基于多元主体的邻避治理实践困境研究——以J殡仪馆搬迁为例

刘青青

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

引 言

随着中国经济社会发展，核电站、垃圾焚烧厂、殡仪馆等公共服务设施建设项目不断增加。但该邻避设施所引发的环境冲突愈加“常态化”，成为社会治理中的“顽疾”。党的十九届四中全会作出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。然而，社会各主体“收益-风险”不均等常常致使邻避设施的规划、建设和运营受到阻碍，更易招致社会矛盾，对社会稳定与国家安全。

“邻避设施”这一概念最早由美国学者O’Hare于20世纪70年代提出，意指能够带来整体性社会效益，但受周边居民反对的公共设施[2]。李永展、何纪芳根据邻避效果的大小将城市公共服务设施分为四个等级(邻避指数在0～100之间，指数越大，邻避效果越大)，并指出丧葬设施具有高度邻避效果(四级)[3]。之后，骆丽等通过对石子岗殡仪馆的研究总结得出，公众距离殡葬设施越近，感知风险越高，并且随着时间的推移而下降[4]。赵沁娜等以合肥市殡仪馆为调研对象进行研究，进一步指出殡仪馆会给周边住宅价格带来损失[5]。概言之，殡仪馆具有如下特征：一方面，焚烧尸体排放大量有毒有害气体以及粉尘，引起周边民众对居住环境和人身健康的担忧；另一方面，这一设施的死亡象征意义容易引起周边居民心理不悦。

关于邻避设施所引发的社会治理，张乐、童星指出，抵制殡仪馆的行动者，看重的是行动本身的价值附着与意义彰显[6]。鄢德奎认为应当从邻避设施选址引入公众参与、事中加强邻避设施运营环保督查、事后为邻避冲突攸关方提供沟通协商渠道等法律程序[7]。而王刚等通过梳理R市政府采用的治理策略发现“市场路径”的治理措施对于丧葬类邻避设施更为有效[8]。综上所述，现有邻避治理的文献主要集中于“邻避”内涵、类型以及治理路径和结构研究，对本文有一定的借鉴意义。但是现有研究少有从具体实践层面，对丧葬设施相关的邻避事件中多元主体统筹考虑，未能反映各主体互动行为及其逻辑。

本文以J殡仪馆搬迁为例，分别阐述邻避治理中政府、市场、社会以及殡仪馆工作人员的价值取向和行动，并分析相互之间的影响和关系，从而探究当前邻避治理的实践困境。对案例现场的进入肇始于笔者2019年3～6月及2020年1月对J殡仪馆搬迁实地调研，通过对涉事主体深度访谈进行资料收集，并辅以文献资料分析，包括政府政策性文件、地方史志资料以及相关学术文献。

1 案例概述：J殡仪30年搬迁历程

1.1 迁入遭抵制(20世纪80年代中期以前)

JN县古代没有殡葬管理机构，百姓习惯将遗体入棺土葬，致使山、林、圩及农田坟头遍地，封建迷信色彩严重。为解决私埋乱葬问题，20世纪80年代中期，全县大力推进殡葬改革，实行火化政策。1984年底全县遗体火化量为前15年总量的49%，火葬场现有设施不堪重负，加上城镇开发建设的需要，原火葬场位于县城城区，工厂企业日见林立，居民住宅分布四周，火葬场烟尘对周围环境污染较大，置办丧事与周边环境极不融洽。1986年县委、县政府决定火葬场易址重建。经过半年多实地勘察和多方比较，新址确定在人员稀少，位置偏僻的CG村门前山东面。据村民回忆，当年因集体土地被征作殡葬用地，村民与殡仪馆建设队产生摩擦，双方一度陷入僵持。

1.2 与周边群众和平共处(20世纪80年代末～2015年之前)

为维护社会稳定，尽快落实殡仪馆迁建事宜，当地政府按照国家有关规定给予被征地农户土地、青苗、附着物、房屋拆迁、安置费等补偿。同时，对于征地后的多余劳动力，政府要求按照“谁用地、谁安置、谁受益、谁负担”的原则多渠道安置。1988年2月火葬场新址一期工程完工，于同年2月对外服务，更名为J殡仪馆。2000年以后，撤县设区，流动人口大量涌入，SJ村和CG村合并成立Y社区。另外，现代社会中突发性公共卫生事件时有发生，殡仪馆现有设备、功能的承载能力相形见绌。2000～2003年，J殡仪馆按照国家一级殡仪馆标准，进行原地改扩建[9]。

然而这一时期周边居民渐渐发觉村庄浓烟滚滚，河水发黑，意识到殡仪馆环境污染问题。当地人再次与政府、殡仪馆进行谈判，殡仪馆承诺出资帮助社区修建自来水，并对焚烧系统进行科学改造，排烟管道从地下通过，减少污染气体和粉尘对环境的影响。如今，J殡仪馆考虑到即将搬迁，加之尾气处理环保除尘设备价格高昂，未曾按照国家标准更新馆内环保设施。

1.3 再遭嫌恶(2015年至今)

2015年前后，N市主城区日渐饱和，城市不断向外扩展，Y社区位于N市东大门，是N市“十三五”城乡建设规划的发展重心，区位价值凸显。2014年，JN区政府欲这一片区打造成为国际生态新城，而殡仪馆的存在使得外来开发商望而却步。

为引进口碑声誉较好的企业，提升经济发展格局，2015年，区政府承诺开发商将开展J殡仪馆重新选址迁建工作。一大批新住宅区拔地而起，殡仪馆选址仍迟迟没有定论，楼盘开发商和购房者在各大论坛屡屡投诉殡仪馆。殡仪馆何去何从，民政局至今没有给予确定答案。

2 邻避治理的实践困境

参与邻避治理的主体包括各级政府、涉事企事业单位以及周边居民，形成国家、市场、社会“三位一体”的治理结构。每一类行动主体对邻避设施具有不同的价值判断，由此采取的行动具有差异性和复杂性，从而构成多方行动者参与邻避事件并推动其发展的内在动因。

2.1 政府多重治理目标难以平衡

政府在邻避治理中占主导地位，纵向上表现为政府与下级责任部门之间的关系，横向上表现为同一层级责任部门和协同部门之间的关系，各方治理行为受到了国家政策、治理理念、官员政绩等诸多因素的影响。近年来，国家为促进社会主义生态文明和精神文明建设，不断加强殡葬管理，实施殡葬改革，引导、规范丧事活动、推动移风易俗。作为主管单位，民政部门是中央政策主要执行者，推进殡仪馆迁建则成为JN民政局殡葬改革中的重要工作。然而因殡葬行业的特殊性，殡仪馆落地受到周边社会群体的抵制，社会稳定风险评估、环境影响评估等项目合法性审查难以通过。另外，针对殡葬行业违法违规现象，交通、公安、环保等各部门在协同民政部门执法时，常常对殡葬行业抱有忌讳心理，执法效果受到影响。

从根本上看，发展经济、维护社会稳定是地方政府治理行为的主要目标，当群众与相关部门之间因邻避项目发生矛盾时，上级政府往往将消解冲突作为第一要务，从而延宕邻避项目建设进程。在J殡仪馆案例中，政府因迟迟没有兑现迁建的承诺，面临群众投诉和网络舆论的压力，降低政府的公信力。

2.2 公利-私利对抗化

开发商、外来购房者和备选迁建地是典型的“邻避主义者”。对于开发商来说，因该片区存在殡仪馆和墓地，潜在购房者望而却步，房价难以提升，影响“生财之道”。住房属于长期消费行为，外来购房者和备选迁建地居民的抗拒行为主要源自于对殡仪馆的心理不悦和对环境污染的担忧。备选迁建地L机场附近居民坚决拒绝殡仪馆落地，并提出若殡仪馆落地，则要求整村搬迁。此时，L机场提出殡仪馆迁建项目与机场空港建设规划冲突，殡仪馆项目迁建事宜方才被暂停。在民政部门看来，殡仪馆无论是就地，还是迁建选址，完全遵循法律规定，并且配套利益补偿，防治污染措施到位，老百姓的反对行为属于闹事。

各主体对风险的认知差异形塑彼此间难以调和的对立关系。殡仪馆作为全民性公共服务设施，是现代社会处理丧葬事宜的必备场所，然而殡仪馆的环境风险使得无人愿意与之为邻。从维护地方和个人利益的角度，“不要建在我家后院”成为邻避冲突的出发点。公利和私利对抗化，是邻避治理中最为棘手的环节。

2.3 周边居民秉持“生存道义”

“生存道义”一词出自斯科特，认为农民在“安全第一”的生存伦理之下，所追求的不是收入的最大化，而是较低的风险分配与较高的生存保障[10]。多年来，Y社区与J殡仪馆形成稳定的利益补偿机制，社区居民通过配合政府行动换取生存保障，逐渐适应并习惯殡仪馆的存在，未发生激烈的邻避冲突。目前，周边居民对殡仪馆的态度主要有三类：第一类，愿意接受。持这一态度的群体是社区内的文化程度较高的人，以社区干部为代表。该群体接受过较高的科学文化知识教育，认为鬼神是被人们想象出来的，且殡仪馆已采取一定的污染防治措施，其存在与否对生产生活没有太大影响。除此之外，殡仪馆每年拿出一定的经营性收入与所在社区分红，极大减少该社区的排拆性行业。第二类排拆抵抗，始终介意。这类群体迷信风水和鬼神，认为殡仪馆是个不吉利的存在，住在附近会影响自己和家人的健康和运势。因此，有经济能力的人大多选择搬离此地，另谋他处；而无经济能力者只能选择默默忍受，绕道而行。第三类，“墙头草”。这类群体将“邻避主义”作为换取更多补偿的筹码，对“殡仪馆”的态度根据获得的利益而定。他们一开始对殡仪馆很介意，当政府和殡仪馆给予的经济补偿达到预期，则殡仪馆在可接受范围内；一旦利益没有达到预期，便产生厌恶和晦气心理，采取抵抗行动。

已有研究表明，邻避项目建设及运行过程中是否给予一定的物质补偿是影响周边居民对这一设施态度的重要因素[11]。当前采取补偿措施包括：现金补偿、就业提供、环境改善、住房安置等。部分投机分子联合“邻避主义者”采取抵抗行动，趁机谋取更多额外补偿。另外，参与、公平、公共性等公共价值已经成为民众心新的诉求，对美好人居环境的向往使得当地居民纷纷选择搬离Y社区，将房子租给外来务工人员，而这些非户籍居民的环境权益很难得到保障。

2.4 “被邻避者”缺乏社会关怀

“被邻避”对象通常被认为是环境风险和环境冲突的制造者和主要责任人，社会大多对其采取负面认知和评价，却忽视这一主体存在的社会合理性，及其正当的价值诉求和利益诉求。殡仪馆是各地区民政部门下设的事业单位，是专业承办丧葬事宜的机构，具有公益性质，是城镇发展中的“必需品”。然而，中国人的传统观念讲究“敬鬼神而远之”，社会大众对这一公共设施建在自家附近一般持排斥和抗拒态度，殡葬职业也普遍受到外界的歧视。

目前，J殡仪馆共有50余位工作人员，除大年初一外，全年无休。尤其夏季高温，一线火化员工作环境更为艰苦。相对于其他服务行业，社会对殡葬工作人员的工作准确性和服务态度要求严苛。对于活着的人来说，处置人死后事务的意识、场所、甚至工作人员都沾染“死亡”的气息，工作人员稍有不慎，则会引起人们的痛苦记忆和悲悯情感，甚至刺激“嫌恶”情结的爆发，更有甚之，对工作人员大打出手，影响公共秩序。J殡仪馆整体空间分为前场和后场，即火化区和服务区，两部分工作人员处于区隔状态，就餐时间和就餐位置严格错开。回到日常生活中，殡葬工作人员也具有强烈的自我隔绝意识，不愿主动与人交往。在邻避治理中，政府及社会各界往往缺乏忽视对这一群体的关怀，面对外界和自我赋予的双重精神压力，殡葬工作人员遭受歧视与生存双重挤压，不利于殡葬服务行业的可持续发展。

3 结论与建议

通过研究发现：自20世纪80年代至今，J殡仪馆经历了迁入初期遭遇抵制、与周边群众和平共处、再遭嫌恶三个阶段。随着社会大众环境意识和权利意识的提升，一味依靠利益补偿机制缓解邻避冲突治标不治本。究其原因，作为治理主体的政府，在具体实践中多重治理目标失衡。随着企业和开发商等主体的加入，殡仪馆再度成为众矢之的，凸显出邻避设施整体公共效用与局部负外部性影响的二元冲突，即公利-私利对抗化。周边居民秉持“生存道义”，从中斡旋，寻求最大化保障。“被邻避者”——殡仪馆工作人员往往面临社会歧视和生存双重压力。因此，应清楚地看到，在邻避治理过程中，政府、市场、周边居民及被邻避者各主体不可分割，互相影响。

首先，政府应树立以公共服务为主的邻避治理理念。一方面，各地需要进一步深化殡葬改革工作，建立健全殡葬管理制度体系，加强各部门协作配合，保障群众殡葬服务需求。另一方面，政府各部门应加强协同合作，摸清和平衡邻避治理各个阶段各主体的利益诉求，建立邻避冲突的多元协商机制，降低环境风险，提升治理效能，缓解社会矛盾，实现互利共赢。

其次，完善生态环境补偿立法，维护环境公平正义。明确各方权利和义务，使得环境补偿有法可依，保障环境补偿工作顺利开展。政府和邻避设施单位应及时公开环境补偿相关信息，保障公众参与权和知情权，接受社会监督。另外，社会各界要对邻避设施工作人员的人身安全和心理健康加以关怀，相关机构应给予其相应的精神慰籍和经济补偿。

最后，加强政策激励，宣传引导。针对殡葬服务机构的特殊性和敏感性，相关部门应以城乡社区为平台，明确陋习和新风界限，加强生命文化教育。强化媒体正向引导责任，宣传正确的生态文明观念，鼓励群众及时客观发声，消除误解，最终实现邻避设施建设中风险与收益、整体与局部的协调发展。