双重改革视域下行政检察监督与监察委监督的关系辨析

■赵 卿

检察体制改革和监察体制改革是当下我国依法治国进程的重要事件。比较行政检察监督与监察委监督，二者在法律属性、法律依据、监督范围、监督权内容、监督方式等方面存在诸多差异，但这两类监督之间并非毫无关联，在某种程度上也存在一定的契合关系。概言之，即法律属性的独立性、权力运行的类同性、监督对象的交叉性、必要的协作性与相互的制约性。在双重改革背景下，检察机关应聚焦于主责主业，切实加强对行政检察监督理论研究，强化监督实务的刚性与效力，完善我国检察监督制度。

纵观域外腐败犯罪治理的现代化进程，其关键之处并非腐败犯罪之发现能力或惩治能力的现代化，而是实现法律监督能力的现代化。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央在深入推进法治与改革“双轮驱动”战略布局中，将检察体制、监察体制与司法体制、国家机构等政治体制改革、法治体系改革统筹规划、协调推进，以共同实现国家治理体系和治理能力现代化。在这场宏大的改革浪潮中，检察体制改革实践先行，理论创新，2016年7月召开的第十四次全国检察工作会议上，第一次提出了“检察监督体系”这一概念，确立了促进刑事检察、民事检察、行政检察、职务犯罪侦查预防、控告申诉检察等各项法律监督工作全面发展的目标；2019年1月，最高人民检察院张军检察长在全国检察长会议中首次提出“四大检察”（即刑事、民事、行政、公益诉讼检察）概念，从根本上改变了检察制度“一重一轻一弱一缺” （指“重职务犯罪侦查、轻刑事侦查、弱民事行政检察、缺公益诉讼检察”）的状态［1］(P11)，检察机关法律监督职能进一步优化，完善了中国特色检察制度体系。与此同时，国家监察体制改革也在如火如荼地进行，职务犯罪侦查（包括犯罪预防）部门的整体转隶对检察制度带来系统性、根本性的影响，这不仅从宏观上影响检察机关在政治体制中的性质与定位，也在微观上对检察监督的实现方式带来影响。准确把握立法精神，科学厘清行政检察监督与监察委监督之间的关系，进一步完善监督制度，是当下检察体制改革与监察体制改革背景下检察理论研究与司法实践亟需关注的问题。

一、概念展开

对一个问题开展研究，需要首先厘清所研究问题的基本概念和范畴。人类对客观事物的认识，都是先形成对该事物的概念，然后再通过对该概念的运用来进行判断和推理，以达到对客观事物的认识。［2］(P132)同样，欲辨析行政检察监督与监察委监督之间的关系，明确二者的概念与内涵是无法回避的关键问题。

（一）行政检察监督的规范内涵

何为行政检察监督？ 我国理论界和实务界曾在很长一段时间内对此存在较大的认知偏差。1979年《人民检察院组织法》并未规定行政诉讼监督，10年后出台的《行政诉讼法》在第10条明确了检察机关对行政诉讼实行法律监督。此外，在司法实践中，检察机关除了履行对行政诉讼活动的监督职责，也在社会综合治理中开展行政检察监督。从20世纪80年代起，检察机关对于在履行诉讼监督职责中发现国家机关、企事业单位存在违法行为的，采取制发检察建议、促进建章立制规范行政的做法，这实质上是对行政机关违法行为的一种监督。在党的十八届四中全会和第十四次全国检察工作会议之后，行政检察监督的内涵更为丰富。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 确立了司法体制改革的目标与任务，对行政检察监督提出了一系列具体要求：一是完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度；二是检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应督促其纠正；三是完善检察机关行使监督权的法律制度。这一中央决定将检察机关对行政主体的行政权力和行政行为纳入监督范畴，使检察机关建立完善的行政检察监督体系有了明确的政策依据。相较于专称意义上的法律监督，我国行政检察监督的实施边界得到扩展。因此，从应然角度理解，行政检察监督是检察机关监督各主体实施行政诉讼与行政行为是否遵守宪法法律的检察活动，是检察机关法律监督职能的重要组成部分，与刑事检察、民事检察和公益诉讼检察共同构成当前“四大监督”。

根据我国司法现状和行政检察的特点、范围，行政检察监督的规范内涵可分别从狭义和广义来理解。狭义行政检察监督的法律语境最早出现在1989年《行政诉讼法》，该法第10条规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督；第64条规定检察机关发现已生效的裁决违反法律法规的，有权依照审监程序提出抗诉。围绕这一“诉讼监督”规定，学界形成了一种普遍认知，将行政检察监督定位于行政诉讼领域，专指行政诉讼检察监督，与刑事诉讼检察监督、民事诉讼检察监督并列为三大诉讼监督。这是行政检察监督的主战场，是指人民检察院依法通过抗诉等方式对行政诉讼活动实施法律监督，主要监督行政审判行为的合法性。［3］(P59)1989年《行政诉讼法》明确规定了行政诉讼监督的范围和方式，奠定了我国行政诉讼法律监督的基本框架，此后《行政诉讼法》先后经历二次修正，则进一步扩大了检察监督范围——规定除对已生效的裁判文书提出抗诉外，还应对损害国家利益、社会公共利益的调解书提出抗诉（2017年修正）；丰富了监督形式——规定对行政诉讼案件除了可以提出抗诉外，还可以通过提出检察建议的形式进行监督（2014年修正）。可以说，行政诉讼监督贯穿于行政诉讼全过程，面向的是行政诉讼审判、执行活动以及行政诉讼中作为被告的行政主体，既要监督审判机关公正司法，又要督促行政机关依法行政，是行政检察的核心。

近年来，部分检察机关积极开展对行政执法的监督，显示出检察监督权属的扩张性。［4］(P121)广义的行政检察监督除行政诉讼检察监督外，还包括检察机关对行政机关具体行政行为的监督活动，即行政执法检察监督，也称非诉讼法律监督，是依照诉讼法之外的其他法律、法规的规定，以非诉讼的方式实现检察监督职能。主要是指检察机关对行政机关相关执法过程中的违法行为，运用检察建议等方式进行监督，以确保行政法律的有效实施，维护公共利益。这一法律监督的法理依据是相关行政行为（包括不作为，理由在于行政不作为也可能减损公共利益）存在违法性，包括实体违法和程序违法。2017年《行政诉讼法》第25条设置了行政公益诉讼的审查前置程序，规定检察机关在提起行政公益诉讼前，必须通过检察建议督促行政机关作为或不作为，这意味着行政检察监督只能在公共利益受到一定范围的损害结果时才能介入，行政检察监督的检察建议是过程，提起的公益行政诉讼是结果，二者之间是承继性、并列性的关系，而非包容性的关系，前者不能涵盖后者。同时，根据法律规定，行政执法检察监督只能通过检察建议等方式进行，这一先天的程序性限制，使得检察机关进行行政执法监督时，不得涉及实体问题、实体权力的处分。对于行政机关在国家公权领域外所实施的外部活动、行政机关内部组织管理活动，以及行政执法人员的责任的最终认定，检察机关均无权介入。

（二）监察委监督的规范内涵

监察委监督作为我国现行宪法确立的一项监督制度，权威性之高通常被称为国家监察监督。在《宪法修正案》与《监察法》生效之前，我国实行的是行政监察制度，监察机关隶属于行政系统，在政府内部设立机构专司行政监察权，负责对国家行政机关及人员的行政行为进行监督。然而，在实践中，行政监察“重惩治轻预防”“重查办轻监督”，难以达到预期的腐败犯罪治理效果，监督权的“低、散、窄、软、松、衰”等重大疏漏是其重要症结。［5］(P13)为从根本上扭转这一困境，国家力推监察体制改革，2016年党的十八届六中全会公报首次将监察委与政府、法院和检察院相提并论，监察委成为国家权力体系的重要组成部分。2016年12月，全国人大常委会发文在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作（下文简称《试点改革决定》），正式拉开了国家监察体制改革的大幕。2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法修正案》，规定各级监察委是国家的监察机关，继而通过的《监察法》在宪制基础上明确了监察委是专责性的反腐败机构，确立了监察权的权威性、独立性，监察委依法对所有公权力进行监督，惩防并举开展反腐败工作，维护国家法制权威。

《监察法》第11条规定，监察委负有三大职责，即监督、调查与处置。从腐败犯罪治理原理来看，监督是监察委的首要职能，也是最重要的职能。《监察法》不仅承载着国家腐败犯罪治理战略的神圣使命，也赋予了监督职能在监察责任体系中“第一职能”的基本定位。《监察法》第11条第1款的规定则是界定了狭义层面的监察监督，是对公职人员进行廉政教育，并对其从政从业及道德操守情况进行监督的专称，简言之，即监督其是否存在违纪行为。这种监督主要是针对发生在事前阶段违纪行为的预防性监督，包括监察委基于监督职责所实施的预防措施、预防程序、保障措施等一系列措施与手段。监察实践中，这种监督手段是多元的，监察机关既可以对存在违纪行为的公职人员开展教育，以加强其自律；也可以针对发现的问题向公职人员所在单位制发监察建议，以强化他律；还可以就发现的个案或类案问题向社会开展警示教育和廉洁文化宣传，以营造良好的法治环境。但是，相比目前立法对调查、处置职责中已有法律资源的吸收情况看，现行法律对这一狭义监督的规定过于简单和概念化，尚未明确公职人员财产申报、利益冲突等制度。

监察委监督权，我们通常称之为国家监察监督，其权威性高。国家监察体制改革的一个重要目标便是改变腐败治理的分散、低效状态，以监督、调查和处置职责为抓手建立起统一高效的监督机制，实现国家监察的全覆盖。“全覆盖”意味着政治权力的延伸范围与权力监督网络的覆盖范围之间要保持一致性。［6］(P15)监察委监督要符合“横向到边、纵向到底”的“无盲区”规范性要求，不仅监督公职人员是否存在违纪行为，还可以调查是否存在违法犯罪行为，并作出处置决定。因此，广义上的监察委监督既包括对国家工作人员的批评教育和组织处理，也包括根据监督、调查、处分的情况及发现的问题，采取发送监察建议、宣传和教育手段，预防违法犯罪问题的发生。［7］(P4)显然，这一监督过程是动态的，涵盖事前、事中、事后三个阶段，体现了预防性、发现性与惩治性。鉴于监察委系国家监督机关的属性，以及监督作为“第一职能”的基本立场，本文采广义的监察监督说，即对公职人员的违纪、违法及涉嫌犯罪行为进行全面监督，其范围涵盖所有行使公权力的公职人员。检察人员作为司法工作人员，自然也涵盖在内。

二、比较分析

在检察体制与监察体制双重改革背景下，检察机关与监察委均面临着制度变革和再生、新生发展的迫切需要，应当根据宪法定位及其职权配置，明晰行政检察监督与监察委监督的关系。

（一）法律属性

作为宪法规定的国家法律监督机关，检察机关通过行使检察权，追诉犯罪，依法实施法律监督，保障法律实施，维护社会公平正义。在法制传统中，法律监督已成为专门用来指称检察机关监督的特定称谓。行政检察监督作为检察监督体系的下位概念，不言而喻，其法律监督的属性更为明显。在行政检察权运行过程之中，严格依照法律规定对行政诉讼与行政权运行的合法性实施监督，这种对公权力进行的监督体现了行政检察监督的本位。正如学者指出的：“行政检察监督体现为对行政诉讼和行政权的双重监督作用。”［8］(P40)这种行政检察监督的总体设计使得行政检察监督具有如下显著特征：

其一，专门性，检察机关作为专门法律监督机关，弥补人大及其常委会宏观监督的不足，具有一定的排他性，由检察机关独立行使。［9］(P50)检察机关履行行政检察监督权，不仅具有规范化的流程设计，还拥有一批熟悉行政诉讼与行政权运行的专业化检察队伍。需要说明的是，从监督性质上看，行政检察监督属于横向监督，与行政权之间不存在隶属与领导关系。行政检察监督权在行使过程中，同样要尊重行政机关的专业性和处置权，既不能替代行使行政权，也不能代行公民自力救济的诉权。

其二，程序性、法定性，是指检察机关行使行政检察监督职能，需要在法律授权范围内依据严格的法律程序进行。行政诉讼监督是针对法院生效行政判决、裁定及其执行中的错误提出异议；行政执法检察监督则针对行政违法行为提出异议，对此，法院、行政机关均须在程序上接受，按照检察机关提出抗诉、制发检察建议的内容和要求进行审查，并回复处理结果。只有经过法定程序且被审判机关、行政机关采纳，检察机关的相关监督主张（如抗诉、纠正违法、检察建议）才能产生监督实效。可见，行政检察监督并无实体处分权，其决定也并非终局性、实体性，而是一种程序性权力。

其三，事后性，指在审判机关行政诉讼行为作出前，或在行政机关行使权力的行为作出前，检察机关不得干预。“即使是对行政机关不作为的监督，也是基于行政机关负有作为的法定义务而不履行，且这种不作为已构成违法。”［10］(P63)属于既成违法或犯罪事实之后的“发现性监督”，而非“预防性监督”，虽然具有一定的惩罚性，但无法触及腐败性权力生成、“运行”的过程，只是对被监督事项发生之后的补救功能，系消极的监督样态。

其四，救济性，是指在行政诉讼过程中，当事人在人民法院作出一审、二审、再审的判决、裁定或者决定后，认为已经生效的判决、裁定或者调解书驳回再审申请或逾期未作裁定，原审裁判认定事实或者适用法律、法规错误，作出原审裁判、调解书的审判人员存在严重违反法定程序行为，行政机关执法活动存在违法行为等情形的，有权申请检察监督。显然，这种权利救济具有公力救济的属性。

与检察机关的法律监督性质相比较，监察委监督则体现着国家监察监督的属性。在《宪法》建构的国家监督体系中，检察监督、监察监督与审计监督共同构成专属监督体系。其中，监察委监督作为独立于立法权、行政权、司法权之外的第四种权力，其性质属于政治监督，要与具有宪法地位、行使法律监督权的检察监督区分开来，亦不能与行使财政监督权的审计监督相混淆。［11］(P86)“监察权是国家权力结构的重要组成部分，根本目的在于反腐败。”［12］(P20)监察监督的范围涵盖党纪处置、行政处分与刑事追责，以对所有行使公权力人员的违纪监督、违法监督为主线，对所有公职人员实行全覆盖性、零容忍性监督，在国家腐败犯罪治理体系中居于主导地位。

监察委监督的特征也同样明显：其一，反腐性。监察体制改革的立足点是强化法治反腐的国家治理模式，实现国家对腐败犯罪治理的现代化，其现实路径即依托法制，建立起高效统一、全面覆盖的反腐败体系。基于此，通过监察体制改革将行政监察权、职务犯罪侦查权分别从各级政府和检察机关中剥离出来，重新整合形成国家专门反腐机构。其二，全面性。根据《监察法》第11条建构的监督、调查及处置三大职责，使得监察委监督呈现出事前性（预防性）监督、事中性（发现性）监督、事后性（惩治性）监督密切协同的特征。这种全方位的腐败监督机制，具有实时动态、全程监督的全面覆盖性，也体现了党内腐败治理与国家腐败治理预防优先、惩防并重的理念。其三，处分性。监察委对公职人员的履职、从政从业等情况进行监督，对涉嫌职务违法与犯罪行为的，依法进行调查并作出追究相关人员纪律责任、刑事责任、行政责任等政务处分。除了对涉嫌犯罪的人员应当移送司法机关追究刑事责任外，监察委都可以对相关人员作出实体性、终局性的处分决定。

概言之，检察机关是国家唯一的法律监督机关的宪法定位不会改变，与此同时，监察委作为政治机关的性质定位亦已通过修宪方式得以确立（2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过，在宪法第三章“国家机构”中增加第七节“监察委员会”）。比较检察机关的法律监督与监察委的政治监督，这二类监督的侧重点不同，检察监督旨在维护国家法制统一、司法公正和权利保障，行政检察监督作为检察监督的一项重要组成部分，其任务是维护司法公正，促进依法行政，体现为合法性监督。监察委则依据法律、法规以及职业道德规范，侧重点在于对国家公职人员行使职务的廉洁性进行事前监督，既包括合纪性监督，也包括合法性监督和合理性监督。

（二）监督权内容

行政检察监督脱胎于检察监督。在探讨行政检察监督权的内容之前，需要首先明确检察机关的法律监督权内容。检察理论领域对这一问题一直争论不休，“在监督权归属与边界问题上，监察委必然会与检察院的法律监督权发生冲突”［13］(P100)，多数观点认为，检察机关的法律监督权与检察权具有同一性，即一元化的观点，这种观点认为：“检察权的每一项具体权能中都体现着法律监督的实质，因而检察权的全部权能在性质上都应当统一于法律监督权。”［14］(P84)笔者较为赞同此种观点，在现行体制下，检察监督权对行政权、检察机关对行政机关的监督的法律依据源自我国宪法：人民检察院是国家的法律机关，依照法律规定独立行使检察权。检察权的本质和核心就是法律监督权，检察权与法律监督权是“一元两体”的关系。基于此，行政检察监督作为检察监督的重要组成部分，检察机关负责监督审判机关与行政机关对法律的适用和执行，在监督权内容上，行政检察监督权的内容与行政检察权具有同一性，面向的是行政诉讼审判活动以及行政诉讼中作为被告的行政主体，即以行政诉讼为载体，监督行政审判机关公正司法，督促行政机关执行判决、参加诉讼、履行义务。

我国对于监察委监督权内容的法律规定十分清晰。《改革试点决定》规定，试点地区的监察委对本地区所有公职人员行使公权力的情况进行监督，《监察法》 则进一步明确了监察委的三项职权：监督、调查与处置。与《改革试点决定》相比，《监察法》补充规定了预防性监督手段——开展廉政教育，并在“从政”之后增加“从业”规定，体现了反腐的“全覆盖”。根据该规定，监察委监督权体现为两种权力，第一种是教育权，是指监察委开展常规性的廉政教育，以改变公权力行使者的认知态度，促进其形成正确的职业道德观，从而减少腐败动机，达到“不想腐”的积极效果。第二种是检查权，指的是监察委对公职人员行使权力的合法性（依法履职）、合理性（秉公用权）、合纪性（道德操守）进行日常监督的权力。［15］(P43)

在监督权内容方面，行政检察监督权以监督诉讼领域司法权力的行使为主，如提出或提请抗诉，近年来随着检察职能的扩展，行政检察监督权逐渐扩展到行政执法行为领域。而在当前监察体制改革背景下，所有行使公权力的公务人员的道德操守、依法履职等都属于监察委监督权的内容。尽管严格来讲，这两类监督权因法律属性的差异性，其内容可比性的意义不大，但亦有助于进一步理解其权力内涵及运行机制。

（三）监督对象

行政检察监督的对象并非泛指一切行政法律法规实施的情形，其监督范围限定于法律明确规定，除此之外检察机关不得随意干预。2016年3月，最高检通过《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，首次对行政检察对象进行界定，将有损国家或社会公共利益的、审判与执行人员的特定违法行为以及其他确有必要进行监督的行政诉讼案件纳入监督范围。现行《人民检察院组织法》（2018年10月修订）对包括行政检察监督在内的法律监督事项进行了概括规定。不难看出，行政检察监督对象集中于司法领域工作人员和负有特定职责的行政人员，人民检察院在行使上述职权时，如果发现行政机关存在违法履职或不当履职情形的，有权通过发出纠正违法通知书、检察建议等方式督促其纠正。

而对于监察委的监督对象，2016年《试点改革决定》界定为“行使公权力的公职人员”，但对具体包括哪些人员未作明确规定。基于对公权力进行“全覆盖”“零死角”监督的目的，《监察法》第15条进行了列举式规定，“将行使公共职权、履行公共职责的公职人员作为监察机关职务违法和职务犯罪的对象”［16］(P4)，具体包括：公务员及参照《公务员法》管理的人员、被授权或受托从事公务的人员、国有企业管理人员、公办单位管理人员、基层群众性自治组织管理人员和其他依法履行公职的人员等六类主体统一纳入监察范围。需强调的是，监察委的监督对象是公职人员和有关人员，而非其所在机关，即只是行使公权力的公职人员个人而不包括单位。

显然，检察机关的行政检察监督主要是对司法领域的行政诉讼（审判与执行）活动，以及部分行政领域的行政行为进行监督，其中司法领域的行政诉讼活动是监督集中点。这种监督的突出特征是以对事监督为主、对人监督为辅，这也符合行政检察监督之法律监督属性。与此相比，监察委监督的对象十分广泛，囊括了一切行使公权力的公职人员，涉及违纪违法及职务犯罪等多层次。从这一角度讲，监察委监督的范围远超行政检察监督范围，因此也可以说，监察委监督甚至覆盖检察监督。

（四）监督方式

在行政检察监督方面，检察机关主要采取抗诉（包括提请抗诉）、再审检察建议、检察建议、纠正违法等方式。其中检察机关对行政诉讼程序中的审判人员违法活动和执行活动的监督是新增的监督职能，检察建议、同级监督是新增的监督方式。在行政诉讼领域的检察监督，多是主动性、参与性地（提出或提请抗诉、发出纠正违法通知书）监督审判机关履行其职责，辅以事后性、建议性（检察建议）的监督方式；而在行政行为检察监督领域，重点监督的是行政不作为、乱作为，主要采用的是建议性监督方式，通过检察建议、纠正违法等方式维护国家利益、社会公共利益。

根据《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》规定，检察机关享有调查核实权，可以通过抗诉、检察建议等方式对行政诉讼实行法律监督。对于如何开展调查核实，《人民检察院民事诉讼规则（试行）》进行了详细规定，列举了查询、调取、复制、询问、咨询、委托鉴定、评估审计、勘验等措施。在此基础上，还进一步规定，检察机关为证明行政行为合法性而调取行政机关作出行政行为时未收集的证据；若通过阅卷及调查核实难以认定事实时，可以向相关审判、执行人员了解情况，听取意见。可见，行政检察监督的方式是非强制性的，对于经调查核实后的行政违法行为，检察机关应向行政机关提出检察建议或发出纠正违法通知书以督促其履职、纠正违法行为；只有对行政机关拒不履职或不予回复的，检察机关才有权提起行政公益诉讼。与行政检察、行政救济的“开门性”监督不同，行政违法检察监督的线索主要来自本系统内部的依法移交，属于“闭门性”监督。

与行政检察监督方式的非强制性、相对有限性相比，监察委监督的方式可谓多样化：包括纪律处分（警告、记过、降级、撤职、开除等）和移诉处理（经调查认为相关人员涉嫌职务犯罪的，移送检察机关审查起诉）。从《监察法》规定看，监察委进行监察监督时，可行使一般调查（针对违纪违法情形：谈话、询问）、特殊调查（针对涉嫌职务犯罪情形：讯问、勘验检查、鉴定）以及强制措施（指依法限制人身自由、财产权等情形：留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押），即学界所统称的“12项调查措施”，与弱性的行政检察监督相比，监察委监督呈现出更强的执行力和终局性，可以说，这种实体性的处分是对行政检察监督程序性监督的一种弥补。

三、关系之再梳理

通过上述比较与分析我们不难看出，在法律属性、监督对象、监督权内容、监督方式等方面，行政检察监督和监察委监督之间存在诸多差异，保持着各自的独立性，但这两类监督并非毫无关联，在一定程度上存在着契合关系。

第一，法律属性的独立性。在国家监察体制改革前，我国的监察权从属于行政权，具有依附性，这就难免导致监督力度的疲软和监督效果的弱化。新的监察委成立之后，“监察机关作为独立行使国家腐败治理权的主体，在国家腐败治理的总系统中居于执法主体的地位”［17］(P33)。这也标志着监察权正式从行政权中剥离，在人大权力运行体制中成为与行政权、司法权并列的独立权力，能够支配性地依法履行职能，监督权成为三大职权之一。这两类监督权行使过程中，在各自的法律依据授权范围内进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，两大机关之间监督权的行使非因纠正司法、行政违法或查办职务犯罪等工作需要也互不干扰，保持着相互的独立性。

第二，权力运行的类同性。检察机关、监察委同为国家权力结构的重要组成部分，均对本级人民代表大会及其常委会负责，受其监督，即“负责+监督制”。二者在“最高机关（最高检与国家监察委）领导地方各级机关（地方各级检察机关与监察委），上级机关（上级检察机关与监察委）领导下级机关（下级检察机关与监察委）的工作”的权力运行机制具有相同性，这一纵向体制强调上下级之间的服从性、层级性。略有不同的是，在权力机构的领导体制上，2018年修正后的《人民检察院组织法》进一步规定为“负责+报告+监督制”；对于权力机关对监察机关的领导体制，2018年宪法修正案与《监察法》均规定为“负责+监督制”。显然，这一规定的微差与监察委的政治机关属性相关：监察委遵循“对人监督”原则，对公职人员履职行为的合法性、合理性与合纪性进行监督，检察机关则重在“对事监督”，是对国家工作人员行为的合法性进行监督，二者在各自法律规定范围内分别履行监督职责。

第三，监督对象的交叉性。如前所述，从监督范围来讲，监察委监督对所有行使公权力的公职人员行使监督权，具有覆盖面广、监督权威高、监督手段多样且更为有力等特点，具体到对司法机关、行政机关的监督时，就难免会与行政检察监督发生重叠。例如，对于行政机关工作人员违法行为，检察机关发现可能存在违纪、违法或者犯罪情形的,应当进行调查并根据具体情形进行处理，对于涉嫌犯罪的线索及时将相关材料移送监察委处理。显然，行政检察监督与监察委监督在对行政人员监督方面存在一定的交叉。

第四，必要的协作性。行政法律监督的对象是司法领域和特定行政领域，这对监督主体的监督能力与水平要求较高，而检察机关在监督传统、人才培养、规范化建设等方面优势明显。监察委也对司法、行政领域行使公权力的机构与人员进行监督。检察机关与监察委同属国家权力体系，在监督方面存在必然的协作需求，对此，《监察法》予以了明确：监察机关办理职务违法犯罪案件，应与检察机关互相配合；监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助，这里的“有关机关和单位”显然包括检察机关。在目前的司法实践中，两机构的各级单位也在积极探索建立线索移交、案件移送、沟通协作等衔接机制，发挥行政检察人员优势，共同解决法律适用疑难问题，形成监督合力。

第五，相互的制约性。没有监督的权力必然带来腐败，而没有制约的监督，也将走向滥权与腐败。检察机关在行使行政检察的法律监督与监察委在行使监察监督的过程中，二者本身也受到权力机关与上级机关的监督。《监察法》规定了对监察机关的三种外部监督情形，即民主监督、社会监督与舆论监督，可惜并未将检察机关的“法律监督”纳入其中，然而在事实上，监察委在行使职权过程中，如提请逮捕、移送起诉、退回补充侦查等也要受到检察机关的法律监督。而检察机关在履行职务犯罪审查起诉过程中，发现刑讯逼供、贪赃枉法、徇私舞弊、失职渎职等行为的，应当有权提起检察建议督促其纠正，以保障国家监察权的正当行使。“检察机关与监察委的互相监督关系，既是为了避免一个机关的监督权力过于膨胀而不受制约，也是确保监督机关实现依法监督、公正监督的需要。”［18］(P98)显然，行政检察的监督与监察委监督既有同向性，亦有相互制约的必要性。在司法体制与监察体制改革中，应当正确把握监察委党政合一的机构特殊性及职务犯罪案件侦办的特殊性，进一步明确与完善两大监督体系，积极探索相互之间的监督制衡机制。

四、结语

“国家监察权本与行政权、纪检权、司法权紧密相关，甚至从某种程度上说，国家监察权主要脱胎于行政权、纪检权、司法权，其监督机制的构建也可以纳入同级异体监督体系中，由监察权统筹整体监督机制的运作。”［19］(P96)这与本文观点不谋而合，相关机制衔接得当，则相互补充、相互协作、相互制约、相得益彰。我们应将近年来检察改革的实践与检察监督理论有机结合起来，在不违背宪法根本性原则下，大力开展行政检察监督理论研究，尤其对行政检察监督的概念、基本原则、职权配置、监督范围、监督方式、监督程序、监督效力等方面进行研究，指导在双重体制改革背景下定位清晰地开展检察监督这一主责主业。

同时，在行政检察实务中，一个当务之急的问题是强化检察监督的刚性和力度，明确检察机关对行政主体的具体监督权能、监督程序与监督效力，建立具有一定强制性的纠错回应机制，避免“疲软型监督”“检察监督虚化”的境地。其次，明晰与监察委监督的关系，依法开展行政检察监督改革。积极与监察委建立案件移送（包括受案后的相互告知、调查核实后的移交处理、案件处理过程中相关信息的及时反馈等）、违法线索移交（监察委）、公益诉讼线索移交（检察机关）、工作开展中的互动协作等衔接机制，可以有效弥补目前行政检察监督刚性不足、手段有限等局限性，也有助于提升监察监督的专业水平与公益救济，确保检察监督与监察监督的双重效果。再次，积极破解行政检察案件渠道狭窄、成案率不高的困境，依托“两法衔接”、纪检监察网等进行信息共享，建立民行、刑检、刑执、控申、案管、法律政策研究等部门协作机制，切实提升发现行政违法线索与调查核实违法行为的能力。