行政公益诉讼检察建议的制度完善

■封蔚然

行政公益诉讼检察建议制度，既具有诉前程序的性质，也具有自身相对独立的法律监督性，尤其应当重视诉前检察建议的法律监督性。检察建议作为诉前程序，促进实现案件分流，为司法审判减压。与此同时，诉前检察建议具有法律监督性，监督行政机关依法行政，督促行政系统内部自我纠错，穷尽行政系统内部救济。要正确认识基于双重性质的行政公益诉讼检察建议制度，夯实诉前检察建议的法律监督功能，扎实推进检察建议制度的完善，监督行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益。

2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称两高）联合发布的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》（以下简称《关于检察公益诉讼的解释》）规定：“在提起行政公益诉讼前，检察机关应向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。”［1］(P118)该司法解释将检察建议确立为提起行政公益诉讼之前的必经程序。同年，新修订的《中华人民共和国检察院组织法》第21条也增加了有关“检察建议”的规定，检察机关依法行使法律监督职权，可以在调查核实的基础上依法对行政机关提出检察建议，有关单位应当积极配合，并将采纳检察建议的情况及时以书面形式向人民检察院回复。该法强化了诉前检察建议的法律监督性。行政公益诉讼兼具诉前程序性和法律监督性，从理论发展和实践需求来看，有必要厘清行政公益诉讼检察建议的双重性质，探索相关制度建立健全的路径。

一、检察建议制度与行政公益诉讼

作为法律监督机关的人民检察院，其法律监督职能的有效发挥，是落实检察机关对行政机关行使法律监督职权实效性的重要保障。厘清检察建议制度和行政公益诉讼的关系对于健全行政公益诉讼检察建议制度，完善监督制约体系和责任追究机制的建构有着重要的意义。

（一）一般检察建议制度

检察建议制度涉及的领域、涵盖的内容非常广泛，是检察机关行使法律监督职能的方式。学理上，“所谓检察建议活动就是检察机关针对办案中发现有关部门在执行法律上的问题和制度上的漏洞，向有关单位和部门提出改进建议，以达到堵塞漏洞、纠正违法、预防犯罪的目的”［2］(P79)。法规范上，最高人民检察院于2009年发布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，首次对检察建议的定义、适用范围、运行程序等进行了规定，从检察建议的情形、形式、执行等方面展开。①这里的“检察建议”泛指一般意义上的检察建议，包括对行政机关和审判机关的监督。人民检察机关法律监督职能的有效发挥，有助于监督制约体系和责任追究机制的建构与完善。此外，《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》也有关于“检察建议”的规定，主要是指法院作出判决后，符合法定情形，经当事人申请，检察院向法院发出检察建议，从而对司法裁判进行监督。②

（二）行政公益诉讼检察建议制度

行政公益诉讼，旨在维护客观秩序，维护公共利益，本质上属于客观诉讼的一种特殊类型，是主观诉讼的例外与补充，其适用应当遵循严格的法律主义，在充分建构和完善主观诉讼相应机制的基础之上，作为一种重要的补充、辅助机制。［3］(P61-62)行政公益诉讼检察建议是检察机关监督行政机关的一种方式，与检察机关向犯罪侦查部门、审判机关等单位和部门提出的检察建议等都属于“检察建议”。行政公益诉讼因其特殊的定位以及在原告资格、受案范围、程序等方面的重重限制，注定是一种特殊的、例外的存在，因而更应当重视并加强行政公益诉讼检察建议的作用，不仅应当重视其在程序方面的价值，还应当重视其自身相对独立的价值。

2017年最新修改的《行政诉讼法》第25条增加了检察机关可以提起行政公益诉讼的规定作为第4款，为检察机关提起公益诉讼提供了诉讼法的根据，标志着我国由检察机关提起行政公益诉讼制度正式确立。根据该条规定，检察机关在国家利益或者社会公共利益受到侵害的状态下，对负有监督管理职责的行政机关存在违法行使职权或者不作为的情形时；通过向其提出诉前检察建议的方式督促行政机关依法履行职责。在检察建议无法发挥实效性的情况下，得以提起行政公益诉讼。换言之，诉前检察建议与行政公益诉讼既相互衔接又相对分离。

在《关于检察公益诉讼的解释》中，有关“检察建议”的规定也反映了诉前检察建议作为检察监督重要方式之一的定位。其中，第21条明确提出针对生态环境和资源保护等领域，检察机关应当向不依法履行监管职责的行政机关提起检察建议，并且，规定了被发出检察建议行政机关的履职时限和回复要求等。行政机关纠正了违法和不作为的，检察建议的效果得以实现。对于仍然不依法履职的，检察院向法院提起诉讼。结合第22条的规定，虽然这里的检察建议属于行政公益诉讼的诉前程序，但发出检察建议的情形却与提起行政公益诉讼的条件不完全相同，诉前程序包括但不限于检察建议，在实现效果上，提出检察建议后，问题得到了实质性解决的就不必然以诉讼为终结，可见其自身的法律监督性亦不容忽视。

二、行政公益诉讼检察建议的性质及其效力

以法规范和学理分析为基础，笔者选取了2016—2019年最高人民检察院公布的有关行政检察的6件指导性案例③、58件典型案例④为样本，对行政公益诉讼检察建议的形式、内容、效用等内容进行研析，探索完善行政公益诉讼检察建议制度的进路。

（一）行政公益诉讼检察建议的诉前程序性

在司法实务中，一般将行政公益诉讼检察建议视为诉前程序，即在提起诉讼之前必须履行的一种法定前置程序，通过发出检察建议的方式，依法督促有关行政机关及时纠正违法行政行为、履行法定职责。［4］(P32-33)在检察机关提起公益诉讼试点阶段，有实证研究数据显示，“通过试点两年来13个试点地区检察机关提起公益诉讼的实证研究发现： 行政公益诉讼案件量占同一时期总案件量的96.9%，其中诉前程序案件占总案件量的77.1%，诉前程序成功率为75.4%”［5］(P39)。诉前审查程序的设置既能提高效率又能降低司法成本。［6］(P176)通过诉前程序，已经足以达到督促相关行政机关通过依法履职解决多数公益受损的问题。另外，由于行政公益诉讼的威慑力，检察建议书增强了其刚性，大多数案件并不需要进入诉讼。［7］(P28-30)行政公益诉讼检察建议以其诉前程序的性质对案件实现了分流，减少了进入诉讼程序的繁累。对此，制度设计者也表示，行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上，提起诉讼是最终环节。［4］(P46)这也进一步表明，基于客观诉讼旨在维护或者恢复客观秩序的目的，在公共利益保护方面，行政系统内部救济优先于最终的司法救济，检察机关应当强化作为诉前程序的检察建议制度。

最高检公布的系列案典型案例的相关数据，可以更加直观地显示行政公益诉讼检察建议作为诉前程序所发挥的作用。例如，在“内蒙古草原保护公益诉讼系列案”中，检察机关向行政机关发出督促履行职责检察建议58件，行政机关在法定期限内回复55件，采纳建议积极履行职责。在“吉林长白山生态环境和资源保护公益诉讼系列案”中，行政公益诉讼之前，检察机关共发出检察建议266件，行政机关接受并进行整改199件，提起公益诉讼42件。在“陕西秦岭生态环境保护专项监督活动公益诉讼系列案”中，共发出督促履行职责检察建议53件，行政机关及时回复并整改32件，检察机关提起行政公益诉讼11件。在“湖北水资源保护公益诉讼系列案”中，发出检察建议158件，接到检察建议后，70%以上的行政机关积极整改或履职。在“福建督促收取防空地下室易地建设费公益诉讼系列案”中，检察机关办理诉前程序案件93件，相关行政机关主动纠正违法或履行职责的65件，提起行政公益诉讼9件。相关案例的考证可见：依托检察机关向审判机关提起诉讼这一最终环节的威慑力，诉前检察建议在督促依法行政、实现案件分流，为司法减压方面发挥着重要的作用。不过，发出检察建议的情形与提起行政公益诉讼的条件有所不同，检察院提起行政公益诉讼的诉前程序包括但不限于检察建议，在实现效果上，提出检察建议后，问题得到了实质性解决的就不必然以诉讼为终结，从另一个角度看，正是其自身相对独立价值的体现。

（二）行政公益诉讼检察建议的法律监督性

在探索建立行政公益诉讼检察建议制度的过程中，随着诉前程序功能的发挥，其自身的法律监督性也日益凸显。检察机关在行使职权的过程中，应当注意与行政机关、审判机关之间的职能分工与界限。尤其是在对行政机关的行政违法行为或者怠于履职的行政不作为进行监督的过程中，要尊重行政机关的首次性判断权，维护检察机关谦抑的司法定位，就应当充分重视诉前检察建议相对独立的法律监督性。通过诉前检察建议等，促使行政机关纠正违法行为，不代行行政权和对违法人员的处分权。［8］

以诉前检察建议搭建起检察权、行政权与审判权之间的桥梁与纽带。有学者曾指出：“在提起行政公益诉讼时，把检察建议作为前置程序，并不意味着检察建议只能作为行政公益诉讼的前置程序存在，检察建议也具有独立的价值。”［9］(P8)在检例第29号案中，除了案件本身通过公益诉讼维护了国家和社会公共利益之外，还有一点值得特别关注，吉林省人民检察院以该案为契机就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等问题，向当时的省计委、环保厅发出检察建议，开展专项执法检查，推动全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、检查和治理，取得了良好效果。除去前述系列案典型案例，在最高人民检察院公布的其他55件检察机关提起公益诉讼案例中，行政公益诉讼案占83.6%，均经过了诉前检察建议的程序。归纳来看，主要的线索来源为检察机关“在履行职责中发现”“在督促起诉专项工作中发现”，除此之外，还有来自于“人民群众反映”以及“检察机关在办理其他刑事案件中发现”等。检察机关通过检察建议行使对行政执法等行为的法律监督职能已经成为一个重要的趋势。［10］(P113)

概言之，检察建议的内容主要包括建议行政机关切实履行法定职责、采取有效的监管措施、尽快查处整改、依法纠正违法行为等，目的在于督促行政机关依法履行职责，维护国家和社会公共利益。提起行政公益诉讼的情形，主要表现为对于行政机关仍然怠于履行法定职责、不予整改或者整改不到位、不及时向检察机关回复等，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。“检察建议和行政公益诉讼互助监督模式”［5］(P39)可能是一条值得探索的路径，这样的模式既有利于发挥检察建议作为行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接与配合功能，又有利于发掘并有效发挥行政公益诉讼检察建议相对独立的法律监督功用。

三、行政公益诉讼检察建议双重性质的理论基础

行政公益诉讼检察建议既具有诉前程序的性质又具有自身的相对独立性。行政公益诉讼检察建议的双重性质体现了尊重行政机关的首次性判断权原则。

行政机关的首次性判断权原则是处理行政权和司法权之间关系的重要原则。在日本行政法中，雄川一郎认为，形成行政上的法律关系，属于“行政权的首次性权限”。田中二郎认为，行政的首次性判断权，必须为了行政权而保留。南博方给予了进一步明确的阐释，即根据法律，行政厅被赋予了进行首次性认定判断的权能。尊重行政机关的首次性判断权原则是以权力分立制为根据，作为谋求司法和行政之间的抑止和均衡的基准而构成的理论。但是，“抑止和均衡”的原理，与其说是纯粹的法理论，倒不如说是政治原理，伴随着时代的变化和国情，其形态也是具有可变性、流动性的。因此，司法能够在多大程度上抑止行政的问题，以及在什么地方寻求两者的适当均衡（司法和行政的分界线）的问题，都可以说是立法政策的问题。［11］(P175)

在我国，行政公益诉讼始终是行政诉讼法体系中作为客观诉讼的一种特殊类型而存在的，行政公益诉讼检察建议是衔接与协调检察机关与行政机关和审判机关的纽带。从宪法原理的层面，检察行政公益诉讼本质上是检察权、行政权、审判权通过诉讼方式展开宪法上分权制衡关系而形成的一种特殊形式的国家监督诉讼。［12］（P23）检察机关行使检察权，既要充分发挥检察机关的法律监督职能，又要注意与行政机关、审判机关之间的职能分工与界限，尤其是在对行政机关的行政违法行为或者怠于履职的行政不作为进行监督的过程中，在检察机关提起行政公益诉讼之前，以检察建议的方式督促行政机关纠正违法行为、依法履行法定职责，是尊重行政机关首次判断权原则的内在要求，是检察权、行政权与司法权之间的桥梁与纽带。

以尊重行政机关的首次性判断权原则为基础，衍生出行政公益诉讼检察建议的双重性质，而检察建议双重性质的有效实现，又能够更好地实现尊重行政机关的首次性判断权原则。从修改后《行政诉讼法》的有关规定来看，目前，检察机关可以提起行政公益诉讼的主要领域也是检察机关当前对行政违法行为监督的重点领域。［13］而要充分发挥检察监督的作用，关键在于把握行政公益诉讼作为客观诉讼的定位，即在公共利益保护方面，行政执法优先于最终的司法救济。［14］（P45）与此同时，重视诉前检察建议既能发挥检察监督主动性又能保持检察权谦抑性的功能。［15］（P90）核心的问题在于如何实现检察权对行政权的有效监督。其根本在于尊重行政机关运转的客观规律，尊重行政机关的首次性判断权。

在行政公益诉讼提起之前，检察机关向行政机关发出检察建议，旨在督促行政机关纠正行政违法行为、对于不作为的尽快依法履职。无论是诉前程序的性质还是自身相对独立的法律监督性，行政公益诉讼检察建议所具有的简易灵活、非强制等特点，对于涉及行政机关专业性、技术性判断的领域，审判机关应该尊重行政机关的首次性判断权，当出现行政行为违法或者不作为的情形时，检察机关先向行政机关发出检察建议，行政机关在法定的合理期限内采取措施纠正违法行为、督促依法履职，积极配合检察机关在行政机关整改期间的调查追踪；一般情况下，行政机关应当及时回应，积极采取整改措施，特殊情况下，行政机关经过调查核实，决定不予采纳检察建议的，应当向检察机关充分说明理由，未经说明理由而无视检察建议的，应当承担相应的法律责任。

与之相对应，行政机关借助于来自检察机关的检察建议，在行政系统内部予以积极回应、采取有效的整改措施，涉及权利救济问题的，先行通过行政复议、行政仲裁、行政调解等途径解决纠纷化解矛盾，先穷尽行政救济途径。只有当行政救济不充分或不现实，主要的有争议的问题属于不需要对事实或技术详细论述的法律问题时，穷尽行政救济途径的原则才不予适用或者从宽适用。［16］（P158）如此，行政公益诉讼检察建议的价值能够充分地实现。尊重行政机关的首次性判断权，尽可能地通过检察建议这一衔接与协调检察机关与行政机关、审判机关的纽带，严格依法、准确、及时、有效地进行监督，督促行政系统内部纠错机制的完善、行政救济体系的健全，督促行政机关依法全面履行职责，尽可能地不再提起行政公益诉讼，坚守司法审查最终性的原则，强化作为行政公益诉讼诉前程序的检察建议制度。

四、域外相关制度经验的借鉴

清晰地认知行政公益诉讼检察建议的双重性质，在制度设计和制度实践中进一步彰显诉前检察建议的法律监督性，探寻借鉴日本民众诉讼和美国公民诉讼的相关制度经验。

（一）日本法上的居民监察请求与居民诉讼制度

居民诉讼应当将其定位在整个日本行政救济法体系中来看待，基于以个人的权利利益为目的的主观（性）诉讼和以保障法规的客观适当性或者保护一般公共的利益为目的的客观（性）诉讼的区别与相对化倾向。［11］(P178)居民诉讼既可以作为一种特别的行政争议方式存在，也可以作为行政案件诉讼法之客观诉讼中民众诉讼的一种典型类型存在。值得关注的是，日本《地方自治法》第242条之二设三款，分别详细规定了可以提出居民诉讼请求的事项、居民诉讼提起的期限以及规定该期限为不变期限。［17］(P100)这样的立法模式或许可以为我们进一步建构和完善行政公益诉讼制度提供一定的借鉴。

将居民监察请求作为居民诉讼诉前程序［18］(P761)的制度设计，于我国而言，有着可资借鉴之处。“将居民诉讼称为公益诉讼是正确的，但是，不应忽略了其强调的诉前程序，不应忽略了其诉讼对象的限定性。这种制度框架，体现了充分尊重行政机关首次判断权的原则，强调了穷尽行政救济手段和司法审查最终的原则。”［3］(P66)日本《地方自治法》规定，为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行，承认居民有指控公共团体的违法、不当的行为，享有对监察（监查）委员提起监察请求的权利。当监察委员不进行监察、不采取任何措施，或者监察委员进行了纠正措施的劝告，首长及其他有关机关不服从该劝告时，居民提起的监察请求的实际效果便得不到保障，此时，提起监察请求的居民有权提起诉讼。［18］(P760)向监察委员提起监察请求是日本国民的权利，也是其提起居民诉讼之前的必经程序。监察委员会不作为或者行政厅不服从监察委员会的劝告而不采取纠正措施时，方可提起诉讼。日本的居民监察请求制度以及其与居民诉讼制度的有效衔接，尤其是《地方自治法》第242条之二的条文设置、内容要求和程序及形式等方面的规范，为我国行政公益诉讼检察建议制度在启动程序、适用范围、内容要求、运行程序以及与行政公益诉讼的衔接等方面法规范的完善提供了思考的方向。

（二）美国法上的诉前通知与公民诉讼制度

美国的《清洁空气法》和《清洁水法》等环境法规范中，创制了环境公民诉讼的制度。［19］(P2)在美国的环境公民诉讼中设置了诉前通知的制度，作为重要的程序要件，具有强制性。具体而言，是指拟提起公民诉讼的公民或环保团体必须以书面通知的形式告诉企业或联邦环保局其提起公民诉讼的意图；通知书送达企业或联邦环保局60天（有的法律规定90天）之后才能提起。如果被通知的企业或政府环保部门采取措施纠正了违法行为，则被诉违法行为不复存在，公民诉讼程序因而应当停止。诉前通知书的内容一般包括便于被告查明据称违反的具体标准、限度或命令等充分信息。［20］(P32-33)《清洁水法》还特别将是否取得“令人满意的进展”规定为环保署监管资金使用的标准。［21］(P54)美国法上的诉前通知制度，成为提起环境公民诉讼之前必不可少的环节，这对于穷尽行政救济，节约司法资源有着重要的意义。这样的立法模式可以为我们更好地进行制度设计，发挥诉前检察建议的法律监督性提供一定的借鉴。

基于上述域外制度经验的管窥，反思我国的行政公益诉讼制度，由于其在我国行政诉讼法体系中始终是作为客观诉讼的一种特殊类型而存在的，所以其适用前提应当符合严格的法律主义。目前，行政公益诉讼在我国现行的行政诉讼法体系中鲜见与之相契合的审判程序、裁判方式等方面的规范，这与行政公益诉讼的客观诉讼定位相吻合。我国新《行政诉讼法》的规定为行政公益诉讼提供了诉讼法的依据，不过相关机制和程序，以及检察建议作为诉前程序的运行机制等仍需要进一步提供规范基础。鉴于此，应当在制度设计中进一步彰显诉前检察建议的法律监督性，秉持检察机关司法谦抑性、维护现行行政诉讼法体系规范与稳定的重要路径。

五、制度完善

我国行政公益诉讼检察建议制度的建构与完善应当紧紧围绕监督行政机关严格履行法定职责，促进依法行政，保护国家和社会公共利益的目标。在相关配套机制和程序的设计中，既应当做好诉前程序与诉讼程序的衔接，又应当充分重视其自身相对独立的法律监督性，探索增强行政公益诉讼实效性的方式与手段。

（一）完善诉前程序与诉讼程序的衔接

随着诉前程序在实践中发挥着越来越重要的作用，行政公益诉讼检察建议与诉讼程序衔接的相关机制和程序的设置也需要不断进行更符合制度设计初衷的探索。检察机关应当充分发挥其法律监督的作用，遵循检察权与行政权的权限和边界。对行政违法行为检察机关及时予以有效的督促纠正，原则上应当在穷尽行政系统内部救济的前提下，再诉诸司法救济途径。

从行政公益诉讼制度设计本身来看，以检察机关发出检察建议作为诉前程序，以作为公益诉讼起诉人的身份提起诉讼为最终环节。［22］(P169)诉讼程序的启动是最终性、兜底性的。二者的关系像是相辅相成的互助单元，“诉前程序是实现法律监督的灵巧设计，提起诉讼则是制度核心和最终保障”［23］(P118)，二者的根本目的是一致的。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条的规定，当行政机关在诉讼过程中纠正了违法行为或者依法履行了职责，从而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。例如，“清流县环保行政公益诉讼案”既经过了检察建议这一必经的诉前程序，又通过变更诉讼请求，在实现诉讼请求的同时，提高了诉讼效率，节约了司法资源。

作为非诉讼监督方式的检察建议具有灵活性、及时性、非强制性等特点，而作为诉讼监督方式的行政公益诉讼更具有程序的严格性、强制性、谦抑性等特点。一般情况下，对于能够适用检察建议方式，或者通过检察建议能够发挥实质效果的，不再选择行政诉讼的方式，通过检察建议，没有取得实质效果的，检察机关可以提起与检察建议内容同一的诉讼请求。从这一层面上观察，检察建议与行政公益诉讼也可以看作是诉前程序和诉讼程序的关系。除此之外，从整个行政救济法体系来看，可以说行政复议及诸多非诉讼的纠纷解决方式是行政诉讼的诉前程序，行政公益诉讼的诉前程序与整个行政诉讼的诉前程序要实现更好的衔接，就要在《行政复议法》的修改以及多元纠纷解决机制的建构与完善方面扎实推进，以更好地发挥检察建议作为行政权、检察权、司法权之间协调的纽带的地位与作用。

（二）增强诉前检察建议的专业性和规范性

为实现诉前检察建议督促行政机关依法行政的实效性，其自身的专业性和规范性的加强是基础。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》中对检察建议的发送对象、内容要求、适用范围、提出程序等方面的规定，应当在行政公益诉讼检察建议相关配套机制和程序的建构中有效落实，保障检察建议的实效性。

规范检察建议的审批流程，增强检察机关调查核实的权力，明确检察建议的内容要求，统一检察建议书的制发，完善检察建议发出后的追踪与回访机制，建立健全相应的评价机制和责任机制。具体而言：作为检察建议的主管部门，人民检察院应当切实履行好相应的职责，严格依法审批。检察机关应当对有关情况及时调查核实，相关单位和个人应当积极配合，设置好检察机关调查和行政调查相衔接相配合的机制。检察建议应当全面载明公共利益受侵害的状态。［24］(P96)应增强检察建议内容的明确性、针对性以及说理的充分性。检察建议的具体内容应当包括：存在的侵害国家和社会公共利益的违法事实、亟待纠正的违法行为和需要整改的事项、提出检察建议的原因、法规范依据以及相关问题的整改意见等。检察建议书应当严格按照法律的规定有效送达各相应的行政机关。在制发模式上可以采取分阶段的渐进式。例如，黑龙江省锦市检察院确立了“先综合整改，后个案跟踪”的阶段式检察建议制发模式。［25］

建立检察建议报备案制度。为督促检察建议发挥实质效果，所有的检察建议要报上一级检察院备案，采取常规检查和临时调查相结合的方式，督促行政机关及时采取整改措施。被建议的行政机关应当书面回复落实情况的其他建议事项。对于那些不采纳检察建议又没有充分说理的行政机关，检察机关可以向其上一级主管部门反映有关情况，敦促处理。在特定情况下，可以允许检察机关发布令状，制约违法行政行为、避免侵害后果进一步扩大。

（三）明确行政机关的回应与说理义务

在行政公益诉讼检察建议制度的完善中应当明确行政机关的及时展开调查、予以回应并说明理由的义务。检察机关应当充分利用诉前检察建议的方式，对行政行为严格依法、准确、及时、有效地进行监督。虽然，诉前检察建议简易灵活、不具有强制力，但是，检察机关行使法律监督职权是具有强制力的，行政机关应当接受并认真落实整改、及时向检察机关回复情况。诉前检察建议的法律监督应当依法在合理限度内进行，既要充分实现又要防止滥用，行政机关在法定的合理期限内采取措施纠正违法行为、督促依法履职，积极配合检察机关在行政机关整改期间的调查追踪；一般情况下，行政机关应当及时回应，积极采取整改措施，特殊情况下，行政机关经过调查核实，决定不予采纳检察建议的，应当向检察机关充分说明理由，未经说明理由而无视检察建议的，应当承担相应的法律责任。

检察机关针对行政执法中不规范、处罚不当、损害行政相对人利益等不当行政行为，建议行政机关及时予以纠正，采取相应整改措施纠正违法行为；收到检察建议的行政机关应当针对建议内容及时进行调查核实，依法查处整改；切实改进工作、依法履职，相关情况应当及时向检察机关作出回应。行政机关决定不予采纳检察建议的，应当向检察机关充分说明理由，不具有正当理由而无视检察建议的，应当承担相应的法律责任。为逐步督促行政机关改进工作、依法行政、严格履职，将行政机关落实检察建议的情况纳入到行政评价体系中，与此同时，将检察机关发出检察建议的实质效果纳入检察系统的评价体系中，形成双向互动的评价体系，既有效发挥检察机关对行政机关的监督又能够促进行政系统内部行政机关纠错机制的完善。

搭建检察机关与行政机关之间的沟通和信息共享平台。借助于来自检察机关的检察建议，通过建立检察建议公开宣告机制⑤、检察机关与行政机关的约谈机制、定期公布检察建议落实情况等机制，衔接行政信访、行政调解、行政仲裁、行政复议等非诉讼纠纷解决机制，倒逼行政系统内部纠错机制的完善，在行政系统内部予以积极回应、采取有效的整改措施。涉及权利救济问题的，尽可能地穷尽行政系统内部救济，只有当行政救济不充分或不现实，主要的有争议的问题属于不需要对事实或技术详细论述的法律问题时，穷尽行政救济途径的原则才不予适用或者从宽适用。［16］(P158)诉前检察建议的根本目的在于督促行政机关依法履职、维护国家和社会公共利益。在制度设计中进一步彰显诉前检察建议相对独立的法律监督性，尽可能地通过诉前检察建议督促行政系统内部纠错机制的完善、行政救济体系的健全，督促行政机关依法全面履行职责，尽可能地不再提起行政公益诉讼，坚守司法审查最终性的原则。

注释：

①参见《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第1条、第5条、第7条、第8条。

②参见《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第92条、第117条、第126条等。

③参见：“白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”（检例第29号）、“郧阳区林业局行政公益诉讼案”（检例第30号）、“清流县环保局行政公益诉讼案”（检例第31号）、“锦屏县环保局行政公益诉讼案”（检例第32号），载《最高人民检察院第八批指导性案例》，正义网2017年1月4日；“浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案”（检例第5号）、“湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案”（检例第59号），载《最高检发布第十五批指导性案例和6起典型案例》，中国新闻网2019年9月25日。

④参见：《检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例》（《检察日报》2016年1月7日第2版）；《检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》（《检察日报》2016年1月7日第3版）；《检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》（正义网2018年1月31日）；《最高人民法院、最高人民检察院发布10起检察公益诉讼典型案例》（法信网2018年3月2日）；《最高检发布第十五批指导性案例和6起典型案例》（中国新闻网2019年9月25日）。

⑤例如，内蒙古包头市昆都区人民检察院制定《关于开展检察建议公开宣告工作规定（试行）》，通过公开宣告制度，确保检察监督意见内容传达到位。