公立医院接受捐赠及相关问题探讨

□张盛 ZHANG Sheng 高璐 GAO Lu

2020年初，新型冠状病毒肺炎在世界范围内蔓延。中国作为防治该疫情最为成功的国家受到世界卫生组织的肯定。然而，在抗击疫情的过程中，我国医疗卫生及相关领域也暴露了一些问题。例如，在抗击疫情的过程中，许多社会人士直接向公立医院捐款捐物。但由于各种原因，大量直接捐赠行为被公立医院婉拒。公立医院的婉拒行为虽出于无奈，但极大地影响了捐赠者的热情。从长远来看不利于中国慈善文化的形成，更不利于中国医疗卫生事业的发展。因此，对于我国公立医院接受捐赠问题有必要进行深入的研究。

捐赠对于中国公立医院发展的重要意义

自2009年新医改实施以来，公立医院逐步回归公益属性。其具体措施包括：公立医院取消药品和医疗耗材等加成政策、提升医疗质量和服务质量、逐年降低患者人均负担等。在广大患者为医改点赞的同时，也应该注意到，改革对公立医院、政府和社保基金等资金上造成的巨大压力。加之中国社会的老龄化日趋严重，医疗卫生支出不断增加。因此，公立医院发展的资金可持续性将成为一个重要问题。

在回归公益性的医改背景下，公立医院本身的筹资渠道被减少，债务规模受到严格限制，商业化运营受到政策性制约。因此，当前公立医院主要的资金来源只有财政补助收入和医疗收入，伴随着中国经济增长放缓，财政对于公立医院的支持力度很难满足患者不断提高的健康需求。另一方面，公立医院经营性收入的增长受到公益性政策制约。因此从不断提高医疗质量和服务水平的角度而言，公立医院应在财政拨款和经常性收入之外，开拓新的筹资渠道。

从西方发达国家的经验来看，社会捐赠是医疗机构筹措资金的重要渠道之一。尤其对于高水平医院而言，获取社会捐赠是医院管理层的重要工作之一。根据捐赠主体的不同可以分为个人捐赠、企业捐赠和慈善机构捐赠等。以美国医院为例，其中个人捐赠占公立医院接受捐赠的很大比重，最高可占捐赠总数的70%左右[1]。

反观国内的情况，捐赠在医院的筹资体系中微乎其微，以至于统计部门在统计年鉴中都没有单独设置统计口径。然而，我们依然可以从统计数据中发现一些有意思的现象。2015年全国各级综合医院“其他收入”占“总收入”的比重为1.81%。换言之，在全国范围内，医院接受捐赠的金额不足医院总收入的1.81%。当然，近年来大额捐赠的案例也层出不穷。例如，2017年6月，阿里巴巴集团董事局主席马云携手阿里巴巴17位创始人及合伙人、阿里巴巴(中国)有限公司和云锋基金，向浙江大学教育基金会捐赠5.6亿元人民币，用于支持设立浙江大学医学院附属第一医院发展基金。因此，政府及公立医院应该充分认识到社会捐赠对于未来发展的重要意义，以及目前的不足之处。

中国公立医院受捐政策梳理

目前，公立医院接受捐赠的规范性文件主要包括法律和部委规章两个层面。在法律层面，《中华人民共和国慈善法》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》构成了公立医院接受捐赠的基础性依据。换言之，公立医院接受捐赠是法律所认可的。然而，法律对于公立医院等受捐主体如何使用和管理捐赠财产做出了限制性规定。

针对公立医院的具体受捐行为，2015年原国家卫生计生委和原国家中医药管理局联合发布《卫生计生单位接受公益事业捐赠管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)。该《管理办法》中对于公立医院接受捐赠的原则、捐赠预评估、捐赠协议、捐赠接受、财务管理、捐赠财产使用管理等内容做出了规定。

从公立医院受捐现行法律和政策状况而言，虽有法律规范，但缺乏具体操作性规范，缺少行政法规和部门规章层次的制度性规范。《管理办法》的内容不健全，与现实情况脱节较为严重。

公立医院受捐现状及问题

当前，中国经济总量虽位列全球第二，但医疗卫生服务还处在较为短缺的情况下。除少数核心城市的三甲医院外，大部分公立医院的资金并不充足，但大部分公立医院并未将捐赠作为筹资的重要渠道。究其原因，主要有以下几个方面：

1.规章制度制约了公立医院寻求捐赠的积极性。根据《管理办法》规定，卫生计生单位应当将接受捐赠和使用管理作为单位领导班子集体或内部民主议事会议研究决策事项。此外，对于捐赠的财物要向捐赠人汇报使用情况，并进行信息披露。由于《管理办法》对接受捐赠的内部程序要求较高，导致接受捐赠的成本过高，从而导致公立医院不愿接受零散的、小额的个人捐赠。另一方面，针对公立医院的大额捐赠主体较为单一，主要来源于医药企业[2]。2013年，原国家卫计委下发《加强医疗卫生行风建设“九不准”》的通知，其中明确要求“严禁将接受捐赠资助与采购商品(服务)挂钩”。在医疗领域反商业贿赂的大背景下，接受医药企业捐赠可能会成为公立医院领导者的“原罪”。即使法律合法，也可能引来不必要的猜疑和调查。因此，公立医院对于医药企业的捐赠往往采取婉拒的态度，而非医药企业的捐赠在正常情况下又非常少见。因此，公立医院对于捐赠的积极性较低。

2.公立医院没有形成募捐的习惯。自新中国成立以来，我国一直处在计划经济的管理模式之下，公立医院作为事业单位不存在募集捐赠的需要，在医疗领域，甚至就全社会而言，公立医院等公益机构缺乏募捐的文化氛围。因此，公立医院不重视募捐或捐赠，即没有专门接受捐赠的部门和人员，也缺少相应的制度和经验。目前，接受捐赠一般由公立医院的财物部门负责，但物资的使用必然涉及其他行政部门和临床科室。然而在发达国家的医疗机构中，常设有专门的募捐部门和专职人员，负责接受捐赠、使用捐赠财物、保持与捐赠者的联系和感谢等工作。

3.捐赠领域的相关法律制度不健全。虽然公立医院接受捐赠是有法可依的，但对于一些具体问题，我国法律还存在空白。例如，在接受实物捐赠时，对于捐赠的质量安全责任应由谁负责。当前采用的做法是由捐赠方提供质量安全的法律文件，或者由质检行政部门进行鉴定。但是，这种做法仅适用于大额捐赠，对于小额捐赠并不适用。比如在新冠肺炎疫情中，许多个人向公立医院捐赠从国外购入的口罩和防护服。在无法进行质检的情况下，如果使用以上物资出现质量事故，其责任应归于捐赠者或是公立医院，或者两者应承担连带责任，在法律上都是空白。诸如此类的法律空白，严重打击了公立医院和社会公众对于捐赠的积极性。

政策建议

1.加强供给侧改革，完善公立医院捐赠制度。卫生行政部门及公立医院应该充分认识到捐赠对于我国医疗卫生事业的重要性。卫生行政部门应该深入研究和完善公立医院受捐的相关政策，区分大额捐赠和小额捐赠的不同程序，从而降低公立医院接受捐赠的成本。对于零星的小额捐赠可以采取简易程序。地方卫生行政部门可建立地区性受捐平台，统一接受捐赠以降低成本。对于捐赠中出现的安全责任分担、商业贿赂认定与防范等事项应制定相关的规范性文件，以消除公立医院的合法性顾虑。

2.鼓励公立医院募捐，探索与社会机构合作的捐赠新模式。政府应鼓励公立医院实施募捐的行为，从而培养公立医院和捐赠者形成慈善的文化氛围。在供给侧改革的前提下，引导公立医院与第三方慈善组织合作，探索受捐的新模式。长期以来，公立医院只与红十字会等官方慈善机构合作，在这些慈善机构公信力稍显不足的情况下，公立医院可以尝试与各种慈善机构合作，以拓展受捐渠道。另一方面，在受捐过程中，公立医院可以与律师事务所、会计师事务所、公证处、人大代表、政协委员等机构和个人合作，由第三方监督和处理捐赠实物，以保证受捐行为的合法性。

3.以建立现代化医院管理制度为契机，加强公立医院内部捐赠制度建设。公立医院本身应给予捐赠应有的重视。以建立现代医院管理制度为契机，建立院内受捐制度，建立专门机构处理受捐实务，定期开始募捐活动，建立与慈善机构等第三方的联系机制等。

结语

捐赠是一种良好的社会习惯，也代表着中国的富强与自信。公立医院需要社会捐赠作为其发展的助力。由于法律制度不完善所导致的公立医院不愿或不能接受捐赠，既不利于中国医疗卫生事业的发展，也极大地伤害了社会公众的慈善之心。因此，加强供给侧改革，完善相关制度，使公立医院敢于并能够高效、便捷、透明地接受社会捐赠，是发展中国医疗卫生事业的重要工作之一。