地与土地规划的衔接问题，一定要站在海域和路域两个空间功能协调的角度进行，以主体功能区域的战略为基础，统筹规划海域空间功能。在我国法律中，有关于海洋功能区域规划的内容，也以后关于土地利用总体规划的内容，并且两者处在并列的地位，对于此，应当设立出关于海岸带和围海造地的专项规划，具体内容为，规定出关于围海造地中海域开发使用以及政治保护法的计划，国土资源部门和海洋行政主管部门相互征求意见，确定出填海造田的用海规模，还有新增土地指标，将围海造田的土地用地指标归入到土地利用的总体规划新的增加土地中，从而强化海域和土地的利用规划联系，让二者衔接有据可依。

2.3 规定出围填海造地后土地使用年限

对于海域的使用权和土地的使用权的年限衔接的问题，必须从围海造地后土地使用具体用途进行确定，那种违规违法的围海造地必须恢复成海域，围填海改变海域的属性之后，属于不可逆的操作，为此将形成的土地归纳土地管理的系统中，这时土地使用的用途则是土地使用的年限确定的重要依据。如果是用来进行工业建设以及城镇建设的时候，应当改变成建设用海，海域使用的年限是50 年。具体的情况：原来海域的使用者开始填海，需要对原来剩余的海域的使用权进行延续，期满之后会获得土地的使用权，缴纳土地使用的出让金。如果是政府主持围海项目，原来的海域使用者没能继续拥有填海权以及土地使用权，政府以围海方式获得的新土地使用权，并不会受到原来海域的使用权影响，依照用途，重新地确定出使用期限。