政府主导下的贫困地区学前教育资源优化配置研究——以广西壮族自治区为考察对象

文 萍

（广西幼儿师范高等专科学校，广西南宁 530022）

党的十九大报告指出：办好人民满意的教育，推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。教育部陈宝生也强调“学前教育是新时期中国教育发展最快的一个部分，也是当前中国教育最大的一块短板”①https://xueqian.eol.cn/dongtai/201803/t20180316_1590078.shtml.。我国学前教育存在一些问题，如学前教师数量不足、水平不高，普惠性幼儿园不足，财政保障和成本分担机制没有建立，管理和安全存在漏洞和薄弱环节，幼儿教育观念需要进一步转变，等。

“十三五”期间，广西壮族自治区各级党委、政府高度重视学前教育改革发展工作。自治区党委、自治区人民政府出台《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》（桂发〔2019〕10 号），认真贯彻落实党中央国务院学前教育发展决策。自治区人民政府把普及学前三年教育作为“十三五”广西教育发展八项重点任务之一，自治区14 个相关职能部门建立了学前教育工作厅际联席会议制度，在市县相应建立了学前教育联席会议制度，形成了自治区、市、县三级政府分管领导亲自抓学前教育改革工作的良好局面。

一、坚持政府主导，理清学前教育资源优化理念

学前教育不仅是个人成长的基础，而且是教育扶贫的重要组成部分。社会为儿童提供优质学前教育，是阻断贫困代际传递的一个重要方式，对个人、家庭、地区及国家发展意义重大。优化学前教育资源，要坚持以政府为主导，重点从保障适龄儿童享有学前教育权利、建立与新时代相适应的学前教育管理体制这两个方面来阐释。

（一）保障适龄儿童享有学前教育权利

目前，我国贫困地区普遍存在的入园难、入园贵、师资力量薄弱等问题。2017 年，《实施第三期学前教育行动计划的意见》明确指出：到2020 年，基本建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系；毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右［1］。然而，我国部分贫困地区距离此要求尚有一定差距。因此，各级政府部门要从教育发展战略、国家人口战略、脱贫攻坚需要等维度来进行前瞻性规划；要基于辖区人口数量、人口分布、人口流动、“二孩政策”等重要数据，统筹规划当地学前教育资源；要从财政投入、园所布局、校舍规划、教师资源配置等方面入手，促进学前教育健康、快速、有序的发展，保障所有儿童均能享有学前教育的基本权利。

（二）建立与新时代相适应的学前教育管理体制

贫困地区幼儿园所普遍存在主管部门、行政部门等权责界限不清晰、优质教育资源分配不合理、教师职业认同感差、福利待遇低等问题。因此，建立与新时代相适应的学前教育管理体制要坚持省地统筹，以县为主体，实现管理主体与财政保障双核驱动；要建立以县为主体，镇（乡）、村为依托，采用上下联动、园际互访、内培外引、提升待遇等方式齐抓共管，从而克服各园所孤岛式发展的弊端。此外，各地区教育行政管理部门应完善园所评估体系，加强监管，对各类园所进行定期评估；从制度上规范办园行为，改善办学环境，提升教师能力，从而形成与新时代相适应的学前教育管理体制［2］。

二、优化园所布局，提升普惠性幼儿园所比例

“十三五”期间，全国各地政府高度重视幼儿园规划，通过科学合理布局，加大财政投入，鼓励社会力量办园等措施，促使全国毛入园率显著提升。以广西为例，2015 年广西学前三年毛入园率为74.7%，经逐年提升，2019 年毛入园率达到90.0%，提前完成“十三五”规划目标。2019 年，全区在园幼儿人数为216.85 万人，比2015 年增加了9.95 万人；广西幼儿园总量为13 112 所，比2015 年增加了2715所①广西壮族自治区幼儿教师培训中心统计数据。。其中，县域农村幼儿园从2016年的8665所增加到2018 年的9812 所。然而，2019 年广西普惠性幼儿园覆盖率只有74.46%②广西壮族自治区幼儿教师培训中心统计数据。，距离国家、自治区设定的80%目标尚差5.54%。因此，科学布局幼儿园园所，支持普惠性幼儿园发展势在必行。

（一）优化农村、社区幼儿园所配套建设

幼儿园所规划是社会主义新农村建设特别是异地搬迁社区规划的重要组成部分。新的规划要综合考虑幼儿园所的布局情况，根据需要新建、扩建一批普惠性幼儿园。移民社区、新村建设要将幼儿园所同步规划、建设，并按时投入使用。各级政府部门要加大政府资金投入力度，并将教育附加费、扶贫资金等优先用于支持贫困地区幼儿园所建设。

（二）政府主导、市场运作，发展普惠性幼儿园所

民办幼儿园在社会及市场的运作下快速发展，各级政府、教育行政部门要明确其与公办幼儿园的异同，实行差异化管理。民办幼儿园作为公立幼儿园的有益补充，政府要积极扶持其发展，增加普惠性学前资源供给，满足多样化、差异化学前教育需求。政府通过市场、捐款等多渠道，积极筹措资金，给予深度贫困地区一定政策倾斜，建立足够的幼儿园所，满足当地入园需要［3］。

三、不断增加学前教育投入，更好提升教育质量

目前，各省之间学前教育水平差异明显。受各地政府财政及教育重视程度制约，我国学前教育投入存在东部投入高于中西部、“扶强不扶弱”等不合理现象。2019 年，广西学前教育财政投入、生均拨款、贫困学生资助、保教费标准相较“十二五”有了显著提高。我区学前教育的财政性支出占比在全国处于较低水平，学前教育成本中政府的财政分担比例过低。因此，各级政府要不断增加学前教育投入，解决当前学前教育存在的短板，不断提升学前教育质量。

（一）持续增加政府投入

各地政府要重视学前教育，加大财政投入，确保用于学前教育的经费持续性大幅度增长和不被挤占挪用；设立专项经费，重点向贫困地区投入，提高普惠性幼儿园补助标准，促进教育均衡发展；改善园所硬件条件，确保教师队伍稳定，逐步缩小与发达地区的差距。

（二）提高财政投入效率

学前教育财政投入应具有前瞻性，根据人口变化趋势，资金规划应该有所变化，要保障有限的资金得到最优化的使用［4］。随着贫困地区异地搬迁工作的深入，“一方水土养不了一方人”的地区人口迁移较多，贫困人口迁移到交通相对便利的城镇及周边地区，这些地区将是下一阶段学前教育投入的重点领域。因此，贫困地区学前教育坚持以政府财政为主导，以市场化运作为补充，大力发展普惠性幼儿园所势在必行［5］。政府可以通过减免税收、用地审批、幼儿教育券等方式大力支持普惠性民办幼儿园发展，强化信息公开透明度，提高财政资金使用效率。

（三）探索学前教育收费改革

近年来，随着我国经济社会的快速发展和国家综合国力的增强，国家发展改革委、教育部、财政部于2011 年印发的《幼儿园收费管理暂行办法》已经不适应新时代幼儿园的收费实情［6］。因此，各地政府应综合考量不同性质的幼儿园所、不同地区幼儿园所成本、当地居民收入、当地财政收入等因素，因地制宜，积极探索当地幼儿园所收费标准，不断提升幼儿教学质量，保障学前儿童享受优质教育的权利。

四、积极提升幼儿园所教学水平，缩小教学质量差距

当前，幼儿园所教师流失率较为严重，特别是贫困地区面临着招聘学前教师十分困难的尴尬境地。根据《幼儿园工作规程》第二章第十一条规定：全日制幼儿园每班应配设2 名教师、1 名保育员；师生比为1 15 左右，以2018 年为例，广西公办幼儿园教师缺口是28 518 人，民办园教师缺口为28 550①广西壮族自治区幼儿教师培训中心统计数据。人。因此，学前教师的职业吸引力亟待提升，建立一支教学能力强、教师队伍稳定的学前教师队伍刻不容缓。

（一）以学前教师编制、高级职称为突破口，增强教师身份认同

当前学前教师编制数量、工资待遇、职称评聘等方面与义务教育、高等教育尚存在较大差距。公办幼儿园编制缺口较大，基层幼儿园所混编现象时有发生，无法接纳太多的学前教育毕业生；民办、集体幼儿园所的教师基本没有编制，高级职称数量极少，导致很多学前教师无法安心长期工作，转到其他行业工作的现象时有发生，造成了教育资源的极大浪费。

以广西为例（见表1），2012—2017 年，广西学前教育专任教师总人数依次增长了16.28%、17.44%、11.67%、8.41%、10.98%。2017 年与2012年相比，专任教师总数增加了37 449 人，增长了83.49%；大专及以上学历的专任教师增加了30 670人，增长了115.11%；高中及以下的专任教师数增加了6779 人，增长了37.22%；高级及以上职称的专任教师数量减少了365 人，减少了9.58%；未评职称的增加了36 700 人，增长106.51%。通过以上数据分析，高级及以上职称呈现下降趋势的现象亟待解决。

表1 2012—2017年广西学前教育专任教师学历结构、职称结构表

各级编办、组织、人事等部门应积极调研，根据当地实际情况，重新修订编制，要综合考虑到人口的增加幅度、教师进修、孕产假以及后勤岗位人员等诸多因素，并定期调研幼儿园所编制数量，根据当地学前教育发展规划作出编制调整。相关部门要打通学前教师职称晋升的瓶颈，有效地激发学前教师专业发展的热情与积极性，改善职称结构，助力教师专业发展，提升学前教育质量。

（二）提高学前教师福利待遇，增强队伍稳定性

目前，学前教师工资相对较低，一定程度影响了教师队伍的稳定，特别是贫困地区学前教师流失率更为严重。例如：学前教育毕业生异地工作，受房租、家庭条件、人际交往及婚恋等因素制约，收入无法满足其生活需求，存在入职后向发达地区幼儿园所或其他收入较高的行业转移的情况；部分优质教师也跳槽到待遇较好的幼儿园所［7］。基于上述现实，贫困地区要积极贯彻落实2015 年颁布的《乡村教师支持计划2015—2020 年》文件精神，通过特殊经补贴、职称提升、精神与物质鼓励等方式提高贫困地区学前教师的各项福利待遇；通过外出学习交流、聘请专家入园指导等方式使教师在职业成长的道路上提高专业技能、获得更多的满足感。对于民办幼儿园，政府要加强监督检查，保障其与公办幼儿园享有同等的权利，如拥有政府部门组织的评优评先的资格；园所要与教师签订劳动合同，缴纳社会保险，定期进行职业培训，等。因此，我们要减少学前教育毕业生、优质教师的流失，避免贫困地区幼儿园所成为教师过渡的平台。

（三）提升幼儿园所教师教学水平，注重师德师风考察

当前，我国贫困地区幼儿园所师资队伍存在较大缺口，师资队伍的专业水平整体不高。因此，政府通过师范类院校定点招聘、委托高校定向培养等方式，引导园所招聘专业素养好的毕业生；通过政府财政拨款，以人才引进的形式积极引进幼儿园所的园长、资深教师，并严格把控入职关口，注重师德及专业考核，杜绝不合格教师入职。

（四）完善职后培训，树立终身教育理念

近年来，学前教育职后培训成效显著，以国培、省培、市培、县培、园培为中心的5级培训受到了业界的好评。政府通过现场教学、研讨式教学、情景模拟、理论研究、互联网教学等培训方式，为园长、骨干教师等搭建了长期稳定、有内生动力的职后培训体系，极大地增强了教师的专业素养、职业认同感，使终身教育的理念在学前教师的队伍中得到了认同；通过对口帮扶、园际互访、短期轮岗、跟班学习等方式，统筹协调好学前教师的双向交流，能在短期内优化师资队伍，提升薄弱幼儿园所的教学质量，逐步实现教育资源均衡化。

五、结语

大力发展贫困地区学前教育有利于实现教育均衡，能阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。在脱贫攻坚的时代大背景下，贫困地区要坚持以政府为主导，因地制宜，多措并举，精准发力，加强学前硬件环境、学前教师队伍等方面建设，逐步缩小与东部地区师资水平差距，让每个孩子都能享受公平、有质量的教育［8］。