新型城镇化进程中城中村的环境治理研究——基于南京市雨花区Y村的实地调查

费露露

(河海大学公共管理学院，南京 211000)

前 言

近年来，随着新型城镇化进程的不断加快，各大、中、小城市的城中村环境污染和环境治理问题甚嚣尘上。所谓“城中村”即城市内部的村落，是村庄在城市化的发展过程中被动城市化的结果，城市用地的扩张将本来的传统村落纳入到城市建设的区域空间。这样的现象多在我国大城市或特大城市中较为常见。城中村位置在城市中，但在功能和性质上保留了传统村落的特质，同时又兼具了城市的商业化特征。城中村在功能上和地理位置上的特殊性，形成了区域管理上的盲区。农村流动人口的入住，农副业、第三产业的发展带来了许多环境和社会问题。

2014年5月13日，南京市委市政府公布了《关于在全市开展“大干一百天 环境大扫除”环境专项整治行动》的通知，列出包括拆违、城中村危旧房改造、市容环境等16项环境整治清单，并且详细披露了南京主城六区28个亟待改造的城中村和危旧房片区名单。该村就位于名单之列。2014年9月11日，南京市政府印发了关于进一步加强环境治理提升环境质量的若干措施的通知。在新型城镇化的大背景下，伴随一条条政策的陆续出台，城中村的环境治理问题被提上日程。国家投入大量的人力物力来解决环境污染问题,但从环境治理的整体情况来看结果不是很理想,环境治理任务仍然任重而道远[1]。

1 研究方法

第一、文献资料法。本文从城中村环境治理问题出发，查阅大量相关领域的学者、专家的文献资料，了解了该研究方向的进程和现状。第二、实地调查法。先对南京市雨花区Y村的环境污染的现状进行调查和研究，然后搜集南京市对城中村环境治理问题采取的对策和实施效果，并找出其存在的问题。第三、非正式访谈法。选取不同家庭、不同年龄群体进行非正式访谈，了解他们关于环境污染和环境治理的看法，从而形成自己的建议。

2 Y村治理前后环境污染情况对比

2.1 Y村规划整治之前环境污染情况

2014年5月江苏省颁发了关于城中村环境治理的通知，在这之前，Y村路边随处可见零散的废弃塑料袋、零食包装袋、废厕纸和燃烧某样东西过后的灰烬。。还有随处游荡的猫狗时不时在墙角屋后大小便，路旁、小沟边四散着颜色各异的破衣物和厨余垃圾，甚至还有死掉的幼狗。村民在山脚下私搭的违建房里养着成群的鸡鸭鹅、猪狗羊等家禽、家畜，严重破坏了山脚植被。

参差坐落的建筑工厂的生产废水、泡沫工厂的污水、塑料制品厂的化学药水、家具厂油漆水和金属制品厂用来冷却金属的污水，简单地处理后就肆意排放，导致河水的颜色竟是铁锈色一样，还有着褐色泡沫一样的漂浮物。7月的南京干热少雨，沟里堆积的厨余垃圾和工厂的污水遇到高温的天气，泛着股股恶臭。由于县道横穿村子，因此扬尘污染严重影响着空气的质量。各家各户有自己的私人茅厕，但由于清理不及时，导致村子四散着骚臭。村上几家外来流动人口开设废品回收店经常焚烧废弃的塑料制品，散发出难闻的有毒气体。

2.2 Y村规划治理之后的环境现状

村头漂亮的村牌笔直地矗立着，十分醒目，村子靠主路旁边的墙壁上画着以“中国梦”为主题的宣传画。以前路边堆积的生活垃圾、厨余垃圾也已被清理干净，但一阵风吹来地上总会滚来片片废纸屑、一些食品包装袋或者饮料瓶。一些污染严重的工厂被下令关闭，透过厂院门缝还能看到废弃工厂里杂七杂八的堆放物。一般包括破塑料、碎玻璃片、废金属、废橡胶、废木、废纸盒、食品包装袋、各种饮料瓶等等。村中最“壮观”的景象莫过于星罗棋布的蔬菜大棚，但是在蔬菜种植、运输的过程中，却造成了路边烂菜叶、坏菜根四处堆积的现象。坑洼不平的道路两旁偶尔一两个破损脏乱的垃圾桶，周围堆满未清理未分类的垃圾。村头还设置了垃圾集中待运点，但是由于运输不及时总是呈现垃圾堆积如山或者焚烧成灰的景象。

农村水环境是农业生产的生命之源，更是广大农村居民的生命之源[2]。Y村正是因为明白了这个道理，所以水污染治理方面取得了显著的成效。原来恶臭熏天的河沟污水被抽干、运走、集中净化，河沟里的淤泥被挖掘、运输到田里作为农副产品的天然肥料，河沟两岸还铺上了石砖固定。原来污染相对较轻的河里隔十米左右就设置了一个污水处理器，河两岸种上了防止水土流失的草坪和冬青树。经过四五年的环境整治，Y村的河水污染状况有所缓解，但村子里土地资源浪费的现象则令人堪忧。区域规划的整治造成一部分工厂搬迁的搬迁、倒闭的倒闭，但是一个个废弃工厂的大院子占用着村子的大片建筑用地。本地人很多在市区居住，这里老房子旁一块块荒草地，灌木长得一人高，严重浪费了土地资源。一些危旧房已经没有人住，但也没有拆掉，不仅影响城市整体风貌，而且严重阻碍城市建设，使得社区管理雪上加霜。

3 造成污染的主要因素

3.1 交通便捷

Y村位于南京的两个区的交界处，村子西边被京沪铁路隔断，铁路旁边就是绕城高速。约7m宽的县道横贯南北，把村子分为东西两边。村子虽背靠大山，但道路四通八达。因为距离高速入口很近，所以很多啤酒仓库、建筑公司的仓库、家具厂、可乐饮料仓库、蔬菜大棚等等都选址在此。在村子里时不时的会有大卡车、大货车运送饮料、家具、家禽、蔬菜等到城区，供应城市需求。便捷的交通加速着城中村城镇化的进程，城中村的农副产业在急速发展的过程中，出现了私圈私建、垃圾乱堆的混乱现象。并且，在经济发展的同时，也造成了水污染、扬尘污染、噪音污染等问题。凭借便利的交通、得天独厚的地理位置发展起来的农家乐，也是城中村固体废弃物的主要来源之一。

3.2 人口聚集混居

城中村人居环境质量评价指标极低[3]，但由于交通便捷、房租低廉，因此人口较为密集。Y村常住人口约900户，是附近比较大的一个行政村，属于近郊。村内多为外地打工青壮年和本地老人。私搭乱建的违建房里蜗居着一家几口的情景，在这里稀松平常。人口流动性大造成了社区管理上的困难，外地租客对城中村缺乏归属感和环境保护的责任感，加上他们整日忙于生计，对环境治理事务的参与度极低。生活垃圾随意堆放，乱抹乱画、随地大小便等各种生活陋习时有发生。这使得城中村的环境问题陷入了死胡同，到处都是脏乱差的景象。

3.3 社区管理滞后

调査发现，城中村环境卫生治理基础设施建设滞后问题严重。由于Y村地处两区交界，所以在社区的管理上，两区职责划分不清。在城中村环境卫生治理过程当中，村委会没有严格执行上级的指令，造成了现有的基础设施不完善；对相关基础设施的质量把关不严，且这些设施经久失用却得不到有效维护，新的硬件设施又不能及时的补充，造成了Y村基础设施建设严重落后的现象。Y村的管理机制比较落后，在环境治理上没有设置层层监督、级级制约的管理系统，治理工作流于表面。另外，城中村很多环境治理负责人缺乏治理的专业知识，也没有接受相关的培训，在执行政策时力度不够，使得垃圾清理、环境治理的有效性大打折扣。

4 城中村环境问题的治理对策

4.1 实行城中村租客环境教育

在每个城中村增设出租屋管理所，由村公安部门、社区管委会和出租屋管理所联合制定城中村租客环境教育内容和相关条约规定，每个租客租房前必须在出租屋管理所登记领取城中村环境卫生保护宣传手册，接受环保知识教育并签订环境保护承诺书，承诺书上要包含详细的环境卫生保护的具体内容，以及违反承诺书的相关惩罚措施。在城中村设置站岗点，监督村民和租客的行为，并由出租屋管理所定期走访租客家庭检查，发现违反租前承诺的，轻者罚款，重者终止租赁合同。这一管理办法，将大大提高村民的环境卫生保护意识，从根源上解决城中村脏乱差的问题。

4.2 完善环境卫生治理的管理机制

首先，加大环境卫生保护宣传力度。“城市环境卫生治理”作为一种新理念越来越受到人们的广泛认可[4]，但是城中村居民关于“保护卫生环境”的专业知识欠缺，主动行动的积极性较差。其次，完善环卫基础设施建设。在村头设置垃圾集中待运点。在村民集中的村内多处设置分类垃圾桶，解决他们的距离问题。另外，完善环境卫生保护的社会参与机制，健全相关法律制度。村内环境卫生治理的职责要落实到位，政府工作人员的监督和实施职责要划分清楚。政府应多听取民众的意见，鼓励居民积极参与环境卫生治理政策的实施。在村内实行环境卫生保护的监督体系，刺激居民主动遵守环境保护的法律法规。最后，完善垃圾清理、垃圾分类、垃圾运输等治理程序。从垃圾的产生源头到垃圾的最终归宿，每一个环节都要严格把关，谨防疏漏。

4.3 有效治理生活和建筑垃圾

在这场“垃圾治理大战”中，政府必须打头阵。在生活垃圾分类的前期基础设施安排上、设施完善和后期管理维护上，政府必须制定完整的程序。另外，很多村民不知如何分类垃圾，同样困扰和阻碍着他们进一步的做出行动。老人们传统的生活习惯不是一朝一夕就能彻底改变的。要做到时刻保持村内的整洁，还可以由村委会聘请村内居民为保洁员，这样垃圾分类、道路整洁成了村民自己的工作，村民们不仅响应了政府的号召，得到了精神上的满足感和自豪感，还因此取得了工资收入，一举两得、百利而无一害的事，村民自然乐在其中。久而久之，良好的环境卫生习惯就养成了。最后，每辆垃圾车都要进行改装设置，垃圾车上必须有不同的空间用来分装不同的垃圾，或者采用分类专用垃圾运输车。同时，城市建筑垃圾必须清理到位，政府应制定合理可行的长远规划，例如集中填埋等等。相关的法律法规也要覆盖到建筑垃圾的治理上，规定建筑垃圾必须进行分类收集和存放，同时对于建筑垃圾资源化的法律法规，相关部门必须严格监督执法，做到令行禁止。村委会也可以制定相关奖惩制度。聘用的村民保洁员干的好的奖励，再由保洁员监督村民的行为。主动宣传、积极践行的村民也应当得到相应的奖励。

4.4 城中村农副产业的环境治理

蔬菜大棚业是Y村目前主要的农副产业，在种植蔬菜的过程中带来大量的菜叶垃圾，但是菜叶垃圾是可以资源化处理利用的。在村内可设置收购点低价收购多余菜叶，转卖给养鸡场、养猪场，作为它们的食物。鸡粪、猪粪又可以作为蔬菜大棚的肥料，如此形成良性循环，既避免了浪费资源又整洁了村貌。对于村内焚烧草木烧水的行为，严加制止。尽快安装天然气通道，保障居民生活便捷的同时避免污染空气。对于废弃的工厂，由村委会出面竞拍，要么招标新的工厂，改革乡村的经济结构；要么建设社区活动广场，丰富村民的生活；要么规划为绿化用地，改善村子的环境质量。对于村内的河流，采取村民承包的方式开展水产养殖，供应城市生活需求，缓解蔬菜水产品价格持高不下的局面。除了蔬菜大棚，影响环境的另一农副业就是村民在山脚肆意圈地饲养家禽，而且圈地范围越来越往山上移动，这些行为严重破坏了山脚的植被。对于山脚下私建的临时住房和家禽饲养圈，进行协商拆除，可规划废弃的工厂旧地供给他们，收取低价的租金即可。

5 结 语

当前和今后一个时期中国仍将处于城市化快速发展时期，进一步推进城市化是中国经济发展的必然趋势。同时，城市化的全面发展带来人的精神要求的全面提高，对居住环境的治理问题也迫在眉睫。一直以来，城中村的环境治理问题都是城市发展的绊脚石。村民对待垃圾处理工作的这种态度源于他们内心错误的社会价值观念。他们带着错误的价值观念去工作去宣传，只能是事倍功半。因为传递信息时的价值观念直接影响我们对现实的看法，甚至会影响到人们的社会行动[5]。虽然，对于一些工厂污染河流一事，也有部分村民去工厂闹过，但是他们多是为了得到些赔偿而不是真正出于关心生态环境的角度。顾金土把这种行为叫做“补偿抗争”：就是抗争的目的是为了获得污染损失赔偿，只要能够获得经济补偿，即使是企业非法排污，也能够容忍[6]。

关于南京市Y村环境问题的研究让我们意识到政策制定和实施两头抓的重要性。任何事情的启动都需要全方位的考察部署、需要各部门各环节的严格实施、共同努力。就城中村的环境治理一事来说，它不仅影响着村民的日常生活质量，还关系着国家绿水青山的大业。全国类似的城中村有很多，如果都以此态度对待环境治理，那么城中村的环境治理如何取得显著效果？因此，面对环境问题我们决不能消极应对，应该积极行动、勇敢作为。