供给侧视角下广州市职业教育结构改革研究

郑玉清

摘要：职业教育领域的供给侧结构性改革是针对职业教育发展过程中的制度、体系、结构、内涵、质量等问题，解决人才需求与职业教育供给之间的结构性矛盾，提高人才供给适应性，扩大有效供给，实现需求与供给的平衡。本文从梳理广州市产业结构、产业从业人员结构等发展脉络入手，从院校招生规模、专业结构、层次结构、职业教育体系等方面，分析产业发展与职业教育人才供给出现的结构性矛盾，并提出广州市职业教育供给侧结构性改革的路径。

关键词：广州市;职业教育;供给侧;产业

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2020）01-0035-06

针对我国经济发展出现的重大结构性矛盾，党中央将供给侧结构性改革作为经济改革发展的第一要务，提出了“以供给侧结构性改革为经济改革发展的主线，适度扩大总需求”的改革发展战略。随着供给侧改革在经济领域的发展，在教育、体育、农业、建筑、医疗、科技等领域也掀起了供给侧改革的热潮。职业教育是整个教育体系的重要组成部分，是与社会经济发展结合最为紧密、贡献最直接的教育类型，承担着培养高级技术技能型人才的重要使命。广州作为国家重要中心城市，在贯彻落实“中国制造2025”和《广州制造2025战略规划》战略目标的过程中，离不开职业教育的支撑。笔者拟梳理产业结构发展、产业从业人员结构等发展脉络，从院校招生规模、专业结构、层次结构、职业教育体系等方面，分析产业发展与职业教育人才供给出现的结构性矛盾，并提出广州市职业教育供给侧结构性改革的路径。

一、供给侧结构性改革与职业教育供给侧结构性改革

供给侧结构性改革源于供给侧经济学，供给理论主张有效地资本投资以及通过减少产品生产和服务领域的障碍而提高经济增长率。其基本内涵是用改变的办法进行深层次的结构性调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对不断变化的需求的适应性、灵活性和敏感度，提高全要素生产率，提高社会生产力水平，使需求与供给相匹配，实现最佳的市场供需平衡。因此，供给侧改革不是简单的增加产品供给与劳务供给，不是单纯的经济刺激政策，而是通过深层次结构改革，通过生产力与生产方式的革新、体制制度的变革，改变经济体系供给结构，使生产、供给和需求关系达到协调，增加经济增长质量和数量。供给侧改革重在结构性调整，解决供给与需求的结构性矛盾，因此，供给侧改和结构性改革是实现同一目标的两个不同的方法。更为确切地讲，供给侧改革这个术语可以被表述为“供给侧结构性改革”[1]。

中国经济领域的供给侧结构性改革是深化体制机制、生产方式革新、技术改造升级解决供给与需求的矛盾，不是简单地扩大供给或单纯的经济政策刺激。同样，职业教育领域的供给侧结构性改革亦不是单纯地扩大职业教育规模，增加数量，而是破除职业教育发展过程中的制度、体系、结构、内涵、质量等问题，解决人才需求与职业教育供给之间的结构性矛盾，提高人才供给适应性，扩大有效供给，实现需求与供给的平衡。目前，职业教育供给侧结构性改革研究仁者见仁、众说纷纭，囊括了职业教育政策制度、体制机制、职业教育体系、人才培養模式、专业结构、教学方式、师资培养等各个方面，不同学者从不同角度进行了研究。笔者认为，供给侧结构性改革是相对需求侧提出来的，改革是为满足需求，需求是供给侧结构性改革的出发点和归宿，不同领域、不同区域的改革侧重点也应有所不同。因此，供给侧结构性改革要遵循职业教育本质属性和技术技能型人才培养规律，解决某个区域、领域中供给不足、供给质量不高的沉疴痼疾，为满足经济社会发展、个体个性发展需要提供高质量、高效率的精准供给。职业教育是为区域经济发展培养高素质技术技能型人才的教育类型，有着明显的地方性、区域性特征，因此，职业教育供给侧结构性改革在遵循职业教育基本规律和教育本质属性的基础上，要根据区域经济发展的需求侧进行供给侧改革，精准满足新常态下区域经济社会发展转型对高素质技能型人才的需求，精准地为个体全面发展提供个性化、多样化的教育服务。

二、广州市产业结构与就业结构变化分析

广州市作为改革开放的前沿地区，是珠三角地区的中心地带，是粤港澳大湾区区域发展的核心引擎，是国际商贸中心、综合交通枢纽，是全国重要的高端装备制造业创新基地，是国家智能制造和智能服务紧密结合的示范引领区，是“一带一路”战略重要支点和开放高地，在推进创新驱动发展、产业结构转型升级过程中，产业、行业结构以及各产业从业人员也发生了变化。

自改革开放以来，广州市经济经历了高速发展，其经济总量显著提高。随着改革的不断深入，三大产业的产值及其对国民生产总值的贡献率也呈现出明显的变化趋势。从图1中可以看出，自改革开放至2017年，广州市三大产业呈现出明显的变化。第一产业产值由11.67%减少至2017年的1.03%;第二产业生总值是不断增加的，由1978年的25亿增长至2017年的6011亿元，产值由原来58.59%减少至27.95%;第三产业由12.8亿元增长至15.27万亿元，占国民产生产总值的29.74%增长至71.02%。自改革开放以来，广州市经济总量呈现逐年增长趋势，从1978年的43亿增加到了2017年的2.2万亿。随着经济总量的增加，三大产业产值也在逐年增长，而第一、第二产业在国民生产总值中所占比例呈现减少趋势，到1998年，第三产业所占总值比重已超过一半，到2017年第三产业产值比重高达71.02%。在这十年间，广州市第三产业快速增长。随着广州大都市建设以及国际商贸中心、交通枢纽的功能打造，一些低端制造业迁移出广州，同时总体产值基数的扩大使得第二产业产值的占比因而缩小。

在就业结构上，第一产业就业人员从1978年的43.69%降至2017年的7.19%;第二产业从业人员1978年至2010年间一直保持稳步增长的趋势，至2010年开始下降，至2017年第二产业从业人员为33.24%;第三产业从业人员一直保持着显著增长趋势，从24.18%增加至2017年的59.57%。广州地处沿海，重点发展轻工业，又承接了香港、台湾及欧美产业，农业从业人员逐渐减少，第二产业的从业人员呈上升趋势，2000年第三产业从业人员首次超过第二产业。根据配克—克拉克定理：随着经济发展水平与人均国民收入水平的提高，第一产业的产值比重与就业比重逐渐下降，第二产业的产值比重与就业比重呈上升趋势，当经济发展水平进一步提高时，第三产业的产值比重与就业比重也开始上升[2]（见图2）。从数据上可以看出，广州市就业结构是符合发达国家就业结构规律的。改革开放以来，广州市产业结构升级促进与带动了就业结构的变化。总体上看，广州市产业结构与就业结构处于平衡状态，也符合发达国家经济与就业发展规律。

然而，在快速增长的经济背后，出现了经济发展动力不足、产业结构不合理、产能过剩、技术创新能力不高、技术工人短缺等问题。随着国家制造强国、“一带一路”等战略的实施，广州市在2016年2月发布《广州制造2025战略规划》，旨在加快广州市制造业的转型升级，由“广州制造”转变为“广州创造”，实现创新驱动发展，建设制造强市。《规划》提出，到2025年，广州市制造业综合水平大幅度提高，创新能力明显增强，两化结合迈上新高度，质量效益进入各省市前列。广州市进入调结构、促转型、提质量、换动力的深入推进阶段，新型产业的发展、传统行业转型升级，亟需创新型、复合型的高级技术技能型人才。

广州市人力资源人才需求调查显示，2018年全年，第一、第二、第三产业的用工需求占比分别为0.19%、37.98%和61.83%。其中，用工需求前五位的行业依次为：制造业（36.55%）、批发和零售业（11.49%）、租赁和商务服务业（11.03%）、房地产业（8.75%）、住宿和餐饮业（7.86%），五大行业用工需求占登记招聘总量的比例合计超过75%，行业用工需求集中度较高[3]。可见，随着实体经济回暖、制造业升级以及广州现代服务业的发展，高端技术技能人才和具有现代化管理与服务能力的人才将会越来越抢手。

广州市人力资源人才供求调查显示，2018年人力资源市场上求职者具有“受教育程度以中等受教育水平为主”的特点。据调查，求职者受教育程度以高中（含职高、技校、中专）学历为主，占比接近四成（38.62%），大学本（专）科以上学历仅占23.31%[4]。可见，在人才供给方面还是以中等受教育水平为主，高学历求职者占比少。因此，人才供给与广州市当前发展高端制造业、现代服务业、新兴产业所需的复合型、创新型的高级技术技能人才是不匹配的。广州作为粤港澳大湾区的骨干核心城市，在构建具有国际竞争力的现代产业体系中更离不开职业教育的人才支撑。

三、广州市职业教育结构现状分析

近十年来，职业教育为广州经济发展培养了大量的高技术技能型人才，大力发展职业教育，提高职业教育的质量成为广州产业转型升级、经济增长方式转变的重要举措。加快发展现代职业教育，被国家视为缓解当前就业压力和高技能人才短缺的战略之举。大力发展职业教育，着力提高职业教育的质量以满足社会经济发展所需的高端技术技能型人才是大势所需，是供给侧改革下职业教育的内在发展需要。然而，广州市职业教育结构、体系仍存在诸多问题。

第一，在培养规模上。目前，广州市属中等职业学校51所，在校生96850人，技工学校27所，在校生109331人，高等职业院校7所，在校生47402人，各类职业教育在校生合计25.36万人。在社会从业人员中，从事劳动密集型行业的人员占大多数，而從事技术和资本密集型行业的人才，尤其是受过职业教育、熟悉先进技术的高级技师极其紧缺[5]。可见，仍需要强化从业人员接受职业教育与培训，提高从业人员的技术技能，实现劳动密集型向技术密集型转变。

第二，在专业结构上。据统计，在中等职业教育中，一半以上在校生在财经商贸、信息技术、交通运输、加工制造等传统专业大类上，而在新兴专业，如新能源、生物医药、智能机器人、“互联网+”等领域的培养人数较少，专业结构与产业结构不匹配，难以满足广州市产业转型升级、转变增长方式所需，如图3所示。在6所高职院校中，新兴产业所对应的专业依然缺乏，个别院校新增了工业机器人技术、云计算技术与应用、大数据技术与应用、智能产品开发等专业，然而在绿色能源、健康医药、新材料化工等领域的技术技能型人才培养不足。从整个专业布局看，依然是传统专业占优势，且在专业设置上互相交叉、同质化，缺乏宏观、整体上与产业结构的同步规划。

第三，在学校布局上。广州市职业院校呈现城区发达、农村薄弱的不平衡状态。从广州市属中职学校与高职院校所在地区看，50%都在市区或在经济发达区域，如越秀区、天河区、番禺区等几个经济强区，而南北两翼学校少、规模小，专科及以上高职院校缺乏，与地区经济发展、农村劳动力转移、新型农民职业技能培训形势极不匹配。不管是以发展自贸区经济、现代工业为主的南沙区，还是以新型农业、乡村旅游为特色的增城区、从化区，其职业教育远未发挥培养高级技术技能型人才的作用。

第四，在职业教育体系上。广州市具有相当规模的中等职业教育和高职教育，普通高中与中职比例每年基本稳定在5.5∶4.5，中职学生与高职学生比例约为2∶1。广州市属高校中只有普通本科，缺乏应用型本科与研究生教育，职业院校学生出现“断头”教育。不完善的职业教育体系，一方面阻碍了学生的个人发展，另一个方面亦不能满足广州市产业转型升级对创新型、复合型技术技能型人才的需求。

四、广州市职业教育供给侧结构性改革的路径

在当前广州市推进制造强市、建设粤港澳大湾区世界级城市群的背景下，广州市职业教育需改变“需求侧”发展的定性思维，转变为以“供给侧”为导向的改革思路，重在调整结构性矛盾，推进结构性改革。在粤港澳大湾区国家发展战略中，广州作为湾区的核心城市之一，在构建湾区现代制造业体系中承载着技术创新的使命，更离不开人才的支撑。目前，建设粤港大湾区急需各类各层次的技术技能型人才。据调查，粤港澳大湾区需要“一批能够突破智能制造关键技术、带动制造业智能转型的高层次领军人才;一批既擅长制造企业管理又熟悉信息技术的复合型人才;一批能够开展智能制造技术开发、改进及业务指导的专业技术人才;一批门类齐全、技艺精湛、爱岗敬业的一线工匠型人才。[6]”从以上分析可以看出，广州市出现的职业教育结构性矛盾集中表现在专业结构与产业结构不匹配，职业教育体系缺乏，人才培养数量与规格无法满足广州打造现代化制造业基地、发挥在粤港澳大湾区、“一带一路”等发展战略中的人才需求。

（一）对接广州市制造业发展及粤港澳大湾区制造业体系建设需求动态调整专业结构

《广州制造2025战略规划》中提出要强化工业基础，打造制造业强市，完善制造业创新体系，产业链向附加值高的部分充分延伸，建立起全球领先的技术体系和产业体系，提出在智能装备及机器人、新一代信息技术、节能与新能源汽车、新材料与精细化工、生物医药与健康医疗、能源及环保装备、轨道交通、高端船舶与海洋工程装备、航空与卫星应用、都市消费工业等十个重点发展领域形成自主创新、高端高附加值的产业体系。在粤港澳大湾区发展规划纲要中提出建立湾区现代产业体系，加快传统产业改造升级，加快发展先进制造业和现代服务业。职业教育人才培养需要与产业需求同步规划升级，培养产业发展所需的技术技能型人才。相关研究表明，技术技能型人才对产业结构优化升级的贡献是比较显著的，更是不可或缺的[7]。从前文对广州市职业教育专业结构分析中可以看出，职业教育的专业与未来广州市产业发展的重点发展领域很不匹配，对一些新兴产业发展、传统产业的升级改造缺乏相应的人才支撑。广州市职业教育专业设置重复低效、与市场需求脱节的结构性浪费和专业设置滞后的结构性缺失，持续出现的技工荒、结构性失业问题一直得不到缓解。因此，广州市职业教育供给侧改革要从供给侧入手，调整专业结构，满足产业发展需求。

首先，整合现有专业，淘汰办学效益差、不适应市场需求的专业。从广州市职业院校现有专业看，许多专业出现重复、同质设置问题，院校之间缺乏竞争力，亦未形成鲜明的办学特色，专业布局、设置及学生人数主要是基于广州市经济社会转型发展前的传统产业，与当前广州市重点发展的产业领域有着明显的差距。因此，在宏观上，广州市政府应根据同一层次中的同质、同类的专业进行整合，对办学效益差、不符合学校办学定位、就业需求不高的专业给予撤销，在各个不同类别的院校中形成错位发展，使每个院校具有特色鲜明的办学优势。对不适应市场需求、就业情况不好的专业应通过转、合、并等方式进行改造、升级。其次，形成动态的调整机制。根据广州市产业发展需求，分类发展，突出特色，差异化投入，对人才需求旺盛、人才培养质量高、就业情况好的专业重点扶持，加大投入;对于招生困难、就业困难、培养质量不高的专业给予淘汰，形成良性、动态的优化机制。第三，依据新兴产业，设置与其适应的专业类别。根据广州市“三中心一体系”的战略目标，在航空、运输、智能制造、大数据、现代服务业等重点发展领域设置相应的专业，在一些人才紧缺的专业同样需要加大人才培养力度。据2018年人力资源调查，“广州在装备制造、生物医药和石化工业等制造行业，汽修、模具和数控等专业领域，会展及计算机信息等服务行业都存在非常明显的人才缺口。[8]”职业教育不仅要瞄准人才缺口加大培养，更要根据行业企业发展趋势，前瞻性、超前性地预测人才数量、规格要求，满足社会发展需要。

（二）构建完备的职业教育体系

2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》以标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，提出完善职业教育体系，为服务现代制造业、现代服务业、现代农业发展和职业教育现代化提供制度保障与人才支持。完善的职业教育体系方能凸显职业教育类型教育的特征。目前，广州市中等职业教育、高等职业教育、应用型本科教育、研究生教育的纵向沟通不够，与普通教育横向链接也未建立起畅通机制，且应用型本科、工程研究生层次的职业教育缺失。广州交通大学、广州理工大学等应用型本科仍在筹建当中，职业教育体系建设明显不完善。为适应广州市现代制造业、现代服务业、现代农业发展的需求，亟需完善职业教育体系。

首先，健全中高职衔接机制。随着产业转型升级，用人单位对复合型技能人才的学历、能力和综合素质要求越来越高，中职学生的学历层次已不能适应市场需求。目前，广州市中职毕业生通过三二分段等途径进入高职院校全日制学习的毕业生仅占中职毕业生的8%，远远不能满足学生求学深造的需求[9]。高职院校扩招的重要生源之一即是中职学生。因此，健全中高职衔接机制是落实党中央、国务院关于高职扩招决策的重要保障。宏观上需要政策制度保证中高职的有序衔接，规范中职与高职专业衔接的名称，确定中职哪些专业可与高职衔接，明确规定参与衔接学生的资格、要求;实行多样化的中高职衔接考试方式，除了“文化素质+职业技能”考试方式，还可以职业技能等级证书免考、推荐等方式，灵活多样地让中职学生进入高职院校学习;课程衔接是核心，中高职学校根据相关行业的职业能力标准和国家从业资格的要求，建立系统、层次、递进式的课程体系，避免重复和断档。

其次，建立本科层次的职业教育或应用型大学。目前，广州市属高校中缺乏应用型本科，高职学生通过专本联合培养、专升本等方式转入普通本科继续深造的途径单一，限制了规模化培养，也使得职业教育最终又转向普通本科教育，造成复合型、应用型的高层次技术技能人才缺失。因此，应加快推进广州交通大学、广州理工大学等应用型本科学校的组建，通过资源整合、合并、重建等方式，建立适应广州市制造业重点发展领域需要的高层次技术技能人才供应平台。利用优质的高职设备、师资资源，在相对成熟的专业开展本科层次的职业教育人才培养试点。

（三）打造“双师型”教师队伍

职业教育供给侧改革要以职业教育发展过程中的问题及需求为發力点，着力于职业教育内涵发展与提升，促进职业教育人才培养质量的全面提升。为解决广州市职业教育的结构性矛盾，应瞄准市场对人才的规格需求，着力提高人才培养质量，办出特色。首先，解决产教融合、校企合作的机制难题。建立校企合作长效机制的关键在于寻找与企业合作的利益契合点，在互惠互利、共赢发展的原则下与企业联合培养，凸显企业的育人主体地位，构建校企命运共同体。其次，加强职业院校师资队伍建设。从广州市职业院校的师资结构看，除国家示范、国家骨干、省示范高职院校“双师型”教师比例较高外，中职及其他高职院校的“双师型”教师比例仍有待提高。提高人才培养质量的关键在于师资，没有一支高素质的师资队伍，难以培养出高质量的人才。为打造一支高素质的师资队伍，可联合广州地区高水平工科学校培养职业教育师资，通过“双师型”培训基地提高教师的实践操作能力。引入企业能工巧匠，建立大师技能工作室，落实《国家职业教育改革实施方案》，招聘具有3年以上企业工作经验且具有高职专科以上学历的人员进入职业院校，通过招聘、培训、培养等方式提高教师队伍素质，提高人才培养质量，改变原有的人才供给结构，解决职业教育的结构性矛盾。

综上所述，广州市职业教育供给侧改革是针对职业教育发展过程中的问题和需求，根据广州市经济社会的需求做出的职业教育结构调整，目的是提高职业教育质量以解决结构性矛盾，从“供给侧”和“需求侧”两个方面协调互动，推进职业教育有效供给、精准供给，达到供需平衡。

参考文献：

[1]冯红.对术语“供给侧结构性改革”的解读[J].中北大学学报（社会科学版），2018（34）：113-119.

[2]威廉·配第.政治算术[M].马妍，译.北京：中国社会科学出版社，2010.

[3-5]2018年度广州市人力资源市场供求状况分析及2019年展望[EB/OL].[2019-04-02].https：//www.gzlm.net/dept06_detail.php/news_VID_4017.html.

[6]刘飞，孙延明，陈娟，等.新时代工业4.0背景下加快制造业向智能制造转型的策略研究——以粤港澳大湾区为例[J].广东经济，2019（3）：74-81.

[7]石来斌，夏新燕.我国职业教育人力资本与产业结构优化升级关系的实证分析[J].教育学术月刊，2016（11）：75-80.

[8]广州市社会科学院.广州经济发展报告（2018）[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[9]广州市教育局.广州市中等职业教育质量年度报告（2018）[EB/OL].[2019-04-02].http：//www.gzedu.gov.cn/gzsjyj/tzgg/201902/70bff675303649b19f4513b706f7 d441.shtml.

（责任编辑：杨在良）