养老机构PPP项目运作的重难点分析

李 菁 上海基础设施建设发展（集团）有限公司，上海 200086

长期以来，由于养老事业的公益属性明显，养老机构盈利能力有限，养老机构通常注册为非营利机构，机构运营主体属于“民办非企业法人”（简称“民非”）。

相比以公司作为运营主体的营利性养老机构，以“民非”为主体运营养老机构可获得优惠的税收政策和地方补贴。例如，《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》明确：非营利组织可免除企业所得税。同时，国内各省、市为支持养老事业的发展，出台了各类针对养老机构运营主体的补贴政策。但很多省市的补贴政策仅针对非营利性养老机构。例如，深圳市目前仅针对非营利性养老机构进行护理服务、医养结合等方面服务提供资助。

1 项目实操中易出现争议

（1）民非能否作为社会资本参与PPP 项目存在一定争议。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113 号）第二条：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人。根据该规定，社会资本必须是“企业法人”，那么“民办非企业法人”不具备参与PPP项目的资格。财金〔2014〕113 号文已于2017 年11 月过期，今后是否允许“民非”做合格社会资本参与PPP 项目，须待新文件出台后才能明确。

（2）民非组织作为社会资本能否设立项目公司亦存在争议。在实操中，出于隔离风险、融资便利、独立运作等方面考虑，大多数项目均要求社会资本在中标后设立项目公司，负责PPP 项目后续的投资运作。但对于“民非”能否设立分支机构的问题，在实操层面亦存在一定的争议。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《民办非企业单位登记暂行办法》中规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织……民办非企业单位不得设立分支机构。但《国家工商行政管理局关于企业登记管理若干问题的执行意见》（工商企字〔1999〕第173 号）规定，社会团体（含工会）、事业单位及民办非企业单位，具备法人资格的，可以作为公司股东或投资开办企业法人，但依照中共中央、国务院的规定不得经商办企业的除外。《民办非企业单位登记管理暂行条例》所提及的“分支机构”涵盖的范围会引发不同理解。

（3）除主体资格外，以非营利组织方式参与项目还难以满足社会资本的利润分配的要求。根据《民法总则》及其他法律法规的规定，非营利机构在运营过程中无法向投资人分配利润，期末清算时无法收回期初投资。因此，投资人设法直接从民非获取投资收益。因此，实际操作中，若为运营项目而单独设立的运营主体为民办非企业法人，则投资人缺乏有效的取得收益的途径。

2 公益性和经营性的平衡

养老机构PPP 项目不应脱离其“公办”定位，需要设置合理数量的公益性床位，以满足政府履行养老的兜底责任的需求。政府兜底范围通常包括：低保老人、三无老人、优抚老人以及部分护理等级较高且经济困难的老人，该部分老人一般免费入住或按照政府指导价收费。

由于全国各地公办养老机构的政府指导价通常无法覆盖养老机构正常的运营成本，政府在确定公益性床位的时通常会面临如下难题：如果公益性床位的数量过少，则无法满足政府养老兜底责任的需求。如果公益性床位数量过多，则经营性可运营床位的减少将影响社会资本方的收益。

因此，建议政府方在项目前期准备时对项目所在区域的老年人口数量、年龄分布、满足兜底要求的老人的条件和数量、老年人口增长趋势进行详细的调研，根据调研结果及未来项目区域养老机构建设规划，综合确定合理的公益性床位的数量。同时，建立政府兜底床位数量的动态调整机制。由于政府兜底床位的数量由政府综合各方面数据后预测确定，若实际兜底床位需求高于预留公益性床位数量，则满足政府兜底条件的老人“无床可住”。为应对这种情况，政府需要从项目公司获取额外的公益性床位。政府方应要求社会资本在有空余经营性床位的情况下必须满足政府额外购买公益性床位需求。《PPP 协议》中应预留衔接机制，允许政府以适当价格购买床位。

3 服务标准及绩效考核

养老PPP 项目绩效考核体系涉及到养老照护、医疗护理、餐饮、物业管理、消防安全管理、设备设施维护等众多领域，其服务标准和绩效考核体系较为复杂。制定合理的服务标准和绩效考核体系对政府部门提出了巨大挑战。

养老机构PPP 项目制定绩效考核体系，应注意以下事项：

（1）考核标准需要因地制宜。民政部于2017 年提出了《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017），于2019 年提出了《养老机构等级划分与评定》（GB/T 37276-2018）。各省市也根据自身的情况颁布了一些养老服务标准。但是，其服务标准中大部分以定性的描述为主，缺乏对实际操作层面的指导。这导致了各养老服务运营商对质量标准的理解、管理标准不一，产出的服务质量差别较大。而对于PPP 项目来讲，由于每个项目的区域、配备服务内容、服务范围不同，政府需要根据项目的实际情况，结合各项标准，重新建立一套覆盖项目全部产出范围的绩效考核体系。可以将达到国家级或省级等级评定标准中的某个等级以上作为绩效考核中的一项重要指标，并约定如果未能达到约定的等级，则扣除相应的分数。但是，由于等级评定标准缺乏对单个项目的针对性，不建议将等级评定标准作为唯一的考核依据。政府方以国家级或省级等级评定标准为框架，根据项目自身的特点以及各潜在社会资本方的建议，单独定制绩效考核标准。同时，对于存量项目，若因存量建筑物的结构原因无法满足国家或省级评定标准，则应免除社会资本方的相关责任。

（2）关注满意度调查。由于养老服务对象的特殊性，在实操中，难以用客观的标准对服务质量进行准确而客观的评价。因此，在运营中应重点关注客户满意度调查。政府方可以通过全面调查、逐个访谈等方式了解入住老人对项目运营机构的真实评价，并将其作为绩效考核结果的重要组成部分。

（3）关注人员培训。由于养老服务的主要服务载体为从事服务工作的人员。人员的服务水平直接决定了项目的服务质量。而随着养老护理院资格证的取消，国家层面不再对人员的服务水平进行统一的评价和考核。因此，在项目运作过程中，政府方应对人员培训的课程设置、培训内容、培训时长、培训率、考核标准等提出明确的要求，确保所有服务人员具备相应的服务技能，建立服务技能抽测等机制，定期考核服务人员的技能情况。

（4）预留绩效考核体系更新机制。由于当前养老服务的标准化程度有限，没有经历实际运营考验的绩效考核体系往往会存在考核指标疏漏、可操作性较差等问题。因此，建议政府方与社会资本方根据实际运营情况逐渐更新和完善绩效考核体系，使其更完备，更具可操作性。

4 政府履约监管

（1）完善事后监管。事后监管主要的体现方式为项目运营绩效监管。政府通过对项目公司进行绩效考核，并按照绩效考核结果扣除一定的政府补贴或履约保函金额。若连续多次抽查结果显示其服务质量低下，政府应保留在短时间内要求社会资本退出的权利。若发生性质恶劣的服务质量事故（例如侮辱、虐待老人、发生群体维权事件等），政府应有权立即接管项目，并启动退出机制。

（2）加强事前监管。事前监管是从项目公司的运营相关的决策层面对项目公司进行监管。政府通常做法是参与项目公司的董事会、总经理办公会等决策会议，并在会议中发表意见。