基于私人主体的当代行政法义务

2020-02-11姚俊

吉林广播电视大学学报 2020年2期

姚俊

（云南财经大学，云南昆明 650221）

现阶段，我国行政法学界一直在努力阐述政府行为的有效性与合法性，而为有效实现行为的合法性，多数学者建议在不同组织机构间构建科学合理的权限机制，使其形成相互影响、相互监督的格局，从而提升政府机关的效能与责任。随着时代的发展，我国行政法的发展共经历了“专家模式”、“传送带”及“利益代表”等阶段，但私人主体地位却没有发生实质性改变。

一、我国民营化发展责任

在经济全球化背景下，越来越多的政府行政工作通过合同外包的形式移交给私人主体，主要包括公共体育、福利给付以及社会教育等。与此同时，社会私人主体将会间接或直接地参与到食品、环境等领域标准的制定，通过私人主体自我制定的措施监管他人、实施事务，以此形成公私共同参与社会治理的格局。从理论层面出发，公私合作治理能够有效提升政府部门的规制质量，但与此同时，也激发了社会大众对责任与义务的法律划分的质疑。在固有行政法体系中，形成了由政府部门承担责任的管理机制，实现了公开、平等、理性等公法价值。然而现阶段，行政法在加强责任体系构建的过程中，能否对现有的公私合作模式构建其相应的责任机制，这成为当前行政法体系构建中需要探讨的议题。即承担政府任务或项目的私人主体，既需要行政部门的监督与管理，又需要来自第三方或私人主体的自律与监督，以此彰显行政法的公法价值。在民营责任问题上，民营化能够通过低廉成本使社会大众享受高质量与高效率的服务，虽然能够体现私人个体在民营化中的回应性与责任，但在行政法体系中依旧存在诸多的疑问，较为突出的问题有两个：即何种私人个体能够提供符合国家标准的社会服务；哪类主体应参与制定相应的服务标准。

从实用主义角度分析，相关政府部门有责任与义务制定相应的服务标准，但在此过程中，相关政府部门在运作并设计服务标准时需要加强对私人个体的整体考量，提升对政府自身职能的重视。而从责任与义务的层面分析，在民营化过程中，政府部门有逃避法律责任与义务的可能性，从而造成公法责任与规范失效的问题。现阶段虽然行政机关与立法机关能够授予社会私人主体一定的权力，并对行政机关自身有限制效用，却没有对私人主体提出必要及有效的约束，因此私人主体在享受相关权力的过程中，并不会履行程序法中所规定的要求，更不会尊重公法相关的要求。致使我国民营化发展程度缓慢，政府行政目标实现困难。

二、私法与私人主体关系

1、信息公开

在行政法体系的要求下，政府部门必须通过公开透明的形式，使相关记录与程序受到社会大众的查阅与监督。尤其在政府机关制定不利于集体或个人的规则时，应及时通知当事人并实行听证制度，让利或公布“利害人”言论。例如，我国在《中华人民共和国政府信息公开条例》中开篇明义地规定了：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”根据该条例，能够发现政府部门受信息公开的要求要明显强于社会私人主体。通常来讲，企业董事会的行政会议并不对外公开，然而资本市场与证券法的制定与运作却要实行相应的信息披露制度。上市公司的发展决策更应征求股东的意见，即便公司股东较少，股东投票机制仍存在一定的法律意义。保险企业、投资企业等也存在公开行为，以此吸引更多目标客户。而药品与食品生产企业需要受到同等的透明度要求的约束，不能把商品的制作成分作为商业机密，需要使社会大众明确商品的详细信息。简而言之，私人主体虽然拥有私人性质，能够掌握相应的记录与信息，“不需要对记录及信息进行公开”，然而在民营化背景下，也必须强调私人主体遵循行政法的相关要求，对部分信息进行公开。

2、管理审查

现阶段，我国法院对政府行政行为与社会经济组织的审查工作拥有一定的相似性，譬如对企业的商业决策审查是否存在正当理由，能够履行诚实守信原则以及是否存在滥用行政裁量权的行为，与对政府行政审查的基本要求存在相似之处，要求考量具体因素并保障在审查判断层面上无显著过失。其中正当利用与“行政法中考量相关因素并做出合理判断”相似。而法院在审查企业管理层面上也表现出相似经验。譬如在股权赔偿案件中，根据法院审理结果发现，股东决议通常是根据人数或资本的多数决作出的，因此股东决策内容与程序拥有一定的法律性。但如果股东会议内容或程序存在明显瑕疵，相关的法律效益将受到明显的影响。所以，股东会议应维护普通股东的合法权益，如果出现侵害普通股东权益的情形，应承担具体的民事责任。综上所述，在行政法与私法的执行层面上，相关审查程序具有一定的相似性与相同性，私人个体在执行相应的行政任务过程中，必须要承担在行政法中的义务，而政府行政部门应在此过程中肩负相应的管理审查责任。

3、共同监督

结合我国民营化结果及现状，在实践过程中行政法学者普遍倾向于加强行政立法、运用司法解释、强化合同责任等形式拓展私人个体所承担法律责任范畴。简而言之，是在维护当前法律制度体系的前提下，对部门法进行结构调整。除此之外，政府部门也可利用标准化清单的形式，来核查私人主体的服务质量。假如行政事务包涵公共利益，其相关要求则需要有更高程度的要求和规范。而在一般情况下，法律或具体合同条款也会通过列明具体地规范性要求，譬如上报业绩、披露重要信息等，来约束私人个体的行为。但在实体性要求的制定上，我国法院会利用“司法解释”的形式，拓展行政信息、行政机关的适用范畴。立法机关需要要求“责任规范”满足政府民营化的需求。即在利用责任规范来明确行政部门在民营化中的责任范围，应履行的责任类别及私人个体所要承担的义务。除以上阐述的情况外，其它引导私人个体承担行政法义务的形式还有利用合同形式提供行政救济或通过诸如职业许可、企业治理、认可标准及法律规范等相关手段来实现。即在行政部门明确自身职责与私人个体责任的基础上，利用合同形式对企业所肩负的责任进行明确。

三、拓展行政法义务的策略

1、立法修正

现阶段我国立法部门正逐渐把公法内容渗透到私法范畴中，尤其是在监管法层面，立法者将赋予私人主体特定的法律义务。譬如在《北京市城市基础设施特许经营条例》中：“特许经营者应当将城市基础设施特许经营项目的质量、技术标准以及其他关系公共利益、公共安全的信息及时向社会公告”。然而对私人主体能否直接适用我国现行的信息公开条例，法学界普遍持有谨慎态度，所以没有对信息公开条例进行全面的修正与调整，而是根据个案情形加以适用。有关行政程序的法律法规适用原则应该构建在显性的规范框架内，通过修改程序法相关条款使私人主体在行使制定权的过程中，受到“程序规定”的制约。

2、行政方式

借助行政方式，拓展我国行政法的义务，主要体现在政府与企业签订合同的过程中，例如，允许利益集团、受益人或普通群众参与到合同制定中。相关政府部门应在外包合同签订前添加“要求其接受培训，遵循行政法义务”等条款，以此使企业能够形成良好的行政权行使能力。此外，还要添加绩效基准、权利条款等内容，以此保障社会大众的基本利益。并通过构建复审机制，允许受益人有机会申诉至法院。简而言之，行政方式主要指政府部门根据行政法义务，在外包合同签订阶段，延伸行政法内涵与义务，使其形成切实有效的制约模态，进而让私人主体在应用行政权的同时，受到行政法的监督与制约。

3、司法解释

司法解释主要指法院在适用法律中对应用的法律问题作出的具体解释，主要包括检察解释与审判解释两种。通过解析政府行为、正当程序、禁止授权等原则的方式延伸私人主体在行政法层面上的义务。其中“禁止授权”主要指相关政府部门禁止向私人或公众授予立法权。然而如果权力被授予后，必须根据“明确原则”指引私人主体行使本身固有的权利，以此满足法治要求。西方的禁止授权原则存在着诸多的问题，在我国法律体系中难以发挥应有的效用，该原则不符合我国发展实际，不应采用。而在正当程序层面，该原则主要指将程序控制延伸到社会私人主体，然而这种模式涉及了行政机构的程序要求，在实践过程中，法院会认为社会私人主体要完全遵循并尊重此原则的相关规定。但落实正当程序的过程中可能存在干涉私权的问题，难以保障社会公众的利益，因此可尝试解析“政府行为”的手段，对私人主体在民营化进程中的义务进行明确与延伸。