行政事业单位内控制度的问题及对策研究

刘辉

摘 要 行政事业单位作为政府内部职能部门，代表政府行使重要的公共职能，其内部控制的规范高效运行是全面从严治党的重要举措，推动着我国经济体制平稳健康发展。本文阐述了行政事业单位内控制度管理的现状，总结了内控制度在基础环境建设、关键业务控制、信息体系建设、评价监督机制等方面存在的问题，分析其原因，提出针对性地建议，探索解决途径，推进行政事业单位的良性运行，提高政府公信力。

关键词 行政事业单位 内部控制 问题对策

一、前言

目前，我国经济体制处于高质量发展阶段，对行政事业单位的公共服务履职能力提出了更高要求，其内控治理能力和风险防控能力，面临着新的发展机遇和挑战。国家相继出台的一系列内控政策，为行政事业单位内部控制建设提出了规范性要求和指导性意见。行政事业单位要结合单位实际情况，深入挖掘内控建设中存在的不足，坚持问题导向，防微杜渐，不断完善和创新。坚持从满足日常管理向提质增效转移，提高公共服务的效率和效果。

二、我国行政事业单位内控特点及问题研究的必要性

我国行政事业单位的内部控制建设，是指在单位战略目标指导下，对单位经济活动和业务活动的风险以制度控制、用措施约束，实现权力制衡。首先，建立完善的内控体系，简化办事程序，为社会公众提供高效的服务，提高了政府公信力;其次我国行政事业单位代表政府管理着大量的公共资源，建立严格的内控制约机制，能够在资源使用和资金分配过程中起到防范震慑腐败的作用，保证国有资产的安全与完整。最后，健全完善的内控机制能够为单位财务信息真实完整提供合理保证，有助于领导决策的科学性和有效性。

三、行政事业单位内控制度的现状及存在的问题

（一）内部控制环境基础薄弱

内控管理的环境基础是指单位层面的控制，在单位内部控制有着举足轻重的作用，是治理机构、工作机制、员工职业道德和专业胜任能力、经济业务信息共享、信息化建设归口管理的有机统一。内控建设实施以来，由于受传统管理模式的影响，在运行过程中出现如下问题。

1.内控制度亟待完善，实用性不足。在内控政策指引下，大部分行政事业单位建立了规范的内控制度，但小部分单位的内控制度建设还在摸索阶段，内控制度不规范，部分制度是为了应付检查照搬其他单位的，或从网上摘抄，泛泛而谈，实用性不足，或某些制度存在缺失;会计制度的制定脱离本单位实际，主观随意性太强;没有建立关键岗位责任制;内部审计制度不具体;关键业务配套制度不全面;资产管理制度还有待完善。

2.内控责任未落实到位，内控宣传力度不够。多数单位负责人把内控管理建设工作全权授予财务分管领导;内控政策的宣传仅仅停留在单位中层以上人员，且普遍认为内控就是财务和纪检两个部门的工作，认为其实施过于烦琐，有一定的难度。内控牵头部门对内控政策宣传力度不够，一般员工对内控制度知之甚少。

3.内控工作机制不完善，关键岗位职责权限未明确。单位负责人指定财务部门为内控工作的牵头部门，内控工作都是财务部门在唱独角戏;没有按照“三定”要求和单位实际情况全面设计决策、执行和监督相分离的工作机制或联合工作机制;议事决策机制不全面且客观性不足;决策执行的追踪问效制度存在空白，事后控制走过场。重大经济事项的认定标准由主要领导说了算;关键岗位长期不轮岗;部分岗位人员不具备专业水平和职业操守;内控权力制约机制不合理，兼岗、混岗现象严重。符合单独建账条件而采取代理建账等等。

4.信息系统相对封闭，共享度不高。目前，在单位信息系统中，预算管理系统率先使用，较好的控制了预算业务的主要风险;国库集中支付管理系统全面启动，提高了资金使用的透明度;资产管理系统和政府采购系统的陆续上线运营，在一定程度上实现资产管理与预算管理的有机结合。但是，各个信息系统间以分立系统形态共存，在一定程度上相对封闭，各个数据业务系统很难实现自动对接或共享，导致业务层面的控制缺乏必要的牵制。

（二）关键业务控制不全面，关联性不强

目前，各单位内部控制制度体系基本涵盖了六大关键业务板块。但在风险规避、损失控制等控制措施方面仍需要改进，业务之间的关联性还有待加强。在预算管理方面，人员配备不足，宣传力度不够，预算编制的工作全权授予财务部门，与人事部门缺乏沟通或与其他业务部门脱节;预算工作没有计划性和预测性，没要求各部门没有及时提供预算的数据;预算编制粗糙，部分资产购置与预算编制没有匹配，边采购边申请计划，执行中需要频繁调整预算，导致采购活动效率低下、浪费;政府采购以多种方式规避公开招标，验收备案程序走过场。资产管理比较粗放，没有专门的资产管理机构，进行资产清查只是应付检查的方式，导致国有资产流失、浪费;财务部门与合同管理部门沟通不一致，忽略合同备案而走支付程序，导致重复支付，人为制造单位内部控制的漏洞。

（三）缺乏科学高效的评价和监督体系

部分单位对内控评价监督重视度有待提高，还没有科学的评价监督管理机制。多数单位应设而未设内审机构或专职内审人员或内部监督联合小组;或内审机构设在财务室和业务科室，内审人员专业能力不足，不具备应有的权威性，只能履行配合外部审计监督的职责，难以对各部门进行有效指导和监督。纪检部门没有全程监督合同履行情况和政府采购的全过程，只是事后在相关资料上签字了事，以应付外部督查审计。

四、针对行政事业单位内控过程中存在问题的对策

（一）加强内控基础环境建设

1.修订完善内控制度，强化内控环境基礎。严格执行内控建设程序，在符合内控基本原则的前提下，结合最新政策要求，梳理业务流程，确定风险点，选择风险应对策略，根据成本效应原则，量身定做，制定符合本单位实际的内控管理制度。会计制度和财务管理办法要紧密切合国家最新财经政策，并与日常会计核算的实务相关联，避免生搬硬套，力求操作方便;对关键业务岗位严格遵守不相容岗位相分立;结合目前机构改革和职能调整变化，完善人事管理制度，把好关键岗位人员入口关;制定关键业务方面的配套制度;明确内审和评价监督制度;在此基础上，根据日常内控工作中发现的问题和廉政风险点排查的情况，修订完善内控制度，提高内控的效性和针对性。

2.落实内控责任，加强队伍建设，加大政策宣传。单位负责人要总览内控全局、把握内控决策关，主持制定内控工作方案;部门领导要积极担当内控管理职责，参与本单位的内控建设工作，带头认真学习有关财政、财务管理的法律法规，增强业务能力和管理能力;定期听取内控部门工作汇报，推动关键岗位人员依法履行职责;督促下属部门和职工加强内控管理业务的学习，保障各项内控管理规章制度的落实;二是要有计划地引进一批专业知识丰富、德才兼备的财务或审计人员充实关键管理岗位，不断加强内控队伍力量。三是单位要加大培训力度，将内控业务培训作为单位专项培训内容，结合身边具体案例，引导单位干部职工自觉提高风险防范意识，提升干部职工内控责任。

3.完善内控机制，落实岗位制衡。一是全面梳理现有治理机构和内设机构，按照权责明确的原则，设立财务部门为内控牵头部门，明确财务部门在内控管理中的主要职责;二是要根据目前行政事业单位机构改革中职能职责调整，根据最新“三定”方案全面设计决策、执行、监督相分离的工作机制;确保财务部门和关键业务部门人员编制，确保一人一岗;三是建立财务和其他关键业务部门或岗位的沟通协调机制;四是科学设置内部控制关键岗位，以岗位责任书形式明确关键岗位员工的职责、专业能力和职业道德要求，加强岗位胜任能力评估，竞争上岗、优胜劣汰;五是落实关键岗位轮岗制度，明确轮岗周期，交接流程和责任追溯;六是加强授权审批流程，明确授权范围，任何人不得超越授权范围办理业务。七是符合建账条件的必须依照《会计法》单独建账，以保证财务信息及时有效。

4.融合信息系统，加强信息管控，实现信息共享。内控信息系统逐步嵌入单位信息系统之中，是内部控制建设规范化标准化的重要保障。从信息安全和保密角度出发，定期做好信息平台的维护，不同级别授权管理，将分单独管理的经济数据进行整合与贯通。从而改变单位经济业务和经济活动自成一体、信息分割的局面;站在全局的角度，以预算信息为基础，把政府采购、资产管理、合同管理等业务信息直接关联到流程和节点上，做到所有控制在流程中解决，而不是在事后解决。减少人为错误，提高工作效率。

（二）融合贯通经济活动，实现关键业务合作互通

构筑严密的内控体系，在业务过程中建立合作互通、相互制衡的机制。一是财务部门作为预算牵头部门，要做好预算编制政策的宣传和培训工作，与各部门建立沟通协调机制，具体业务部门要切实担当好各自的预算编制职责，细化预算编制，提高预计性，财务部门对各部门的基础申报数据分析匹配。二是采购业务严格遵循“先编制采购预算、后安排安排计划、再进行采购”的原则，资产配置要遵循国家制度和本地区具体标准，严禁超标准配置;按采购需求选择采购方式，不得刻意规避公开招投标方式;要严格遵守涉密产品采购制度。三是严格执行资产的归口分类管理，完善资产台账，建立定期清查盘点制度。资产管理岗位要贯彻一人一岗、各司其职，单位负责人和出纳签章相分离的原则。四是增强业务风险意识，梳理业务流程，明确各业务环节的风险点，落实风险预警，排查风险隐患，尤其是对项目可行性分析、设计、招投标等存在的风险进行分析，建立完善的项目招投标管理体制。五是对合同实施有效监控，实时跟踪，确保正常履行和合同价款及时支付。六是会计常规核算要和各业务部门、各岗位周期性的稽查核对呈常态化，实现经济业务与内控管理、决策分析的相互制衡、融合贯通，逐步实现内控全面化智能化的管理目标。

（三）内外并重，构筑严密内控监督体系

行政事业单位应成立具有相对独立性的内部监督审计小组，专门负责内部评价监督的具体工作。加强对内部审计人员业务和职业道德培训，充分了解内控最新政策要求。对内控设计进行考核评价、跟踪问效;对内控运行中薄弱环节进行针对性的专项监督、重点抽查;客观、公正、完整的编制自我评价报告，指出问题，提出针对性的整改措施，单位负责人督促相关部门在规定期限内落实。另一方面，行政事业单位要主动接受主管部门、财政、审计的定期检查和专项督查，树立大局意识，积极提供相关资料做，好沟通说明。内外结合，堵住经济业务中的各种漏洞，构筑严密的内控监督体系

五、结语

我国行政事业单位内部控制建设工作处于不断发展、探索前进阶段，在实施过程中出现的各种新情况、新问题，亟待我们去认真研究，加以分析解决。我们要强化责任意识，完善内控制度，健全工作机制，强化考评督查，进一步促进行政事业单位可持续稳定发展。

（作者单位为长沙市生态环境局宁乡分局）

参考文献

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