城镇化对农民集体土地所有权制度的影响及其应对

城镇化的发展极大地影响了集体土地所有权制度，带来了集体土地所有权制度主体、权能内容、行使方式、实现目的等多方面的变化。为因应这一变化，应当在现阶段实行集体成员不因其进城落户而丧失集体成员资格和进城落户集体成员自愿有偿退出承包地、宅基地的政策，但从最终实现进城落户集体成员的城镇化考虑，也应适时建立市民化集体成员资格的强制退出机制；应当建立以户为单位的农民集体成员权行使机制及其委托代理机制；应当正确处理土地三项改革中村组集体土地所有权关系；应当在农民集体所有权的行使中将管理权能的行使转向经营管理为主。

一、问题的提出

中华人民共和国成立以来，在完成土地改革的民主革命任务后，经过对农业的社会主义改造，确立了社会主义制度，但由于受社会发展的历史阶段限制，还不可能一下子消除城乡差别，实现城乡一体化发展，由此进入社会主义初级阶段的城乡二元社会结构，以农民、农地、农业构成的乡村社会与城市社会相对独立，由此也形成了乡村社会治理的基本法律制度，其中最为主要的就是以集体土地公有制为基础的农民集体土地所有权制度。由于我国在农村集体土地上实行集体所有、集体经营的模式，导致平均主义分配观盛行，农业生产效率低下。为了解决这种制度缺陷，国家推行家庭承包经营责任制，逐渐形成了“两权分离”的农村土地权利结构，从而“打破了分配中的平均主义，激发了农民的生产积极性，提高了农村土地生产率，解决了粮食短缺和农民温饱难题”［1］(P4)。尽管在人民公社制度解体后，不少农村社区保留了专门经营管理集体经济事务的组织，这个经济组织与管理村庄治安、计划生育等事务的村民委员会并存，但因后来经营管理集体经济事务的经济组织纷纷倒闭，使得农村集体经济事务慢慢地也由村民委员会一并管理。［2］(P157)自此，我国农村地区村民委员会成为以集体土地所有权的行使为核心内容和基础的村民自治制度。

从我国农村社会的发展来看，农民集体土地所有权制度是维持乡村社会治理和城乡二元结构的最基本的法律制度。正是农民集体土地所有权为本集体的集体成员提供“耕者有其田、居者有其屋”的基本社会保障，由此形成了乡村社会的基本社会关系，农民通过对本集体范围土地的集体所有权组织起来，开展以经济、文化和社会公共事务的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为内容的村民自治，其中最为核心的就是行使对集体土地的所有权。但是，随着城镇化和农村工业化的发展，城乡二元社会结构的对立被打破，进入城乡统筹和城乡一体化发展阶段。农村的农业分工分业，农村土地、农民大量进入城市；城市工商资本也开始下乡，由此，设计于城乡二元社会结构的农民集体土地所有权制度必然受到影响。如何认识这种影响，并因应其变化对农民集体土地所有权制度在政策和法律上作出调整就是需要认真研究的问题。由于城镇化发展的阶段性、过程性，决定了城镇化对农民集体土地所有权制度的影响具有不确定性和复杂性。笔者拟在分析城镇化进程对农民集体所有权制度的阶段性影响的基础上，提出初步的应对措施，以期对推进基层治理现代化研究有所裨益。

二、城镇化对农民集体土地所有权制度的影响

依据我国物权法的规定，农民集体所有权是指农民集体成员集体对属于本集体的不动产和动产享有的所有权。农民集体所有的不动产和动产属于村民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。集体土地所有权的财产权利结构自改革以来实行的是集体在集体土地所有权上为集体成员设定承包经营权实现集体成员的耕者有其田；为集体成员设定宅基地使用权以实现集体成员居者有其屋。此外，集体还可以利用集体土地兴办集体公益事业和公益设施，也可以依法经过审批举办乡村集体所有制企业。这是集体土地所有权实现的基本方式。集体土地所有权的行使受到严格限制，土地使用被严格限制在农业用途，任何人使用建设用地，必须使用国有土地，集体土地只有经过国家征收才能进入建设用地市场，集体土地不得直接进入建设用地市场。而随着城镇化的发展也极大地影响了集体土地所有权制度，带来了集体土地所有权制度的变化。

（一）集体土地所有权主体成员构成的变化

农民集体所有权的主体是农村一定社区集体的成员集体，构成农民集体的成员是居住于农村依赖土地从事农业生产的劳动者。集体所有的土地为农民从事农业生产提供了生产资料和劳动资料。无论在公社化时期参加生产队的集体劳动，还是改革开放以来，集体成员家庭承包集体土地从事家庭劳动，都表现为农业劳动者。集体成员的子女因出生当然取得集体成员资格。集体成员及其子女因招工、升学、入伍提干等途径脱离农村、脱离农业劳动、脱离集体组织，将其农业户口非农化的，就不再是农民，也就丧失了农民集体成员的资格。因婚嫁脱离原集体组织而加入新的集体组织的，也就丧失了原集体成员资格而取得新的集体组织的成员资格。集体成员的农民身份及其对特定集体的成员资格的取得和丧失是确定的。而随着城镇化的发展，许多农民集体成员进入了城市，不依赖集体土地从事农业生产，但仍然保留着农民集体成员的资格，保留着对农民集体土地的承包权利。集体所有制中集体成员的劳动与集体土地的生产资料相结合的性质发生了变化，集体成员不一定属于农业劳动者，集体土地所有权主体分化为农业劳动者的集体成员和非农业劳动者的集体成员。集体土地所有权在本质上本来是为集体成员从事农业生产提供生产资料，而随着集体成员的城镇分化，集体土地所有权在本质上则淡化了其为所有者——集体成员提供农业生产资料，满足其劳动条件的性质，而强化了其财产性质。为此，中央关于农村产权改革的政策，一直在强调扩大农民的财产性收入，而不再关注作为所有者的集体成员与集体土地的劳动结合。土地承包经营权本来是集体成员家庭获得对集体土地的经营权以取得农业生产资料和劳动资料的有期限的用益物权，但随着城镇化进程中的农地改革，承包经营权异化成集体成员分割集体土地权益的个人财产权，而且日益资本化，其功能不再主要是集体成员获得从事农业生产的劳动条件，而主要是通过流转获得租金和股权收益，其期限也被永久化。这样的承包经营权极大地定限了集体土地所有权，集体不能收回承包地、不能收取承包费、不能调整承包地，即使集体为了成员利益统一经营，也必须经承包经营权人同意，并有偿流转；否则，集体什么事也干不了。除了承包地以外，集体的经营性资产都要量化给集体成员，由集体成员享有份额权。这样就在集体土地所有权中强化了成员的私人因素，弱化了集体土地公有制的性质。

（二）集体土地所有权权能的扩大

农民集体土地所有权是农村一定社区集体的成员集体对本集体土地的占有、使用、收益和处分的权利。在集体统一经营的模式下，土地由集体占有；在家庭承包经营的模式下，承包土地由农户家庭占有。农民集体土地除举办农村公益事业和公共设施、兴办乡村企业和村民建住宅的宅基地外，主要用于农业用途；其收益权能也主要是通过农业经营取得收益；农民集体不能处分集体土地的所有权，集体土地转化为建设用地的必须由国家征收为国有土地。因此，学界普遍认为农民集体土地所有权的权能不全。但随着城镇化的发展，农民集体土地所有权的权能得以扩大。首先，集体土地所有权的使用权能扩大。在符合规划和用途管制的条件下，集体经营性建设用地可以直接入市，与国有土地同权、同价。①这就意味着在符合规划和用途管制的条件下，集体具有将特定的集体土地用作经营性建设用地的权能。经营性建设用地用途是土地使用价值的扩大，带来了巨大的经济价值。由此也就带来了农民集体土地所有权的收益权能和处分权能的变化。集体既可以利用经营性建设用地进行工商业经营和房地产开发，又可以将建设用地使用权转让、出资、出租、抵押融资等取得收益。集体对经营性建设用地的所有权可以处分。例如，在城中村改造中，一般都采取集体将集体土地所有权申请登记为国有土地而取得建设用地的使用权。［3］(P340-341)这就等于集体以处分集体土地所有权换取了对城市国有建设用地的使用权。在符合规划和用途管制的条件下，对于经营性建设项目用地，集体也可以将建设用地的所有权卖给国家，按照土地市场价格取得土地的交换价值。

（三）集体土地所有权的行使方式发生变化

在家庭承包经营的传统农业经济模式下，集体土地所有权的行使方式主要是通过集体讨论制定土地承包方案，经过集体土地发包将土地发包给集体成员家庭承包经营，集体不再干涉集体成员的家庭承包经营，也不向承包户收取集体提留，承包经营权长期稳定不变，由此集体土地所有权的行使在发包行为完成之后也就无所作为。而城镇化和城乡一体化统筹发展，农业经营方式向规模化、市场化、现代化方向发展，一家一户的小农经营模式已经不适合农业的发展要求。因此，在一些地方通过承包经营权的流转，出现家庭农场、大户经营、合作社经营或者资本下乡组建的企业经营。有的地方则由集体吸纳承包经营权入股组建土地合作社经营。对于经营性建设用地和集体积累形成的经营性资产则采取将股份量化给集体成员的方式由集体统一经营。集体可以利用边角地、“四荒地”发展乡村旅游和观光农业等。在新农村建设过程中，集体通过村庄改造，将节约的建设用地复耕，将置换的建设用地指标以地票方式上市交易。②集体可以利用建设用地投资、参股经营企业。集体可以将流转的土地承包经营权集中起来与下乡资本组建企业经营。

（四）集体土地所有权目的实现的内容多样化

农民集体土地所有权在家庭承包经营的模式下，只要集体将土地发包给集体成员家庭，集体成员家庭得到了承包土地集体所有权的目的就实现。这种家庭经营的小农方式只能解决集体成员的温饱问题，不能解决其富裕问题。在城镇化过程中，农村的产业结构发生了极大的变化，农业向产业化、现代化发展；农村的工业化、服务业等也有较快的发展。集体经济在农业产业化、现代化和农村工业化及服务业发展中不断壮大。集体所有权的目的就是实现集体成员的集体利益和个人利益。例如，以贵州省安顺市平坝区乐平镇塘约村为例，在集体采取的合作社经营中，集体成员的个人利益通过四个层次得到实现：一是入股土地的租金收入。入股到合作社的承包水田每亩一年700元的租金，土地每亩一年500元的租金。二是入股土地的股金分红收入。塘约村合作社经营净收入的40%要分配给社员，2016年社员分红80.98万元，社员得到的最高分红达8960元，最低也有1840元。三是社员在合作社劳动收入。塘约村在合作社内部组建了运输公司、旅游公司、建筑公司等经营实体,保障了全村劳动力充分就业,外出务工人员从860人减少到50余人,农村“三留守”问题基本得到解决。2016年人均收入提高到10030元。四是从集体收入中取得分配的利益。例如，塘约村将全村28处小型水利工程评估1542万元，作价入股到塘约村水务公司，该公司通过经营农村饮水安全工程及农田灌溉工程获取水费，所获收益与村集体分享，按6:4的比例进行分红，村集体收益的50%再量化给全体村民，20%用于贫困户帮扶，30%用作村水利发展基金。集体成员的个人利益实现的同时，集体利益也得到了实现。塘约村2014年采取合作社统一经营后，2016年村级集体经济收入202.45万元，比2013年增加了198.53万元，为集体成员提供了更多的集体福利。例如建成了村文化广场、林荫小道、健康步道、自行车道等基础设施；开展劳动力职业技能培训，培训了200多名驾驶员、800多名其他技术人员；为村民统一操办红白喜事。③

三、城镇化对农民集体土地所有权制度影响的法律和政策应对

针对城镇化对农民集体所有权所引起的变化，应当从政策和法律制度上采取必要的应对，以使农民集体所有权制度能够适应城镇化的趋势，更好地坚持集体土地所有权制度，维护农民利益。

（一）不以农民退出农民集体组织作为农民进城落户的条件，进城农民不丧失农民集体所有权主体（集体）的集体成员资格

城镇化过程中大量农民进城是必然的。进城农民有两种情况，一种是集体成员的家庭成员全部进城；一种情况是农民集体成员的部分家庭成员进城务工，部分家庭成员仍然生活在农村，进城的家庭成员有可能经过一段时间的城镇生活，将全体家庭成员带入城镇，实现城镇化，也可能是进城家庭成员经过一段城市生活之后返回农村。正是考虑到农民进城落户要受到城市落户条件的限制，同时，即使农民进城落户要真正享受与市民同样的社会保障也需要一个过程，所以中央明确实行农民进城落户不以退出承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权为条件的政策。“由于农村承包地和宅基地的保障功能为亿万农民进城解除了后顾之忧，才促进了农民大胆进城，在城市社会于户籍、购房、社保等方面不能平等地接纳农民融入城市的情况下，农村的承包地和宅基地为农民提供了基本的保障，在遇到经济危机、城市工厂裁员的情况，其返回农村，生活没有受到大的冲击。”［4］(P49-52)《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）明确指出：“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权……进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）仍然强调：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。”《中华人民共和国农村土地承包法》第27条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”这些政策和法律规定虽然是从集体成员权的内容上规定的，但是从作为集体土地所有权主体——本集体成员的构成资格上，明确了在城镇化背景下集体成员不因其进城落户而丧失集体成员资格。这是应对城镇化对农民集体所有权影响的首要一条，从而保持了农民集体所有权主体构成的稳定性，发挥了集体土地所有权对农民集体成员的社会保障功能，对人的城镇化起到了积极的促进作用，显示了农民集体土地所有权的制度优越性。

（二）建立农民集体成员资格退出机制

在现阶段农民集体成员进城落户“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”为条件，但是如果进城落户的农民集体成员自愿有偿退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的是否丧失集体成员资格在政策上没有明确的规定，只是在2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）中提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿的前提下开展试点。既然新型城镇化的目的是人的城镇化，最终就要解决进程农民市民化的问题。因此，在现阶段实行农民进城落户的户籍变动与集体成员资格及其成员权享有分离的政策是必要的；但从长远而言，还是要建立进城农民集体成员的资格退出机制。从目前阶段性的试点政策来看，其要点是进城农民在承包期内自愿有偿退出承包地、自愿有偿退出宅基地，仅仅是具体民事权利的退出并没有涉及集体成员资格。因此，依据目前政策规定，即使进城的农民集体成员退出承包期间的承包地、退出宅基地的，消灭的是本轮承包经营权和宅基地使用权，但集体成员资格还存在，从逻辑上讲，在下轮承包中还可以承包土地，农户宅基地资格权还存在并可以取得宅基地。但从事实的可操作性而言，有偿退出实行的是自愿原则，进城农民自愿选择有偿退出承包地，说明他们已经不需要以承包地作为其基本的社会保障，而且一轮承包期30年，等下一轮承包土地时，他们也应该取得了城市的社会保障。因此，应当明确规定，在承包期间，进城农民选择了自愿有偿退出承包地的，原则上不得再承包集体土地；除非其没有取得城市基本社会保障，仍然必须以土地为其提供生存保障。农民自愿有偿退出宅基地的，也说明其不再需要以宅基地作为其住房保障的条件，依照农民出租、出卖房屋后，申请宅基地的不予批准的规定，也不应当再取得宅基地使用权。因此，进城农民有偿退出承包地、宅基地后并不丧失集体成员资格的意义在于其可以享有对集体收益的分配权。但收益分配权的具体实现则取决于该集体有可分配的集体收益或者产生集体收益的基础性资源，例如，集体土地被征收的补偿收益、集体经营性建设用地收益、集体其他财产收益等。同时还要符合分配的条件。例如，对于征地补偿收益的分配，如果属于同一轮承包地被征收的收益分配，由于退出农户的承包地已经由集体给予了有偿补偿，该退出农户不得再参与征地款收益分配；如果被征收土地是本轮承包地以外的土地，退出承包地的农户对该集体土地的被征收收益仍然享有分配权。有偿退出宅基地的进城农户，对该宅基地被征收后的补偿，不再享有参与分配的权利；但对本集体其他被征收土地的可分配收益具有参与分配的权利。承包地、宅基地以外的集体经营性资产收益或者其他财产收益的分配，进城落户并自愿有偿退出承包地或者宅基地的农户应当享有参与分配的权利。

需要进一步研究的问题是进城农民的承包地或者宅基地的自愿有偿退出是在现阶段实行的阶段性政策，目的是在进城落户农民完全享有城市社会保障以前，为进城落户农民提供集体土地的社会保障，使农民不因进城落户而丧失已经享有的集体土地保障。但这样的阶段性政策，如果进城农民不自愿退出承包地、宅基地，即使其已经在城市完全享有了社会保障，也不可能退出集体土地所有权的成员资格。因此，从长远而言，应对人的城镇化对农民集体土地所有权的影响，也应当建立进城农民市民化之后的集体成员资格的强制退出机制。进城农民市民化之后的集体成员资格强制退出机制的法理来源在于农民集体所有权的公有制性质。农民集体土地所有权的实质就是通过农民集体土地公有制排除任何人对农村土地的私人所有权，确保在每一个集体范围内人人平等地集体享有土地所有权，为农民集体成员提供生存和发展的社会保障。“属于集体所有的土地为构成该集体的成员集体所有，每个成员都是平等的构成所有者的集体分子，是公有者成员，但每个成员都不是集体土地的私有者，不享有对集体土地的私人的、个人的所有权，也不享有对集体土地的最终所有权。他不像按份共有那样，共有者之间有明确的应有份额；也不像共同共有那样，在共有关系终止时就要分割为单独所有；而是在集体所有中每个集体成员都有平等的权利，具有抽象的潜在的应有份，并不将其应有份明确划分出来，其不得要求分割对集体所有权的应有份退出集体，在退出集体时也不得要求分割集体所有权客体财产。”［5］(P63-72)农民集体土地所有权的本质是以集体公有的土地为农民集体成员提供生存的基本社会保障，当进城落户的农民完全市民化之后，因为其已经享有了与城市人一样的社会保障，其身份市民化后就不再是农民，就失去了享有农村土地的社会保障的正义性，就应当消灭其集体成员资格，集体公有制的土地利益应当由作为农民的集体成员享有。进城落户的农民是否已经在实质上享有了城市人的社会保障是一个事实的判断，判断的依据可以是一定时间的经过和具体享有市民社会保障的状态。其具体标准应当由法律作出规定。例如，对土地承包经营权经过一轮土地的承包期后，就应当丧失承包权，集体再次发包土地时不得再取得承包地。对于宅基地使用权，经过一定年限后，其在城市已经有住房的，可以由集体补偿其房屋所有权后收回宅基地或者将其宅基地使用权转换为宅基地法定租赁权。对其享有的农民集体收益分配权，也应当规定其在城市落户一定年限后，且事实上享有与市民同等水平的社会保障标准的，应当取消其参与集体收益分配的资格；从而将农民集体土地所有权的利益留给从事农业的真正农民集体成员，实现社会的公平正义。

（三）完善集体成员参与集体所有权重大事项决定的成员权行使机制

农民集体所有权是本集体成员的集体所有权，其权利行使机制以集体成员的民主参与为特点。例如《物权法》第59条就明确规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，并规定农民集体所有权行使的重大事项应经法定程序由本集体成员决定。传统的农民集体成员是与本集体土地生产资料结合从事农业生产的劳动者，但随着城镇化的发展，大量的农民集体成员进城从事非农工作，甚至落户城市，因此，要求本集体成员集体决定本集体所有权的重大事项，往往很难达到法定的有效会议人数和表决票数。因此，应对这种情况，应当完善集体成员行使成员权的机制。主要应当有以下的改进方式：一是建立以户为单位的农民集体成员权行使机制。从法律规定和现实情况来看：“承包经营合同的当事人是农户而不是成员个人，宅基地使用权的取得也必须以‘户’为单位。在集体产权改革中，股权的设置和管理是改革的重点内容。从理论上说，股权属于个人权利，但具体操作则可能是‘确权到人，落实到户’，由集体经济组织以‘户’为单位颁发农村集体资产股权证。”［6］因此，在集体所有权行使的重大事项决定中集体成员参与决定权的行使，也应当采取以户为单位的方式行使，按照一户一票的原则决定。这样一户当中有的成员进城务工，在村的本户成员只要有一人参加就可以代表本户的成员。二是建立集体成员参与集体事务决定权行使的代理制度。在以户为单位、一户一票的基础上，还应当建立以户为单位的成员权行使代理制度，在本户成员不能委派本户代表参与集体所有权重大事务决定的，可以由户委托他人代理其参加集体事务决定。委托应当以书面形式进行，写明委托人和委托代理人的姓名、身份证号及委托代理权限等事项。这样就可以使没有在村成员的农户可以通过委托代理方式参与集体事务的决定。三是改进集体成员参与集体所有权事项决定的议事方式。在城镇化背景下，出现大量不在村集体成员的情况下，不宜单纯采取在村内召开集体成员会议或者成员代表会议的传统方式决定集体所有权行使的重大事项，可以结合采用网络通迅、视频会议或者书面征询意见等各种灵活方式吸引集体成员参与集体所有权事项表决，充分表达集体成员的意志和利益诉求。

（四）处理好并村并居和土地制度改革中的村组集体所有权关系

在城镇化背景下，由于大量农民进城，在农村的集体成员人数减少，所以在许多地方进行了并村合村，把两个或者两个以上的村集体合并为一个村。有的地方为了加快新型城镇化建设，推进土地征收制度和农村宅基地制度改革，建立新型居住社区，也引发原来按照居住状况划分的村民小组集体的变化。在这个过程中，并合的村集体之间、村集体与组集体之间、组集体之间的土地财产关系也会发生变化。例如，陕西省西安市高陵区在征地制度改革中，凡是城市规划区内实施征收拆迁的农户，对其不再重新审批安置宅基地，而是采取用农民宅基地资格权置换城市现房，统一安置到政府统建的城市社区居住，但保留其农村集体成员身份不变，仍保留其土地承包经营权、集体收益分配权等成员权利，从而实现农民集体成员离乡不离土地。既然农民集体成员离乡居住于城市，不再享有宅基地使用权，按照原来以居住状况划分的村民小组集体行使集体所有权就不可能，因此，就应当由村集体统一行使集体所有权。在征收土地中，一般按照20%的比例给被征地的村集体预留三产用地，由农民集体组织发展产业。在城市社区安置中，为被征地农民每户无偿分配10平方米经济发展用房（临街商铺），通过“村统户分、股份经营、收益共享”的方式，由村集体统一经营，按照人均占有面积分享经营收益，实现持续经营。④

农村集体经营性建设用地入市制度的改革，也会引发村集体、组集体所有权关系的变化。由于农民集体经营性建设用地入市必须符合土地利用规划和用途管制，有的农民集体拥有符合规划的集体经营性建设用地，有的农民集体则没有符合规划的经营性建设用地；在一个村集体内部有的村民小组集体拥有符合规划的经营性建设用地，而有的村民小组则没有符合规划的经营性建设用地。因此，城镇化发展带来的集体经营性建设用地入市的成果就不能为每个集体共享，因而就可能在一个村集体范围内，因土地规划的不同造成村内集体之间发展的不平衡。因此，在集体经营性建设用地入市改革试点过程中就出现了对村内各个村民组之间的利益调整。例如陕西省西安市高陵区在集体经营性建设用地改革中，首先对符合规划和用途的集体经营性建设用地确权到村民小组，明晰产权主体。然后在村级成立集体经济组织——合作社——作为集体经营性建设用地入市的主体，实施集体经营性建设用地入市交易。在全区86个行政村成立了88个集体经济组织合作社（其中2个是村民小组的），尊重建设用地指标调出方村民小组的“发展权”，在组与组之间进行建设用地指标调整，以货币形式对入市地块指标调出方村民小组的“发展权”损失予以补偿，再由村集体经济组织合作社对入市地块所在的村组按照土地征收标准予以补偿，实现入市地块权属“由组到村”的转化，并由村集体经济组织合作社按照入市管理办法进行入市交易。村集体经济组织通过“就地入市”和“异地调整入市”两种途径，以及出让、作价入股等方式入市交易。对收益分配采用了村集体留成、入市小组分配或者“村集体留成、各小组均分”的分配方式，妥善处理村集体、合作社、村民小组、农户在不同入市方式和不同分配方式中权益保障，壮大集体经济组织，防止有的村民组主体利益受损，同时防止有的村民组主体独享利益或者获得利益过多。

在集体经营性建设用地使用权入市改革中，探索“多级分配”主要是在村范围内平衡利益。如：有的采取了由村集体经济组织参照国家征收补偿标准补偿有经营性建设用地的村民小组，将村民小组经营性建设用地转为村集体所有，由村集体经济组织将经营性建设用地入市，入市收益归村集体；⑤有的则采取了由村民小组集体将其拥有的经营性建设用地入市，村集体按照比例提留，分享入市收益的做法。⑥但这里无论由村集体将村民小组集体的经营性建设用地“征收”为村集体经营性建设用地，还是村集体经济组织对村民小组集体经营性建设用地入市收入按照比例留成，都是与民法所有权原理不相符合的。例如M村将本村一村民小组和三村民小组共计4亩建设用地指标与第九组同面积的建设用地地块进行占补平衡调整，将九组的建设用地入市。该宗商业用地的协议出让价格53万元/亩，总价212万元，政府征收土地增值收入调节金42.4万元。补偿建设用地指标调出方一小组和三小组土地发展权损失每亩3.5万元、共14万元；对入市地块所在的第九小组补偿地面附着物8.67万元。村集体留成总价款的22%、共46.64万元，九小组集体留成总价款的14%、共30万元，九小组集体成员分配总价款的33%、共70万元。这里第九村民小组集体取得的100万元是其建设用地使用权的对价收入，一、三村民小组集体从九小组入市土地价款中取得的每亩3.5万元、共14万元的收入是因为按照建设用地与耕地占补平衡的原则其代第九村民小组完成了耕地补偿义务而取得的补偿。而村集体取得22%的留成共46.64万元的权利依据是什么？因为该宗入市的建设用地的所有权属于第九村民小组，并非村集体土地，按照民法的所有权原理村民小组集体与村集体是各自独立的所有权主体，第九村民小组所有的建设用地的收益应当归属于第九村民小组，不能归属于村集体。但从第九村民小组集体经营性建设用地入市完成的过程来看，如果没有村集体的参与协调几乎不可能完成。因为首先集体经营性建设用地涉及的村庄规划有村上的参与，将第一、三村民小组的建设用地指标调整给第九村民小组也是由村集体协调完成，入市交易也是由村集体经济组织完成。村集体在完成这些工作的基础上，出于平衡村内各个村民小组集体组织和成员利益考虑，留取了一小部分入市收入归村集体，也有其合理性。因此，处理入市集体经营性建设用地的村民小组与村集体的产权关系，首先应当尊重村民小组集体的土地所有权，确保大部分收入归建设用地的村民小组集体所有权人所有，但集体所有权是集体公有制性质的所有权，是为本集体成员提供社会保障的所有权，集体成员是本集体土地所有权利益的受益者，并不是私人所有者。因此，村集体在保障所有者集体成员利益的前提下，在村集体范围内，按照公平原则处理好因规划享有集体经营性建设用地的村民小组与村集体的利益关系，只要各方能够满意和接受，也就不必将集体所有权按照私有原则作绝对化理解。这是值得进一步思考的问题。

（五）集体所有权的权能行使应当以经营为核心

农民集体所有权随着城镇化的发展，其权能内容日益丰富，集体土地的收益权能得到充实。农地承包经营权“三权分置”改革和土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地三项制度改革，都明确强调落实农民集体所有权，极大地扩充和强化了农民集体土地所有权的权能，使得农民集体所有权的行使不再主要是土地发包和为承包户提供服务，而是在做好基础管理的同时，更多地转向对集体经营性资产的经营。例如，顺应农业现代化发展，集体可以引领农民土地经营权流转，创办合作社，可以吸引社会主体发展现代农业园区等；对土地征收制度改革中补偿安置留给集体的三产用地进行经营；对宅基地制度改革中落实的集体所有权对宅基地的租赁权、经营权进行经营；对符合规划的集体经营性建设用地进行经营，等等。因此，应对城镇化发展对农民集体所有权的影响，应当在农民集体所有权的行使中将管理权能的行使转向经营管理为主。为此，应当在农民集体所有权的行使主体上普遍建立集体经济组织。集体经济组织应在各个农民集体所有权主体建立，村农民集体所有权和村民小组集体所有权都应当建立各自的集体经济组织，村集体经济组织、村民小组集体经济组织都应当依照《民法总则》确立的农村集体经济组织特别法人资格设立，成为独立的民事主体。村民小组集体在不具备成立集体经济组织的条件的情况下，既可以委托村集体经济组织代为经营其经营性质的资产，也可以由各个村民小组将其经营性质的资产出资设立村集体经济组织，由村集体经济组织经营，各村民小组集体以其在村集体经济组织中的出资额分享利益。总之，农村集体经济组织设立的核心要素就是要把握集体经济的本质内涵，符合本集体的土地等生产资料属于本集体成员集体所有的属性要求；建立按照经济要素组合的，具有经营功能的真正的经济组织，而不是徒有其名的变相的行政组织或者非集体的经济组织。目前实践中各地建立的集体经济组织多为合作社。合作社可以成为集体经济的实现形式，也就是说可以成为集体经济组织。但是合作经济并不能完全等同于集体经济。合作社成为集体经济组织关键是要突出合作经济中的集体经济因素，就是集体公有制的因素。在合作社的经济要素中土地要素和公共积累资产属于合作者成员的集体公有制财产，只能在合作期间享受利益，不可分割，即使合作社解散也不能作为剩余财产分割，只能归于同类集体经济或者合作事业。合作社的公有制财产与社员入股和分红的个人财产应当区别开来；否则，以合作社作为集体经济形式，又不当地将集体资产股份化，在合作社解散时，社员分配合作社的剩余财产，就可能导致化公为私，集体经济灭亡。因此，急需要制定农村集体经济组织立法，规范农村集体经济组织的设立和运作。

综上所述，随着城镇化的发展极大地影响了集体土地所有权制度，带来了集体土地所有权制度主体、权能内容、行使方式、实现目的等多方面的变化。为因应这一变化：应当在现阶段实行集体成员不因其进城落户而丧失集体成员资格和进城落户集体成员自愿有偿退出承包地、宅基地的政策，但从最终实现进城落户集体成员的城镇化考虑，也应适时建立市民化集体成员资格的强制退出机制；应当建立以户为单位的农民集体成员权行使机制及其委托代理机制；应当正确处理土地“三项改革”中村组集体土地所有权关系；应当在农民集体所有权的行使中将管理权能的行使转向经营管理为主。

注释：

①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过各种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）规定：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修订）第63条第1款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”

②例如《重庆市地票管理办法》（重庆市人民政府令第295号）2015年12月3日发布。

③以上情况是笔者2017年7月22-25日在贵州省安顺市参加由西南政法大学主办的“三权”促“三变”改革法治保障论坛并在塘约村调研过程中所了解的。

④以上情况来自笔者在陕西省西安市高陵区调研中获得的《西安市高陵区农村土地制度改革三项试点工作总结报告》。

⑤《西安市高陵区农村土地制度改革三项试点工作总结报告》中有此写法，但没有见到列举的实例，这种做法可能会受到来自建设用地所有者的村民小组集体的抵制。

⑥据调查了解，有的村民组经营性建设用地入市收入全额归村民小组，村上没有提留。