昌宁县新一轮退耕还林存在的问题和建议

肖继荣

（云南省林业调查规划院生态分院，云南昆明 650031）

实施新一轮退耕还林，是党中央、国务院作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，也是促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求。2014年，昌宁县启动了新一轮退耕还林工程建设，经过近几年的实施，取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益。笔者结合昌宁县的实践情况，探讨了新一轮退耕还林存在的问题和建议。

1 退耕还林工程取得的成就

1.1 提高了森林覆盖率2014-2019年，昌宁县共实施新一轮退耕还林还草及陡坡地生态治理0.5万hm2，其中实施退耕还林0.4万hm2，退耕还草0.03万hm2，陡坡地生态治理0.01万hm2。森林覆盖率明显提高，工程区的生态修复速度加快，整体生态面貌显著改观。

1.2 持续改善生态环境新一轮退耕还林的实施，对坡度较大、质量较差的土地进行植树造林，有利于防止水土流失。随着森林面积逐渐增加，为形成生物多样性提供了良好的环境，有利于增强森林保持水土、涵养水源、调节气候等生态系统功能，生态建设成果得到巩固和提升。

1.3 助力农民增收农民群众是退耕还林工程的建设者和受益者，昌宁县共有退耕户数8 129户，退耕人口35 222人，其中：建档立卡贫困户数3 588户，建档立卡贫困人口14 736人，通过参与退耕还林工程，经济收入明显增加。一方面，退耕农户能获得国家的补助资金；另一方面，农民的增收渠道拓宽，林地流转增加了财产性收入，后续产业增加了经营性收入。

2 新一轮退耕还林补助政策的变化

对于新一轮退耕还林，国家政策补助资金标准为1 500元/667 m2，其中现金补助1 200元/667 m2（第1年500元/667 m2，第3年300元/667 m2，第5年400元/667 m2），种苗造林费300元/667 m2；2017年后造林种苗费用从300元/667 m2调整为400元。相比之下，新一轮退耕还林补助政策的变化包括以下几方面。

2.1 不再区分林木类型不管是经济林还是生态林，都具有生态治理效果。如何选择树种，应该尊重农民的意愿，因此不再区分林木类型，从而能够有效调动农民的积极性。

2.2 补助标准降低与上一轮退耕还林相比，新一轮退耕还林补助政策标准降低。主要原因是新一轮退耕还林工程的实施条件发生变化：①不再限制生态林比例，允许农民发展林下经济，可以缓解退耕造成的收入减少问题；②配合退耕的农户，不承担配套荒山荒地造林工作；③农村地区的医疗、教育、社会保险等公共支出水平提高，退耕户的生活保障提高；④为了巩固退耕还林成果，基本口粮田、特色产业发展、生态移民等项目的建设，由中央专项资金解决；⑤地方政府可以提供一些补助；⑥随着农民的生活水平提高，对劣等土地的依赖性降低，愿意配合退耕工作。

3 新一轮退耕还林工程存在的问题

3.1 投资经费不足一是种苗造林费用不足，包括种苗费、劳务费、后期管理费等，现有的投资经费不能满足这些工作的花费需求。尤其是劳动力成本提高，林业陪护管理成本相应提高，退耕还林工程的实施难度增大。比如发展经济林核桃、澳州坚果的投入达到500～600元/667 m2，后期还需要一定的资金投入。新一轮退耕还林667 m2需要300元（2017年开始提高到400元）的种苗费。二是补助标准发生变化，跟不上物价提升的速度。退耕农户大多为贫困户，收入普遍偏低，生产生活水平不高，生态保护意识不强，自我发展级力不够，而且补助标准降低，会削弱农户的积极性。三是工作经费不足。新一轮退耕还林工程的实施，地方政府会提供一定支持，但由于当地财政困难，基层单位的工作经费不足，工作人员会产生消极态度。

3.2 部门沟通不足为了应对退耕还林工程的实施，昌宁县政府成立了领导小组，进行统一规划、统一管理。然而受到当地环境、地理因素的影响，部门沟通存在的问题有：第一，由于新一轮退耕还林政策性强，技术要求高，工程量大，而基层林业队伍尤其是乡镇林业部门直接面对广大的群众和农户，工作人员严重不足；第二，退耕还林的专业技术要求高，现有的基层管理人员和技术人员，存在年龄大、业务能力差的问题；第三，信息技术的应用不到位，在退耕还林面积计算、信息统计上存在错误或滞后性，会阻碍工程进展。

3.3 发展区域受限新一轮退耕还林要求按照国土部门调查成果规划落实地块并组织实施，地块要求高，不利于成片发展。新一轮退耕还林要求必须在25°以上的非基本农田实施，既要满足坡度的要求，又要选择非基本农田，不仅作业设计困难，而且不利于产业成片发展。范围控制严格，发展空间也受到限制，地块很难落实。

3.4 集约化程度低昌宁县的地理条件差，交通不便，退耕还林区域相对分散，难以进行集约化管理，工程实施难度提高。此外，在后续管理维护中，受制于恶劣的地理环境，大型的机械设备难以进入这些区域，而且专业技术人员、管理人员不足，从而会影响后期林业管护成果，甚至出现半途而废的现象。

4 开展新一轮退耕还林工程的建议

4.1 加强宣传工作在开展新一轮退耕还林工程时，首先要加强宣传工作，增强民众的意识。在具体操作上，相关部门应积极向当地民众普及相关政策和法律，让民众有正确的认识，能积极配合开展退耕还林工程；结合退耕还林任务目标和昌宁县的实际情况，对退耕还林区域进行合理划分，明确基本农田、非基本农田的区别，不能把适合种植的耕地，也规划到退耕还林范围内。在开展宣传工作时，一方面要充分利用农村的宣传栏，组织管理人员上门访谈，明确农民的态度和需求，提高宣传成果；另一方面要利用官网、微信等新媒体，营造出良好的社会氛围，鼓励农民土地流转，促进产业实现可持续发展[1-2]。

4.2 注重引导管理在当地政府的引导下，尝试采用“合作社+基地+农户”的经营模式，合作社购买优质种苗，并对种苗进行发放；组织农户种植果林、茶叶等经济作物，打造出种植示范园区。在这个过程中，加强合同管理，落实政府、农户双方的责任和义务，为退实施耕还林工程提供保障。为了提高农户的积极性和专业技能水平，合作社应开展技术培训活动，组织农户观摩生产过程，学习现代化管理模式，以提高林地的产量和质量。最后，政府要和社会企业加强合作，引入林产品深加工企业，基地和市场无缝对接，采用科学的市场运作模式，带动当地的林业产业发展。

4.3 优选本土树苗在开展退耕还林工程的过程中，选育树苗是一个重要环节，考虑到不同区域的地理环境特点不同，应该优选本土树苗。一方面，这些树苗由政府或合作社负责购买，同时听取农户的意见和建议，形成书面合同；也可以由农户自行购买，但要制订合理的规划，能符合农民的自身利益，激发退耕还林工作的积极性。在确保农户意愿的前提下，有针对性地发展适宜当地地理、气候及经济发展的经济树种。经济林树种选择以核桃、澳洲坚果、茶叶为主，生态林树种主要发展易栽易活、管护成本低、生态效益明显的乡土树种桤木。

4.4 精准规划扶贫退耕还林既是生态建设工程，也是民生工程。在营造经济林的过程中，要满足精准扶贫规划的实施要求，对贫困农户进行补助。为了进一步提高当地农民的收入水平，政府要把握精准扶贫的核心思想，一边开展工程建设，一边对农户进行帮助引导。此外，对退耕还林工程的实施成果进行量化考核，并建立反馈机制，利用考核结果调动各部门的工作主动性，为退耕还林工程打下坚实的基层基础。

5 结语

开展退耕还林工作是一项非常重要的系统性工程，对于广大农民群众的切身利益有着直接的影响。实施新一轮退耕还林工程将对昌宁县山区群众脱贫致富起到积极的作用，还对全县经济持续、稳定、健康发展有着直接影响，对提高林业综合生产力、振兴边疆经济、增强民族团结、维护边疆稳定，有着不可估量的作用。文章分析了新一轮退耕还林补助政策的变化，针对存在的问题，必须加强宣传工作，注重引导管理，优选本土树苗，精准规划扶贫，以此推动退耕还林工程顺利进展。