地方债务管理与融资规范研究

刘锦华

【摘要】由于地方政府财权事权不匹配等原因，致使地方政府债务过度累积，成为地方经济发展的沉重负担。另外，地方政府沉重的债务负担，不但影响了地方经济的正常发展，也扰乱了打造地方经济转型升级战略执行，尤其是随着政府对房地产市场的宏观调控作用显现，可能演变为债务危机，因此必须引起足够的重视。本文分析了地方政府债务和成因，并论述了地方政府融资的规范与创新。

【关键词】地方债务  融资  成因  创新

进入21世纪，我国经历了规模庞大、速度惊人的城镇化进程，表现为城镇化率摆脱了改革开放以来长期逗留于20%～30%区间的缓慢增长状态。我国的城镇化与地方政府的融资有着密切的关系，大规模城市扩容改造的融资主体是地方政府控制的融资平台公司。融资工具以银行贷款为主，以城投债和地方债为辅;而担保方式以土地与地方政府的财政收入为主。

一、地方政府债务成因

（1）预算软约束是地方政府过度举债的根本原因。中央政府对地方政府的援助是预算软约束的主要表现形式。在我国，价格补贴初期主要集中在国有企业，随着国有企业改制的完成，当前主要体现在对资源价格的低价补贴，特别是对土地、电力、天然气等。税收减免领域比较广泛，包括对外资企业的税收优惠、经济特区税收优惠、出口退税等。预算外收入是地方预算软约束的重要表现。改革红利是转型国家特有的隐性援助，即垄断性租金在制度资源市场化过程中更多地分配给地方政府。此外，当预算软约束在一定范围内时，地方政府举债支出的激励不足，地方政府债务可控。然而，一旦预算软约束超过这一范围，地方政府的举债将难以控制。

（2）地方政府举债的直接原因是财权与事权的不匹配。随着计划经济向市场经济的转变，我国的财务管理体制逐步走向分权化。在中央计划经济时代，各级政府财政收支都从属于中央政府统筹，经济效益相对较低。20世纪80年代，实行“分灶吃饭”、“财政包干”、“拨改贷”的分权改革，配之以征税、支出等地方自主权，调动了地方政府的积极性。但征税高度分权致使地方政府截留税源，使中央财政收入紧张。1997年分税制改革确立了政府间财政关系的现代制度框架，从根本上改变了税收体制，扭转了财政收入占GDP比重持续下降的局面。但改革集中于财政收入（税收）层面，没有明确财政支出的分权界定，只对中央与地方的支出责任仅作了原则性的分配，且很多都是含糊不清、重复性的。同时，随着城镇化的发展，地方政府的财权与事权问题日益突出。为了满足城镇化发展的融资需求，推动地方经济的快速发展，地方政府不得不通过各种渠道大规模举债。

（3）土地财政及融资渠道的多样化，促使地方政府过度举债。进入21世纪以来，土地财政与融资渠道的多元化成为地方政府过度举债的助推因素。一方面，地方政府低价征用耕地，通过招标、拍卖及挂牌等途径将之高价出售获得巨额收益;另一方面，设立各种开发区与投融资平台公司，以土地作为抵押物或以地方财政未来收入、土地收益作为偿款来源，从银行、信托、债券市场等融资。此外，土地财政不仅促进了地方政府债务的膨胀，而且还成为当下地方政府债务最重要的风险。融资渠道的多元化为地方政府提供了如信托、证券等筹资渠道，并通过融资平台公司投向基础设施、房地产等领域。

二、地方政府融资的规范与创新

（1）明确地方政府性举债主体，制定地方政府性债务管理办法，强化预算约束。先要依法规范发债主体，从资格、权责、管控三方面强化预算约束：一是修订《预算法》，允许符合一定标准的地方政府及其机构部门依法举债，界定地方政府的债务边界;二是完善地方政府预算，编制详细的资产负债表，由代理机构举债的应及时将债务列入本级政府预算。在法律上，应规范各级政府的财权和事权，以改变现有法规重复和模糊的情况，从而使地方政府举债有事可依、有财可偿;三是出台《地方政府债务管理办法》，主要包括统计、监测及管理三方面。在统计层面建立可靠、全面的地方债务统计体系，以法律法规的形式明确债务统计的边界范围、分类标准、统计方法与原则及披露机制。在监测层，由人大、审计、财政部对地方政府融资存量与增量、投资建设项目进度、地方政府债务率、偿债率等进行监测，以掌握地方政府的还本付息能力。在管理层，建议采用规则或协议管理，实行债务规模上限及偿债率双控规则，并通过市政债的发行、信用评级、偿债等环节接受市场约束。

（2）理清中央与地方财政关系，开征房产税，提高激励相容性。地方政府债务的可持续性需激励相容的机制设计，按外部性原则使收支匹配、权责对称。在支出方面，要从法律法规的角度界定中央及地方政府的事权、政府及市场的事权，限制政府投资的范围，让更多的市场主体参与到公共服务领域。通过支出方面的简政放权，使地方政府的事权范围更加明确，进而使市政债的投向更加规范合理。在收入方面，要合理分配税收，规范土地财政：一是通过开征房产税，增加地方政府的税收源，使税基与地方基础设施及公共服务相衔接。也就是说，公共服务越好，房产税税基的增长空间就越大，是解决偿债来源可持续性的问题;二是规范土地财政，其不确定性强，易引发系统性风险。一方面要从风险的角度对银行贷款抵押的土地价值进行评估，降低其预期价值，減少存量贷款。另一方面要建立土地资产管理办法，规范土地收益的具体范围，将土地融资与财政规划、资金预算挂钩。

（3）加快债券市场发展，完善信用评级与信息披露制度，增强市场约束能力。成熟的债券市场是市政债可持续发展的外部制约因素，虽然近年来我国债券市场发展迅速，但还不成熟，在债券发行、定价、工具等环节与发达国家相比还有较大差距。因此，丰富债券品种、提高市场深度是目前亟待推进的制度保障。此外，信用评级机构严格的信用评估是发行市政债的前提条件，要对已经过独立审计的公共财政账户进行披露，以此加强市场在财政监督中的作用。

参考文献：

[1]卢晓伟.我国地方政府债务问题研究[D].中国海洋大学博士论文，2014.

[2]吴盼文.我国政府性债务扩张对金融稳定的影响-基于隐性债务视角[J].金融研究，2013，（12）.