公立医院基建工程内部控制探析

杨曦

摘要：公立医院如何通过内部控制制度实现基建工程从立项到工程决算全过程的合法合规、决策科学、节约资金和压缩内部舞弊空间、降低內部舞弊可能性，是医院管理者必须面对和思考的问题。文章简要阐述了公立医院基建工程在重要环节过程中几个内部控制的要点，并提出了相应的应对措施，还对基建工程内部控制的总体思路和局限性作出了简要的阐述。

关键词：公立医院基建;内部控制;应对措施

一、前言

21世纪以来，我国国民经济得到了长足发展，人民群众对于医疗服务的需求也日益增长，为了满足这样的需求，同时获得新的发展契机，很多地方的公立医院都建设了新院区，但不容忽视的是，基建工程也是腐败问题的高发地带。自2014年1月1日起施行了《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，公立医院的内部控制建设取得了长足的发展，但也存在着很多不足。因此公立医院对于基建工程管理上的内部控制建设理应作为医院决策层和管理层的重要工作之一，在基建工程管理工作当中占有重要的地位。

二、公立医院基建工程内部控制的必要性

首先，基建工程特殊性使得内部控制非常必要。公立医院基建工程涉及的资金额度极大，时间跨度相对较长，涉及的工作环节众多，众多大额采购项目紧密集中在一段时期之内发生。公立医院又普遍缺乏与基建工程相关的工作经验，医院基建工程因为要满足医疗需要，其复杂程度又远超于普通住宅和商业建筑。

其次，基建工程全过程的风险有待于内部控制。基建工程的全过程涉及立项审批、招标采购、质量控制、安全控制、工期控制、资金管理、合同管理等多个方面，需要医院整体协调，才能将工作推进。也正是因为环节众多，涉及多个方面，故而存在众多的、涉及多个方面的风险点。

三、公立医院基建工程内部控制存在的问题

（一）控制制度不健全

控制制度不健全将导致对于建设法律法规不熟悉，边勘察、边设计、边施工，造成“三边”甚至“多边”工程; “三重一大”项目，决策制度不健全;工程决算金额超出概算。

（二）控制程序与方法不当

由于控制程序与方法不当，设计方对于医疗功能及规范理解不足，设计不合理，导致后期拆改过多，造成浪费;而且，应当公开招标的项目，未招标;中标方低价中标，劣质驱逐优质，导致工程质量不理想;同时，施工单位未经建设单位同意，更换施工材料，擅自减少施工工序，未按国家规范或设计要求施工;最后，中间结算的财务付款依据不足或超出工程进度付款;在合同管理方面比较常见的问题是合同订立的过程不规范，条款约定不细致。

（三）缺乏有效的信息沟通

缺乏信息沟通容易造成资金准备不充分导致延迟支付工程款;并且，缺乏合同总金额与预算执行情况的跟踪比较。

（四）内控人员专业水平不能满足工作需要

内部控制措施无法代替人的基本专业素质。基建工程的专业性很强，而公立医院基本没有相应的专业人才，这导致了公立医院内部审计或纪检监察部门在实施监督时的信息不对称。就目前的情况看，当医院内部审计和纪检监察部门对基建工程实施全过程跟踪监督时，内审部门和纪检监察部门就已经成为了医院内部控制中的重要环节。而专业不对口导致的信息不对称，对保障跟踪监督的效果而言，是极为不利的。

四、改进公立医院基建工程内部控制的策略

（一）强化内部控制意识以改善控制环境

首先，应当组建基建办，作为专门的基建工程负责部门，由其专项研究相关法律法规，按照《建筑法》等相关法律及《条例》，办理各项行政审批手续、制定基建工程的内部控制制度提交院党委审批、协调工程推进过程中的各项问题;其次，基建工程涉及的资金额巨大，其所涉及的资金和项目基本上都属于“三重一大”事项，依据中共中央办公厅印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》的文件精神，应当由职能部门作出详细的论证报告提交党委会，由党委会集体讨论做出决定;最后，概算控制是几乎一项贯穿于工程全过程的工作，要严格执行国家发改委关于概算管理的相关文件，在工程前期应当依据初步设计方案制定科学合理的设计概算，通过严格控制工程变更以达到不超过概算10%的目的。除此之外，还需要严格控制工期，因为工期延长会显著增加基建工程管理费用、监理费、冬季保温措施费、基建期间银行贷款利息等费用，这些费用的增加都会推高整个工程决算的金额。

（二）改进控制程序与方法

第一、直接在招标文件中明确，需要有设计三甲医院经验的设计院承担设计工作，保证工程设计的专业标准;第二、可以组建招标采购办，对所有采购工作进行判别，从而杜绝“应招未招”;第三、改变评价方法避免低价中标。低价往往导致低质，可以改用综合评分法，分两阶段开标，先开技术标，满足技术要求的，进入下一轮开标，也就是再开商务标，达到既满足技术、质量要求，又在合理范围内降低成本的目的;第四、在施工材料认质认价后，工程实施阶段，有效监督施工单位的进场材料，是控制工程质量的重要环节，可以制定进场制度，要求必须得到建设单位的工程师代表现场检查并签字同意，施工材料才能进场;第五、监理单位因各种因素，很可能出现对工程监督监管不全面的情况，建设单位可以通过材料进场即验收、施工现场巡视、监督监理单位履约等多种手段，达到监督施工单位施工材料和施工质量的目的，在与监理单位签订的合同当中，应当明确约定监理单位监督不到位的责任，并对基建办及监理单位设置一定的奖惩机制，充分激发基建办与监理单位对施工单位的监督动力，同时派出内审部门进行施工现场审计，监督基建办及监理单位的履职;第六、对于工程签证，可以设置技术联系单，作为建设单位确认工程变更的通知，每一份工程经济签证都应有对应的技术联系单，缺少技术联系单的经济签证，建设单位在结算时不予认可，建设单位基建部门在向施工单位发出技术联系单都应填写明确的变更原因，从而达到明确责任、杜绝虚构签证和不合理变更的目的，提高串通舞弊的难度。在施工前，应当对图纸进行充分的会审会商，尽量减少不合理设计。另外应当合理设置工序，避免因工序倒置导致工程拆改，明确因工序倒置导致的经济损失由施工方承担;第七，聘请专业的造价咨询公司，对工程的招标控制价进行编制以及审核工程形象进度，并完成工程结算审核。在支付工程款的时候，不仅应当有施工单位开具的发票或收据，还应有造价咨询单位出具的书面付款意见，以防超进度付款造成经济损失，尤其使用国家专项资金付款的时候，超进度付款还会导致公立医院虚列财政支出，因此财务部门在付款时，应当检查是否附有造价咨询单位出具的书面付款意见;第八，应当由专业的工程管理人员、造价咨询人员、专业的法律顾问对合同进行审核，再由文秘人员对合同进行校对，以保证合同质量，可以由内审部门监督合同签订全流程的工作程序是否完整。

（三）强化信息沟通

首先，資金准备问题可以从两方面着手解决，一是应当按照施工图预算及工程预期进度，财务部门提前进行资金准备;二是在招标文件中的付款方式，由财务部门统一编制，以便于财务部门及时了解和控制付款时间点。这都需要基建部门、招标采购部门、合同管理部门及时、定期地与财务部门通报相关信息;其次，合同管理部门应当定期与财务部门联系，针对合同签订总金额及执行情况与财务部门进行对账，方便财务部门对预算执行情况进行跟踪监控。

（四）提高内部控制人员素质

首先，强化对招标工作人员与内审工作人员的制度培训，要求全体参与人员都应熟知相关法律法规的规定;其次，要求内审部门和纪检监察部门提高对于基建工程各项工作的专业了解。同样对于基建主管部门、招标采购部门、合同管理部门、财务部门而言，只有提高对基建相关工作法律法规的认识和专业知识，才能在提升工作能力的同时，实现内部控制的目的。

五、结语

公立医院基建工程的内部控制总体上也应当按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及《现代医院管理制度》的要求来制定，在基建过程中，采购工作、合同管理工作、基建工程筹划和协调工作、财务管理工作，都应当分属不同的部门进行管理，必要时还可以聘请专业工程师作为顾问，或经招标程序聘请专业造价公司、工程管理公司或工程审计公司来辅助医院完成相应的工作，通过完善医院内部的办事流程和设立各部门之间的工作联系制度，同时加强内部审计部门和纪检监察部门对基建工作的全过程跟踪监督，以保障内控措施的有效落实，最终形成责任分明、各司其职、相互制约、相互监督、合作推进项目建设的工作机制，最大限度地压缩舞弊空间。

基建管理部门、招标采购部门、合同管理部门、内部审计机构、纪检监察机构都应组织学习与基建工程相关的各项法律法规及地方规定，依法依规地履行各自的职责。

公立医院基本建设工程内部控制所涉及的环节是非常多的，所面对的问题和困难也是非常复杂的，既有内控程序问题，也有医院管理层的相互协调问题，同时还有所面对的外部环境问题。对于公立医院而言，基建工程工作是一项巨大的挑战，也正因其艰巨，而更需要重视内部控制。本文当中的内部控制应对措施，还有很多可以完善细化之处，也是未来继续研究探索的方向。

参考文献：

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（作者单位：齐齐哈尔市第一医院）