粤港澳大湾区背景下广东交通运输业高质量发展对策研究

张儒波

（广东省交通运输厅，广东 广州 510101）

2017年7月1日，习近平总书记在香港亲自见证了国家发展改革委与粤港澳3地政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（简称粤港澳大湾区框架协议）[1]，这标志着粤港澳大湾区建设成为由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。粤港澳大湾区框架协议确定了7项合作重点领域[1]，其中推进基础设施互联互通位列第一。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》[2]，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，促进粤港澳大湾区建设全面提速。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中作出建设“交通强国”的重大决策部署，为交通运输行业赋予的新使命。2018年10月22日至25日，习近平总书记视察广东期间，发表系列重要讲话，对广东全省提出了深化改革开放、推动高质量发展、提高发展平衡性和协调性、加强党的领导和党的建设等方面工作要求。2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》[3]。同年，交通运输部和广东省委、省政府经专题研究，将广东省、深圳市均列为交通强国试点单位。在此深远背景影响下，作为国民经济和社会发展的基础性、先导性、服务性行业，广东省交通运输的高质量发展对于粤港澳大湾区发展建设，将发挥关键性支撑。

一、粤港澳大湾区交通运输发展概况

粤港澳大湾区是全国交通运输最发达的区域之一，具备较扎实的发展基础。2018年10月12日，在深圳举行的“粤港澳大湾区机遇下的互融互通论坛”[4]上，莅会的交通运输部领导评价，粤港澳大湾区现代化交通运输体系基本形成，已在许多领域达到了世界一流水平。

据统计，截至2019年底，粤港澳大湾区范围内公路通车里程6.1万公里，公路网密度112.3公里/百平方公里，是全国平均水平的2.39倍。其中，高速公路通车里程4600公里（未含港澳在内）①参见广东省发展和改革委员会2019年粤港澳大湾区经济社会统计资料。，是全国高速公路网密度最高的地区之一。粤港澳大湾区内陆核心区公路网密度已经超过纽约、东京、伦敦三大湾区（都市圈），位居世界都市圈（城市群）前列。以西江干线和珠江三角洲“三纵三横三线”水网为骨架，粤港澳大湾区已构建了江海直达、连通港澳的高等级航道网。截至2019年底，粤港澳大湾区内陆内河航道通航里程6603公里①参见广东省发展和改革委员会2019年粤港澳大湾区经济社会统计资料。，排名全国前列。

截至2019年底，粤港澳大湾区铁路（含城际轨道交通，下同）营业里程2100公里，铁路网密度3.75公里/百平方公里，为全国平均水平1.45公里/百平方公里的2.59倍。其中，高速铁路营业里程1308公里，占比高达62.3%，比全国平均值25.2%高出37.1个百分点①参见广东省发展和改革委员会2019年粤港澳大湾区经济社会统计资料。。

粤港澳大湾区已成为世界上沿海港口和机场分布最为密集的地区之一，港口集装箱吞吐量和民航旅客吞吐量均雄居全球湾区之首。2019年，粤港澳大湾区沿海港口集装箱吞吐量5716万TEU，深圳港、广州港、香港港分别以全年集装箱吞吐量2577万TEU、2283万TEU、1836万TEU，各列全球港口的第4、5、8位。区域内拥有香港、广州、深圳、澳门和珠海5个现代化国际机场，2019年旅客吞吐量达2.196 7亿人次（据各机场网络发布数据合计），其中香港赤鱲角国际机场连续第9年成为全球最繁忙的货运物流空港①。

同时，粤港澳大湾区交通运输基础设施跨行政区域互联互通合作已开展多年，取得一定成效。

二、广东省交通运输在粤港澳大湾区当中的主要短板和不足

经过多年发展，广东省交通运输在全国同行业中总体处于领先地位，但同党的十九大报告发出建设交通强国的号召和粤港澳大湾区人民群众日益多元化、个性化的出行需求等相比，当前还存在一定的短板和不足。主要表现在互为因果关系的3对供需不平衡和发展不协调矛盾，具体如下：

（一）跨珠江口走廊通道供需不平衡引起珠江口东西两岸交通运输发展不协调

根据《广东省人民政府关于珠江口跨江通道统筹规划研究的批复》（粤府〔2012〕274号）和近年的深化论证，珠江口南北跨度长约95公里的水道范围内，共规划了8条公路跨江通道，由北向南依次为：珠江黄埔大桥、莲花山跨珠江口通道、南沙大桥（原用名“虎门二桥”）、狮子洋通道、虎门大桥、深圳至中山通道、伶仃洋通道和港珠澳大桥；5条跨江铁路（含城际轨道）通道，由北向南依次为：佛山至东莞城际轨道、广深港客运专线、中山—南沙—虎门城际轨道、深圳至江门铁路珠江口隧道和深圳至珠海城际轨道。

截至2020年3月，跨珠江口仅开通了珠江黄埔大桥、虎门大桥、港珠澳大桥、南沙大桥4条公路通道，以及广深港客运专线1条铁路通道，深圳至中山通道和佛山至东莞城际轨道在建。其中，珠江黄埔大桥在广州市区范围内由北向南跨越珠江，基本不承担珠江东西两岸的过境交通流；港珠澳大桥定位于面向香港、珠海、澳门间客货运车辆提供跨境服务。所以，目前能够担当珠江口两岸车流陆路走廊的仅有已运营23年的虎门大桥和2019年新开通的南沙大桥。据测算，即使规划的其他公路铁路通道近年全部建成，在2040年之前也将达到完全饱和状态②参见广东省公务员美国湾区建设与构建开放型经济新体制研修培训报告。。

珠江口东西两岸交通运输发展与区域经济实力相对应，总体呈现东强西弱的格局，与跨珠江口走廊通道供需不平衡状况具有一定相关性。

（二）不同运输方式结构匹配不平衡造成客货联运衔接能力和服务水平不尽协调

和国内大多数地区一样，粤港澳大湾区公路网络比较齐全，公路建设和运输仍占据主导地位，铁路、水路、空港发展不尽平衡，运输方式结构亟待优化。以铁路为例，粤港澳大湾区对外高速客运通道标准偏低，主要线路运能紧张，货运市场份额低，线网布局急需完善。港口群和空港群尽管规模可观，但由于资源类同、区位相邻，在“一国两制”背景之下开展行政协调和合作商议的难度较大，部分港口和空港间功能定位相近，存在一定的同质化竞争，尚未形成互补型的可持续发展局面。

普通公路亦不容乐观。根据《交通运输部办公厅关于切实做好2019年度国家公路网技术状况监测发现问题整改工作的通知》（交办公路函〔2020〕230号），所抽检的普通国道粤境段路面性能指标（PQI）均值仅86.23，排名全国第23位（含直辖市），列东部地区第11位。全省农村公路通车里程18.3万公里，主要技术指标处于全国中下游。其中，等级公路占比97.1%，而三级及以上仅有14.3%，在全国列第13位；宽度不足5.5米的窄路基路面里程10.5万公里，四级双车道以上的路段仅占23%；路面铺装率84.2%，在全国列第19位①参见交通运输部公路局2019年全国公路统计资料摘要。。粤港澳大湾区域内普通公路状况虽相对好一些，但对标江浙等国内发达省份，总体差距仍然较大，且难以在短期内根本扭转，可谓任重道远。

此外，除了广州东站、深圳北站、广州白云国际机场、深圳宝安国际机场等较少数综合客运枢纽站场和货运枢纽（物流园区）具备区位优势及较齐全的配套硬件设施，客运换乘衔接和货物多式联运服务不尽协调的现象仍相对普遍。即使作为省会和传统的国际化大都市，广州市区和所辖增城、从化、花都区之间因缺乏便捷、快速、直达的客运方式，造成公共交通出行不够便利，直接诱增了私人小汽车流量②参见广东省公务员美国湾区建设与构建开放型经济新体制研修培训报告。。特别是港口集疏运系统较薄弱、疏港公路和疏港铁路欠发达，造成货运物流水水中转、水陆联运、铁水联运效率偏低。

（三）区域和城乡间交通运输发展不平衡导致湾区对于周边经济辐射拉动不够协调

实际上，多年来，广东省交通运输发展的“杆位”长期集中在以广州、深圳都市圈为代表的珠江三角洲核心区，而在占据超过全省80%国土面积的珠江三角洲外围和粤东西北广阔区域，交通运输发展水平只相当于内地兄弟省份的中游档次。同时，包括珠江三角洲核心区在内，城市和郊区及乡村间的交通运输发展都具有较明显的不平衡性，且表现出进一步拉开差距的趋势。

区域和城乡间交通运输发展的不平衡，成为粤港澳大湾区国民经济和社会发展当中难以忽略的短板，限制了交通运输行业基础性、先导性、服务性作用的充分发挥，从而导致湾区对于周边经济辐射拉动还不够协调到位。

三、促进粤港澳大湾区高质量发展对策建议

鉴于粤港澳大湾区主要经济体量和交通运输特征同纽约湾区较接近，纽约湾区现代交通运输业的部分发展模式和成功经验在一定程度上可供广东省建设粤港澳大湾区参考借鉴。因此，对标纽约湾区等全球一流湾区，弥补短板和不足，促进粤港澳大湾区高质量发展，提出5项发展对策。

（一）高起点组织全域规划和顶层设计

美国较少出台具备法律强制力的地区总体规划。而纽约湾区政府在近100年间持续支持诸如纽约区域规划协会（RPA）等专业机构组织编制高水平的全域发展规划②，对于湾区有序构建安全、高效、顺畅、舒适的现代综合交通运输体系，发挥了重要引领作用。

根据广东省委十二届四次全会决策部署③参见http://www.gd.gov.cn/ywdt/szfdt/201806/t20180609_271524.htm。，全省正着力实施由珠江三角洲核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成的“一核一带一区”协调发展格局，打造广深港澳科技创新走廊。在粤港澳大湾区建设中，参照纽约湾区模式，将交通运输高度融入区域经济社会发展格局，将有利于促进全省区域协调发展，并同步保障行业的可持续发展。当前，广东省有关部门正按照广东省委省政府、交通运输部有关部署，统筹结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》、深圳建设中国特色社会主义先行示范区以及广州推动“四个出新出彩”等要求，积极研究制定交通强国试点建设方案及相应的贯彻实施意见，瞄准打造交通强国先行示范省的定位，努力促进经济社会发展。

千钧将一羽，轻重在平衡。针对粤港澳大湾区交通运输供需不平衡和发展不协调的短板，应改变传统思维，转换固有路径，逐步突破行政区划局限，遵照国家和省有关战略部署，组织研究以“一核一带一区”为引领的区域发展策略，按照各区域既定功能定位，因地制宜，以全域出行、均衡通达为目标，差异化布设各具特色的交通运输基础设施，推进区域和城乡交通运输基本公共服务均等化。其中，珠江三角洲核心区率先加大交通运输一体化力度，借助港珠澳大桥建设运营的示范效应，加快深圳至中山通道工程建设，规划建设港珠澳大桥经黄茅海水道西延走廊，完善跨珠江口通道布局，加快推进狮子洋跨江通道，并着力打造世界级的港口群和空港群；在沿海经济带尽快完善公路和铁路走廊通道布局，研究启动全省滨海生态旅游公路建设，发挥骨干交通运输基础设施“串珠成链”的正向效应；在北部生态发展区，加强高速公路和普通公路两张公路网络的连通度，近年重点突出“四好农村路”攻坚，并规划研究环南岭旅游公路建设，为全域旅游创造积极有利的条件。

鉴于粤港澳大湾区“一国两制”、两岸三地、外向性强的特殊背景，在打造全球竞争力营商环境的总体目标下，区域交通运输与经济社会发展具有高度的关联性，人流、物流、资金流和信息流等要素亟须引入适应市场化法治化国际化现行规则的交流和监管模式。因此，开展粤港澳大湾区交通运输全域规划的同时，应着手在拓展区域交通运输合作、交通运输管理体制和综合协调机制以及推广行业科技创新等方面，进行顶层设计探索。

（二）组织拓展高效益的区域交通运输合作

作为联邦制国家所辖区域，纽约湾区在协调不同州之间的交通运输基础设施运营时，也曾出现各州之间互相扯皮、效率低下的历史困难境遇，由此催生了纽新港务局①参见广东省公务员美国湾区建设与构建开放型经济新体制研修培训报告。。其核心经验在于建立协商讨论平台，优先统筹保障全局利益，再合理进行利益重分配，尽可能让各方都获得预期回报。粤港澳大湾区应利一国之本，行两制之利，发挥广州南沙、深圳前海、珠海横琴三大自由贸易试验区片区平台的示范效应，借助“三个关税区、三个货币区、多个节点城市”的独特优势，推动“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设，组织拓展全方位的交通运输合作。

具体可研究强化内地与港澳在航运、物流组织服务上的对接，形成功能互补的粤港澳大湾区航运服务体系。按照互利共赢原则，以交通运输基础设施配套引导，落实粤港澳服务贸易自由化协议。共同推进大湾区空域联合管制运行，加大珠江三角洲民航机场与香港、澳门机场合作力度，改善空域使用条件。另外，通过优化多种货物高效联合运输方式，开展粤港澳邮政快递业的深度合作。

（三）探讨高效运行的区域交通运输管理体制和综合协调机制

2018年10月10日，中共广东省委十二届五次全会全面部署实施中央批准的广东省机构改革方案，省级统筹综合交通运输建设管理的职责在职能部门间优化整合。2019年3月15日，交通运输部成立推进粤港澳大湾区交通运输发展工作组②参见交通运输部办公厅关于成立推进粤港澳大湾区交通运输发展工作组有关事项的通知（交办人教〔2019〕35号）。，统筹推进粤港澳大湾区交通运输发展工作。2019年底，广东省委办公厅、省政府办公厅联合印发实施《关于调整广东省交通运输厅职责机构编制的通知》，广东省交通运输厅新增综合交通运输体系规划及铁路民航专项规划、省管铁路建设运营等职能，广东省综合交通运输管理体制改革逐步深化。

以此为契机，可深入探讨高效运行的粤港澳大湾区交通运输机构管理体制和综合协调机制。建议参照纽约湾区等世界一流湾区的先进组织模式，设立粤港澳交通运输专业技术委员会，由统筹综合交通运输规划建设管理的省级行政主管部门牵头，从相关部门、行业和地方选派专职人员组成，负责编制完善粤港澳大湾区交通运输发展战略和专项规划，协调指导涉港澳跨界或省内跨地级以上市的大型交通运输基础设施项目前期论证、组织实施和后期评价，等等。未列入粤港澳大湾区专题的交通运输日常事项，则仍按既定管辖权办理。

对于省管及属于地方权限的公路水运等交通运输基础设施项目报批事项，建议持续深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，遵循“能简则简、应放尽放”的原则，最大程度精简审批流程、撤并不必要的环节，尽可能缩短实施周期。例如，结合当前基本完成的省直机构改革部门及职责调整，可将干线公路新（改、扩）建项目的规划选址和用地预审专项评估归并，压缩整合环境影响评价、水土保持、林业评估、地质灾害性评价、矿床压覆等相关性较高的门类。

粤港澳大湾区土地资源相对稀缺，而交通运输配套服务直接影响甚至一定程度能够引导土地开发利用。为此，建议在珠江三角洲核心区，先行复制推广深圳市2012年以来已经成功实行的交通影响评价制度①，对拟实施的重大市政、水利、电力、能源、工业、商务、旅游、娱乐等类项目，预测分析评估其可能给区域内交通运输基础设施和周边交通运输环境施加的影响程度，采取有针对性的预防、优化或者减缓措施，帮助当地优化适宜经济发展的产业布局。

（四）高水平建设区域现代综合交通运输体系

纽约湾区虽然已面临交通运输基础设施老化的问题，但其主要建设于20世纪60年代的高速公路网络十分便捷，纽约地区空域的飞行量位居全球之首，交通运输体系的通达性依然雄居世界领先地位。粤港澳大湾区通过高水平建设现代综合交通运输体系，才能实现真正意义的全域内通外联。具体应打造更具国际竞争力的世界级港口群和空港群，构建由骨干型、通勤型、休闲型3个层面构成的现代化高品质出行体系，建设高效经济的货运物流体系。

（五）实施科技创新驱动注入交通运输发展新动能

创新是第一动力。广东省委部署的广深港澳科技创新走廊和创新驱动发展战略，有望为粤港澳大湾区交通运输发展注入转换新动能。展望未来，如珠江东西岸跨江通道逐步建成，跨江通达便利，则有望形成“穗—莞—深—港”“佛—中—珠—澳”两条分别沿珠江东西岸均衡发展、互补性强的创新走廊；加上未来港珠澳大桥的示范效应和辐射功能，深港、珠澳之间的车流、人流和科技创新要素流动大幅提升，粤港澳大湾区内将构建一个高效、强大的科技创新三角走廊，交通运输发展的动能也将大幅提升。另外2018年以来，广东省委省政府大力推进“数字政府”改革建设①参见广东省公务员美国湾区建设与构建开放型经济新体制研修培训报告。，非常有利于全省交通运输行业整合信息化资源，逐步破除困扰已久的“信息孤岛”和“行业隔离”坚冰，粤港澳大湾区交通运输行业在数据共享、信息交互、综合行政执法联动等方面，拥有共建共治的广阔空间。

进入21世纪，互联网+、物联网、北斗导航、云计算、大数据等先进技术风起云涌。近年来，由广东省交通运输厅具体承办的中国（小谷围）“互联网+交通运输”创新创业大赛成果层出不穷。无人驾驶等高科技的出现，正使粤港澳大湾区交通运输行业成为科技创新应用场，科技创新驱动又将反哺助推交通运输业提高服务水平，促进粤港澳大湾区要素流动更为便利。