四川省生态环境准入清单编制思路及细化完善建议

贾瑜玲,廖嘉玲，何 钰,毛翔洲，刘 洋，杨 叶

(四川省环境工程评估中心，成都 610041)

建立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系是贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神、全面落实《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《长江保护修复攻坚战行动计划》的重要举措，是推动生态环境质量改善、促进高水平保护和高质量发展的重要抓手[1-2]。根据生态环境部《关于加快实施长江经济带11省(市)及青海省“三线一单”生态环境分区管控的指导意见》，到2025年，全国要建立起以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，形成区域生态环境评价制度。

生态环境分区管控体系建立的重要内容，是以生态环境质量改善为核心，通过开展区域生态环境评价，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的约束落实到环境管控单元，并根据环境管控单元的特征提出针对性的生态环境准入清单。其中，生态环境准入清单是“三线一单”成果体系的应用出口，是指导区域内资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址的重要依据，是生态环境分区管控体系建设的关键内容[3]。

四川省是我国西部大开发的重点区域，也是依托黄金水道推动长江经济带发展的战略腹地和重要增长极，而另一方面，四川地处青藏高原东南缘，是我国生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”“黄土高原-川滇生态屏障”的重要组成部分，也是长江上游重要的生态屏障和水源涵养地，肩负着维护我国生态安全格局的重要使命，加之四川地域辽阔，区域间资源环境、经济发展等差异较大，发展与保护的矛盾较为突出。本文结合四川省“三线一单”工作实际，分析生态环境准入清单编制难点，提出清单编制的设计框架及下一步细化完善的建议，为建立和完善四川省生态环境分区管控体系提供参考，也为“三线一单”后续编制省份提供借鉴。

1 四川省生态环境准入清单编制难点

“三线一单”中，“三线”是基础，“一单”(即生态环境准入清单)是关键，是“三线”的应用出口。“三线一单”成果的有效性，很大程度取决于生态环境准入清单所提管控要求是否适用、实用、管用，但另一方面，生态环境准入清单的制定极具综合性和复杂性，要确保符合实际并能落地生效，存在诸多难点。

难点一，清单的编制需要衔接生态环境部门及其他部门现有相关管理要求[2]。包括梳理国家、省、市各级经济产业发展调控、生态环境保护及自然资源管理要求等各类规划、计划、政策等文件，衔接各类产业准入负面清单、重点行业管控要求等既有环境管理要求。

难点二，清单的编制需要清晰梳理与“三线”的对应关系。“三线”划定的过程，就是梳理和明确区域、流域生态环境约束性条件的过程，也是明确空间上的污染物排放与环境质量的一个输入和响应关系的过程。“一单”需要基于“三线”划定成果，针对管控单元面临的生态环境问题，从有用、能用的角度出发，总结提炼各类空间开发建设的污染物排放要求，因地制宜制定清单，解决突出生态环境问题，引导区域主导产业的结构、布局、规模和效率不断优化。

难点三，清单的编制需要把握好管控深度。“三线一单”编制范围是覆盖整个区域国土空间，要在短时间内编制既满足区域总体准入要求又允许地方特殊实际情况调整的生态环境准入清单，并同时平衡发展与保护的要求，管控要求深度的把握至关重要。特别是四川省幅员辽阔，五大经济区自然条件、人口、经济发展和城镇化进程差异较大，决定了管控要求的制定需要差别化准入[2]。

2 四川省生态环境准入清单编制基础、依据及原则

四川省生态环境准入清单的编制以“三线”管控要求为基础，根据各环境管控单元涉及的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面，针对环境管控单元提出优化布局、调整结构、控制规模等调控策略及导向性的环境治理要求，分类明确禁止和限制的环境准入要求。

清单的编制以国家和地方相关法律法规、规划、相关政策等为依据，并遵循以下几点原则：一是以环境质量现状为基础，以环境质量改善为目的；二是体现区位特征，兼顾区域经济发展需求；三是具有针对性及可操作性，满足最新环境管理的要求；四是吸纳地方政府意见，严守生态环境底线。

3 四川省生态环境准入清单编制框架

四川省生态环境准入清单的编制，遵循 “粗细相宜、宽严相济”的原则，分省级、五大经济区、市(州)、具体管控单元四个层级。其中，省级层面明确全省总体编制思路及要求，以主体功能区规划及管控为主要依据，确定优先保护、重点管控、一般管控单元的总体管控要求。在此基础上，根据全省五大经济区的区域特征、发展定位及突出生态环境问题，明确各区域差异化的总体准入要求。市(州)层面，在所在区域总体准入要求的指导下，结合市(州)特点、“三线”成果、重点发展产业及存在问题、管控目标等，提出分类普适性准入清单，包括空间布局约束、污染物排放标准及削减要求、环境风险防控、水和能源利用效率等市(州)适用共性要求。各市(州)具体管控单元在市(州)普适性准入清单基础上，根据单元特性、生态环境质量现状、要素管控分区等，提出单元特有管控要求，制定特性准入清单。

此外，四川省生态环境准入清单的编制过程中还创新性地开展了“三线一单”相关专题研究，针对我省重点发展的“5+1”产业中的电子信息、食品饮料(以白酒产业为例)，以及传统行业的竹浆造纸，开展了环境准入指标体系探索性研究，在现状调查和横向对比分析基础上，提出重点行业环境准入体系的约束性和参考性指标，为制定差别化的生态环境准入清单提供依据[4-5]。

4 四川省生态环境准入清单细化完善建议

目前，四川省“三线一单”省级编制成果已通过生态环境部审查验收，省级、五大经济区、市(州)层面的生态环境准入清单总体要求已明确，具体管控单元的生态环境准入清单也形成了初稿。为进一步落实精细化环境管理的要求，推进“三线一单”成果的落地应用，市(州)人民政府应在省级编制成果基础上，以市(州)生态环境准入清单总体管控要求为指导，结合自身生态环境特征和发展需要，以改善环境质量、助推区域经济高质量发展为核心，进一步完善深化各市(州)具体环境管控单元的生态环境准入清单，确保管控要求可操作、可落地。建议可从以下几个方面细化完善生态环境准入清单内容。

4.1 对污染物削减量/削减比例进行分配。省级编制成果中，环境质量底线已针对大气和水环境超标区域分别测算出主要污染物的削减量或削减比例，大气污染物削减比例仅预测到各市(州)，水污染物削减量仅预测到各水环境控制单元。为使污染物削减任务落地，并与重点污染源挂钩，建议地方人民政府进行统筹考虑和合理分配，将大气和水污染削减量或削减比例落实到相关环境管控单元对应的生态环境准入清单中。

4.2 明确园区外工业企业退出要求。由于历史沿革和产业布局先天不足，我省工业围城现象较为常见，按照工业企业“退城入园”等新环保要求，省级编制成果对位于工业园区外的部分工业企业提出了退出要求，建议市(州)对退出要求进行进一步落实，明确应退出的企业名称及其退出的方式、时限及进度。

4.3 明确岸线风险防控涉及化工企业退出要求。沿江临城产业聚集、环境安全风险隐患较大是我省面临的突出环境问题之一。按照《四川省长江经济带发展负面清单实施细则(试行)》，省级编制成果提出了禁止在长江干流和主要主流(包括：岷江干流、沱江干流、赤水河干流、嘉陵江干流、雅砻江干流)1km范围内新建、扩建化工园区和化工项目的要求。为进一步强化对长江岸线的环境风险防控，按照《四川省打好长江保护修复攻坚战实施方案》《中共四川省委四川省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》等相关文件中提出的“对存在违法违规排污问题的化工企业(特别是位于长江干流和重要支流岸线延伸陆域1km范围内的化工企业)和废水超标排放的化工园区限期整改，整改后仍不能达到要求的依法责令关闭”、“开展长江沿岸化工园区、企业污染排查与整治，依法查处长江干流和重要支流岸线延伸陆域1km范围内存在违法违规行为的化工企业，整改后仍不能达到要求的依法关闭，鼓励企业搬入合规园区”等要求，建议针对长江干流和主要支流的重点管控单元，在其对应的生态环境准入清单中，明确岸线风险防控涉及化工企业及其退出的方式、时限及进度。

4.4 开展工业园区资源环境绩效评价。工业园区绿色发展是工业绿色发展的重要内容，为推动四川省工业园区绿色转型，建议开展全省工业园区资源环境绩效评价，调查收集辖区内工业园区的资源环境绩效指标，如单位工业用地面积工业增加值、单位工业增加值综合能耗/水耗、工业用水重复利用率、再生水(中水)回用率、单位工业增加值废水排放量等指标，并对各指标进行排序，同时横向对比全国、全省工业园区情况，明确各工业园区资源环境绩效在全国或全省的水平。评价结果排名靠前或属于先进水平的工业园区，污染物排放总量分配可适当倾斜；评价结果排名靠后或属于落后水平的工业园区，应在其对应生态环境准入清单中提出监管调控强化措施，促进转型升级。

4.5 制定重点行业资源环境绩效准入门槛。高质量发展离不开产业的转型升级和严格的环境准入要求。省级编制成果在专题研究中，已对电子信息、白酒、竹浆造纸等我省重点发展产业提出了差异化的环境准入指标，并纳入了相关管控单元的生态环境准入清单。各市(州)应根据地方产业发展需求，对重点发展的产业进一步研究提出适宜的环境准入要求，建议在省级编制成果中五大经济区总体准入要求指导下，针对各市(州)重点发展行业，提出新建企业资源环境绩效准入门槛(单位GDP能耗、水耗、主要水和大气污染物排放量等)，用于进一步指导区域规划环评和项目环评。

4.6 开展工业园区企业绿色综合评价。在上述工业园区资源环境绩效评价工作基础上， 有条件的市(州)，可进一步开展工业园区企业绿色综合评价，定量评估园区内企业绿色发展水平，评价指标包含但不限于经济效益(亩均产值、亩均税收、税收规模、产能利用率等)和环境效益(单位产值综合能耗、单位产值新鲜水耗、单位产值COD排放量、废气排放达标率等)，根据评价指标制定评分标准，计算企业综合得分并排序，根据评价结果制定并实行差别化公用工程价格政策，倒逼企业提质增效，分步淘汰落后产能和企业，促进经济转型升级。

此外，鉴于生态环境准入清单的综合性和约束性，建议根据国家或地方发展战略、相关政策要求、区域生态环境质量目标等重大变化情况，适时动态更新生态环境准入清单，以满足服务经济高质量发展和生态环境高水平保护的需求。