城乡建设用地增减挂钩政策研究

【摘要】高院村的增减挂钩项目是以政府为主导，根据“小组微生”理念建设的。本文通过实地走访调研，探讨了高院村建设始末，提出在制度设计上，应当从土地权能、农民意愿、指标交易三个方面不断优化完善。

【关键词】城乡建设用地  增减挂钩  调研报告

一、问题的提出

在农村，科学规划的缺乏导致了建设用地不合理、不充分利用;农村劳动人口进城导致了农村闲置房屋和宅基地增多，变相带来土地浪费严重的问题。利用增减挂钩政策的契机可以提高农村集体建设用地利用效率、改善村庄的人居环境与提高基础设施水平，推动我国新农村建设，为农村发展增添生机与活力。随着实践推进，增减挂钩的实施有了新方案与新争议，要依据现实情况展开研究。

二、研究概述

（一）增减挂钩政策的必要性

优化土地资源配置。一方面，可配套开展土地整理项目优化农村内部的土地资源优化配置，提升耕地质量以及规模化程度;另一方面，建设用地空间上的调整达到城乡之间的土地资源优化配置，发挥更大经济价值。

改善农村人居环境。过去自然演化下形成的村落呈现出散、乱的特点，增减挂钩项目拆旧区会配备居民聚居点建设，改变过去散、乱分布的特点并配备完善的基础设施与公共服务，在节约土地同时提升村庄环境质量，对建设环境友好型社会具有极大的促进作用。

统筹城乡发展。我国农村长期处于生产要素净流出状态，劳动力、土地要素流失严重。增减挂钩政策将城市中土地增值带来的资本部分返还农村，既满足城市发展土地要素需要，又促进农村发展。蔡继明认为这一政策可使偏远地区的农民分享到工业化和城市化所带来的收益增值。

（二）問题与争议

空心村的形成。很多村庄在通过增减挂钩时忽略了村庄发展规律，原有的空间功能分化与合理布局被迫取消，生活质量也随之下降。新建居民聚居点为节省建设用地指标挤占农民生活空间，忽视部分农民耕种需求，提高农业生产成本。由于缺乏产业发展跟进，农民选择进城务工，越偏远的地区，空心村的现象就越严重。增减挂钩政策使得农民被迫快速融入城市化进程，但农村仍旧停留在原地。

耕地保护压力加大。蔡继明就指出“增减挂钩”是政府主导通过非公益性征地的方式实现的，实际上是变相地扩大了土地征收的范围。部分地区为了从增减挂钩中获得更多收益，将原本并不适宜复垦耕作的土地也纳入增减挂钩范围内，虽然耕地数量没有减少，但占优补劣现象的存在导致了耕地质量下降，耕地保护变成了面子工程，形成了“占优补劣”、“劣地换良田”的局面，增减挂钩的目标脱离了政策设计初衷。

城乡不平衡加剧。增减挂钩政策的初衷是推动城乡统筹发展，而非盲目将建设用地向城市集中，剥夺农村发展机会。但对于长期以来环境凋敝、经济落后的农村来说，增减挂钩指标带来的巨额收益导致只求眼前利益而忽略村庄的长远发展，最终结果是建设用地过度向城市集中，政策成为推动大城市城市化进程的工具。

三、高院村案例分析

（一）案例概况

由于“被上楼”等争议受到广泛关注，各地在增减挂钩政策的实施过程中也越来越注重防范此类问题，成都市就创新地提出了“小规模、组团式、生态化、微田园”（简称“小组微生”）的设计理念，以推动增减挂钩政策更好地满足农民需求、维护农民权益。

新繁镇位于成都市卫星城圈层，高院村拥有农业产业与家具产业园等产业区位优势。村内人均建设用地面积145-149㎡，具有一定增减挂钩指标潜力。在开展增减挂钩项目前曾进行确权颁证，奠定产权基础，方便项目开展。高院村的增减挂钩始于2011年，是典型的由政府主导、以“小组微生”为设计理念的增减挂钩模式。

（二）增减挂钩项目开展过程

1.资金来源。高院村的建设资金来自抵押贷款、农民自筹、财政补贴。抵押贷款是通过农民自发组织成立合作社，以“小证换大证”，向银行抵押贷款，筹得资金1300万元。农民自筹是指农民按照建房成本支付购房款。财政补贴主要用于小区内的基础设施配套和外墙风貌打造。

2.拆旧复垦。在拆旧区，高院村制定100㎡人均建设用地面积参与门槛，人均补贴1.3万元，只对超出100㎡部分按照20元/㎡赔偿。拆旧区共复垦土地229亩，全部复垦为水田。

3.集体建新。建设集中居住区占用了部分农民宅基地与承包地，高院村通过以房换房和按年付租金方式收回宅基地使用权证和土地承包经营权证。占用的承包地和林园地按照1600元/亩按年付租金;占用宅基地用人均30㎡以内部分用于置换新房，超出部分标准同上。项目为统规自建，由参与建房农民协商，选出建筑公司统一进行房屋建设。新房按照人均宅基地面积30㎡的标准建设，人均综合占地面积达到65㎡。集中居住区占地面积为98亩，其中建房占地78.5亩，剩余部分为耕地，集中用作“微田园”，由于土地性质不变，不占用增减挂钩指标。

4.指标交易。高院村共节余建设用地指标148.5亩，5%的指标预留在村用于村庄未来发展，其余由政府收储。指标交易回收资金主要用于偿还银行贷款、支付农民租金等。指标在成都农村产权交易所公开挂牌交易，价格为30万元/亩，预计可回收资金4232万元，指标用途为持证准用，可进行拆分交易。

（三）项目成效

一是乡村面貌发生改变。高院村通过增减挂钩项目实现了乡村面貌的大改变。集中居住小区“玲珑锦院”全为联排小楼房，既满足了适度集中的需要，又保障了农民居住的相对独立。房前屋后的自然沟渠都得到了修缮，在保护了自然肌理的前提下美化了乡村环境。

二是基础设施与公共服务得到了优化与提升。集中居住区内按照“1+23+N”的标准配套，包括污水处理、垃圾处理等基础设施，以及棕编展览馆等文化产业设施。在小区管理上，村民成立了业委会和物管委负责小区日常管理，制定了小区公约、微田园管理公约等。

三是“微田园”设计保留乡村生活特色。与最初将房前屋后的绿化作为“微田园”不同的是，高院村留出了连片的耕地，小区居民可就近申请“微田园”，基本能满足日常生活需要。

四、案例反思与建议

（一）案例反思

1.土地权属问题

在建新区，对被占地农民，他们获得的是政府每年支付的租金，租赁形式下，承包地和宅基地的权属仍旧归属于原农民，这种方式没有彻底调整土地权属，后续容易产生矛盾。

2.农民意愿问题

家庭参与率仅为50.24%，农民核算参与项目的成本与带来的收益无法匹配，只是居住环境和基础设施的提升并不足以吸引他们参与增减挂钩。由于基础设施的提升以及村庄环境的改善具有正外部性，农民即使不参与到项目当中也能得到部分实惠。

在村庄的演化上，我们可根据城市的经验去引导，但最终做出选择的还是生活在农村的广大农民群众。不应单纯为了从增减挂钩指标中追求更高经济利益，而盲目追求高參与率，应当以考虑项目的开展是否符合农民的意愿与需求优先。

3.指标交易问题

指标在成都农村产权交易所公开挂牌交易，在成都市范围内都可以落地：一是适当突破地域的限制;二是解决指标产出与需求不匹配问题。持证准用的实施，形成了指标交易市场，且指标可以进行拆分交易，用地企业可以根据自身需求购买相应的指标，避免了资源浪费。

进一步扩大指标交易市场范围似乎是可行方案，但仍面临许多问题。突破市级范围的指标交易会造成资源向大城市集中，原本经济发展潜力不足的地区会丧失更多发展机会，耕地向土壤比较贫瘠偏远地区集中也不利于耕地质量保护。

（二）结论与建议

现有对于增减挂钩政策研究大多认为农村一定是缺乏发展机会的，高院村是典型的城市近郊农村，虽然面临着长期以来自然演化下形成的建设用地散乱低效、基础设施落后等问题，但通过增减挂钩政策可改善乡村环境、增加乡村吸引力，农民可实现离土不离乡。对于这类农村，增减挂钩政策的实施更多应考虑政策设计初衷无法满足农村发展需求转变的要求。

综上，对于增减挂钩政策优化有三个建议。一是赋予农民合理的财产权、完善宅基地权能，为农民自主开展增减挂钩项目提供资金支持。二是提高项目目标与农民需求的契合度，从农民需求出发考虑，而非一味以高参与率去检验项目成功与否。三是在市场机制下开展灵活的指标配置，而非政府行政主导。

参考文献：

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[5]任平，吴涛，周介铭.城乡建设用地增减挂钩政策对粮食安全作用机理与潜在影响研究[J].农村经济，2014，（1）：26-29.

作者简介：周诗雨（1992-），女，汉族，籍贯：四川南部，单位：四川大学经济学院，研究方向：房地产开发与经营管理研究。