精准扶贫反腐的法律规制路径

张书媛 邹依凝

摘 要：精准扶贫是国家为了保障和提升贫困人口生活质量，促进落后地区经济发展，平衡地区发展差距而实施的一项重大战略政策。但近年来随着中央大量扶贫资金的下发，基层精准扶贫工作中出现了大量的村官腐败问题。这些腐败问题直接影响精准扶贫“最后一公里”的疏通并且基层直面普通百姓，乡村地区的基层腐败问题必然对于国有资产、党和政府的形象以及村民利益等各个方面有不可估量的损失也会导致百姓对于政府的信任度降低。这些问题将严重影响到扶贫的进程乃至整个社会建设。因此，从扶贫腐败现状进行入手，通过对问题的分析，提出法律方面的对策。

关键词：精准扶贫;反腐;法治化

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.068

1 精准扶贫中的腐败现状

精准扶贫作为我国打赢脱贫攻坚战这一场重要战役的重要战略措施一直备受关注，国家为此投入了大量的精力和物资。但也正是由于大批扶贫资金和物资的注入，导致了一些村干部的邪心肆起，走上了腐败之路。仅2019年第一季度，广东省共立案查处扶贫领域违纪违法案件446件，结案384件，给予党纪政务处分341人，移送司法机关处理35人。而贵州全省各级纪检监察部门共发现扶贫领域问题1219个，立案869件，党纪政务处分575人。这些违纪行为主要以三种形式为代表：第一种，滥用职权，随意挪用、侵占专项扶贫资金，部分村干部利用职务便利，随意支配扶贫资金，将其挪为私用。例如湛江吴川市樟山村委会原委员、樟山村民小组会计张维秋就利用职务便利在2012年至2018年间贪污孤儿基本生活费达10万余元。第二种，巧设名目，骗取专项资金，这类行为往往利用自身的職权和优待政策，巧设名目，虚构事实来骗取相应的优待名额，为自己和亲朋好友牟利例如汕尾市城区捷胜镇南门社区党支部原第一书记张杰村骗取危房改造补助资金问题。第三种，收受贿赂，中饱私囊。乡村的熟人社会往往是以人情和金钱为枢纽，通关系找门路来实现自己的目的，因此，在扶贫过程中，为了获取相应的扶贫资金和资格，有些人就会通过送礼贿赂的形式来疏通人脉，再加上村官待遇微薄，政治意识和道德觉悟不够高，往往会经不住诱惑并借此大量敛财，如广西壮族自治区全州县金屏村原党支部书记、村委会主任俞成荣就在本村危房改建中接受村民贿赂，浙江永嘉县新桥村委会原主任余乾寿，在拆迁和安置房项目中，贪贿3000余万元。

2 精准扶贫中腐败村干部腐败问题产生的原因

以上举出的村干部腐败现象和类型只是在众多的村干部腐败案件中具有代表性的，在国家大力推进精准扶贫和法治化进程下，村干部的腐败问题仍然以一种高态势频发，这种野蛮生长的腐败现象在法治化视角下值得探究。通过对村干部腐败的典型案例的研究，从法治化视角下来看，村干部腐败存在以下原因。

2.1 法律存在缺陷，村干部腐败问题难以规制

（1）国家层面针对农村只有一部《中华人民共和国村民委员会组织法》这一部纲领性法规，随着时代的发展变化，这部法规的有些内容和模式已经无法与我国目前推进基层法治化的目标相适应了。其次，我国目前为了推进乡村建设，扶持乡村发展，推出的都是规范性文件例如我国在2011年颁布的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》以及2019年新颁布的《中国共产党农村工作条例》（简称《条例》），文件中都只是站在战略角度做了全面的统筹和指引，但是对于一些具体的细节问题并没有做出详细规定，以《条例》为例，只是对于组织建设进行了系统的规定并没有说明具体的惩戒措施。而《规定》中虽然提到了对村干部的惩戒措施，但是多以批评训诫此类宽容性政策为主，根本无法强有力的遏制住乡村腐败现象，对于村干部没有震慑力。

（2）我国没有针对腐败制定单独的法律，所有腐败的问题依靠的是刑法、监察法等部门法来认定、解决。这些法律虽然在一定程度上对于遏制腐败，打击贪官污吏起到了作用但是对于村干部这样一个特殊群体而言，有些方面不够细致，难以有效约束和打击村干部腐败问题。例如《刑法》第382条规定的贪污罪主体是从事公务的人员。根据《刑法》第93条第二款的解释来看，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事“国有土地的经营和管理”等七项行政管理工作时，才属于刑法第93条所述的“从事公务人员”，也就是说当村干部处理涉及的村民委员会自治范围内的事物发生的贪污行为，并不能适用刑法第382条的规定。但是在实践过程中，由于农村的特殊性质导致检察机关在认定国家资金和集体财产、行政事务和村内事务时往往产生困扰，而在职务侵占与贪污罪之间摇摆不定。特别是随着近年来越来越多的新型扶贫方式注入农村，资金的转化流通的手段方式更为复杂，这也在一定程度上增加了办案的难度。

2.2 村干部法治意识薄弱

（1）村干部多半是由村民在本村中选举出来的，由于城市化进程加快，社会经济的发展，部分村落空心化严重，青壮年多外出打工，无心管辖村中事物因此村官多为本村中老年务农者，他们本身的文化程度有限并且主动学习的意愿较低，自身的文化素质都难以保障更不要谈法治意识了，加之乡村社会保留了大量的封建思想，传统的“官本位”思想浓厚，部分村官“官瘾”较大，持有为官者最大的思想。这些思想再加上传统乡村特有的血亲相护，宗族互助的熟人社会氛围的熏染，直接导致部分村干部上任之后，想的不是怎样造福生民百姓而是怎样利用自己手中的权限去谋财谋私、优厚亲友，在自我堕落中越过法律的红线甚至触碰了刑法的界限而不知。

（2）部分村官懂法，但是由于近些年国家和社会主要的舆论导向都针对“打虎拍蝇”尤其是“打虎”，这也导致纪检监察部门和司法机关都将主要精力集中在调查高官高职，涉案金额大情节严重的大案要案，而对于基层的“微腐败”则很少关注。这种抓大放小的办案模式，导致对村干部这种“微腐败”行为没有进行铁腕治理，即使抓住几个扶贫贪污的村干部，多半也没有采取严厉的刑罚措施，再加上乡村的封闭性和偏远性因此导致部分村官产生“天高皇帝远”查也查不到，即使查到也不会被施加严厉处罚的侥幸心理，没有对法律形成敬畏之心。

2.3 监督体制不完善

在乡村体制下，监督分为上级监督，同级监督，村民监督。表面上看，监督的主体较多，比较完善，但是在实际监督过程中存在着一系列的漏洞和问题，监督不力致使村干部滥用职权，腐败行为频发。

（1）首先，纪委监察部门对于基层的情况是缺乏细致了解。在精准扶贫过程中，主要的信息都是由村干部提供的，并且乡镇政府为了更好的疏通精准扶贫的“最后一公里”，将精准扶贫主要政策落实也交由村干部负责，因此县级纪委监察部门很难确切地掌握在扶贫过程中小额资金具体的流向，所以也很难及时的敏锐觉察出异样，一旦发现异常多半都已经演变成涉及大额资金的案件。其次，虽然党员和非党员的村干部均以我国基层群众性自治组织中从事管理的人员的身份被纳入监察范围中，但是对其涉及的犯罪类型以及相关行为是否涉及违法的认定标准没有明确的规定，这也导致纪委监察部门在对其进行监督的时候很难把握其是否违法，这不但给监察部门的工作带来困扰也使得部分村干部钻了空子，为他们提供了滋生腐败的土壤。

（2）同级监督运行起来缺乏动力，没有形成有效的约束力。有些村子依然是“家长式”管理模式，由于人员的外流严重或者其他方面原因，村干部往往身兼数职，多重身份。村民委员会主任兼任村支书，里里外外一个人说了算。村民监督小组、村民代表会议不按时召开，甚至不召开，民主决策机构形同虚设毫无用处，从而未能达到应有的监督效果，根本无法制衡村干部权力。很能在扶贫过程中发挥应有的监督作用。

（3）村民监督作为一种自下而上的监督难以有效的运行。首先，随着城市化进程的发展，很多青壮年劳力选择外出打工，留在乡村里大多是老弱妇孺，由于生理和文化程度的关系，不知晓自身享有的权利，即使知道也力不从心，怠于行使。其次，因为乡村的熟人社会模式，讲人情、重关系，部分人即使想要對村内事务进行监督，也碍于情面不愿监督。最后，部分村干部涉及黑恶势力，在村民眼中属于“村霸”，依靠不正当手段上任并且平日里横行霸道，村民不敢也不愿监督，即使发现其在精准扶贫过程中存在腐败行为也只能忍气吞声，害怕打击报复。村民们的不知、不会、不愿、不敢监督导致村干部更加嚣张跋扈，甚至使得部分品行败坏的村干部由阴暗隐晦的腐败转向了光明正大明目张胆的海盗式腐败。

2.4 司法介入不足，村干部违法成本低

首先，由于村干部特殊的身份，能够对村干部腐败适用的法条较少且村干部腐败的资金数目绝大多数较少，基于现行的考核标准和查处案件的复杂程度，使得公安机关和基层纪检监察部门对于此类涉案金额较小案件关注度不高。其次，村干部多半关系网较为复杂，在本地根基深厚，有些甚至是“地头蛇”，司法机关在进行调查时会受到一定的阻碍甚至会发生“睁一只眼闭一只眼”的现象，再加上信访制度的不健全，导致受害村民冤屈难以平反而村干部仍可逍遥法外。司法介入的不足不但会使腐败分子逍遥法外还会变相增加其贪欲导致进一步腐败。

3 法治化视角下的解决路径

3.1 完善法律制度，构建外部法律保障体系

法律应该与时俱进随时代变化而发展，国家应该完善立法，针对现在的乡村问题进行进一步的调研并修改完善现行法律，以实现对于地方的引领，给地方做好导向。同时由于各地乡村的习俗和情况不一，各地方应根据当地的具体情况制定出台相应的地方性法规，规范扶贫资金的下发流程、明确扶贫主体责任和权力界限。针对部门法中出现的难题，应该推进相关立法解释和司法解释的出台和普及，不但要将难题改好还要把解析推广开，化解实际工作中的困难。

3.2 增强村干部法律信仰

（1）乡镇党组织定期召开廉政会议、组织各村干部观看廉政宣传片、编制并传诵廉政自律诗通过多种形式培育其法治理念，增强法治精神;以县为单位，每年度要求各村推选出廉洁村官，并提交相关的证明材料，由县一级纪委监察部门和政府部门进行核实并最终评选出典型的廉洁村官代表，给予相应的奖励，并将廉洁事迹大力宣传，为其他的村官树立起廉洁榜样，在全县树立起廉洁奉公的舆论氛围。

（2）定期组织村干部参加法治骨干培训，依托当地的司法部门和法律服务部门、高校定期开展法治宣传教育活动，培养并增强其建设法治乡村能力;邀请公检法部门人员以案说法，选取具有代表意义的典型的扶贫反腐案例向其解说其中的法治思想，使其树立起对法律的敬畏之心。

3.3 完善各类监督机制，做好事前预防

（1）加强监察力度，构建有针对性、高效的监督模式。国家在2018年10月22日出台印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》并且明确赋予了中央和国家机关派出机构监察权。这是国家为了深化改革，推进从严治党向基层延伸所做出的重大决策。各地可以根据实际情况进行加大监察下沉力度，建立监察巡视小组，学习借鉴广东的“隔级包片包案”和湖北省十堰市茅箭区的“茅箭样本”模式进行融汇创新，将压力层层下压，延伸监察职能，最后整体落实。必要时还可以推行不定期交叉巡察，确保监察工作的真实性并且强化村组织的廉政意识。同时监察部门应该协调好与检察部门的关系，实现双方的协调工作配合办案，这样确保了办案的效率也对双方的权力进行了相应的约束。针对模糊的监察界限，地方纪检监察部门应该搜集相关的资料，并进一步落实监察机关与审计部门、财务部门的配合，及时追踪线索，明确村干部在精准扶贫中权力运行过程中的风险点，对易滋生腐败的节点进行重点预防和监控。并通过对数据的比对分析，针对村干部腐败的常规手段、腐败的多发重点领域以及相关的行为界定进行有针对性的探索讨论，尽快制定详细的监察标准，建立和完善监察对象台账和廉洁档案，以此来摸清监察对象底数，实现监察监督全覆盖，并及时进行纠错预警。

（2）检察院、纪委监察部门应该与扶贫部门实现有效对接，在重点扶贫村建立扶贫监察小组，选任驻村工作人员或第一书记以及原村民监督小组部分成员为常驻人员，检察院和纪委监察部门定期委派人员参与到扶贫监察小组，一同监督村内各项文件的下发与决议的通过，切实履行监督职责。通过这种方法将国家反腐力量与村民自治组织相结合，既避免驻村扶贫干部与村干部合谋贪污又有效的实现对村干部权力行使情况的日常监督，抑制腐败苗头，实现有针对性和实效性监督。

（3）提升村民的监督能力。①当地司法部门应与扶贫部门进行有效的对接，积极招募优秀律师组建专业律师志愿者服务团队，依托村党组织开展普法教育活动，深入群众开展法治宣传服务，提供免费的法律咨询服务为广大村民建立起权利意识，让其知晓并善用自己的监督权利。同时当地司法部门也要积极完善司法便民服务，建立多种便民利民的司法机制，让村民面对“村霸”的罪行时，愿说敢说。②充分利用媒体形式，完善村民网上监督渠道。政府部门应该充分利用大数据，实现各级信息的统一化管理，增强政务公开的透明度，建立智慧平台实现各部门信息联通一体化，实现资源数据的共享。确保信息的准确以及村民查看的便捷。通过微信公众号、微博、自媒体等新型的舆论工具来进行监督。

3.4 充分发挥司法职能，构建协调一体的司法执行体系

（1）重点扶贫区域应该加强司法部门之间的协调合作，基层法院、基层检察院、基层纪检监察部门等司法部门应该实现信息的互通交流，探索建立起一套农村办案体系，重视精准扶贫中村干部贪腐案件的办理。并且定期召开会议，针对重大线索进行集体性跟进，提高办案能力和效力。信访部门应该完善信访制度，建立网上信访平台，开通农村精准扶贫专线信访频道，构建线上线下的民众意见表达渠道。对于信访的内容进行严肃认真的处理，严格审查核对并梳理好线索。

（2）通过司法来匡扶正义，只有严厉打击精准扶贫中的腐败行为，才能切实保障村民合法权益。要发挥司法审判职能，对于精准扶贫过程中的村干部腐败问题要严惩不贷，绝不宽纵。并且要积极的推进“扫黑除恶”，打击部分涉黑村集体及村干部，打压其嚣张气焰，严查其资金来源和背后的保护伞，净化乡村环境。通过巡回法庭或者乡镇法庭依法审判，邀请村民旁听，让贪污腐败者真正受到人民的审判。

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