PPP模式发展研究现状及展望

万亿 李伟 王一帆 田森

摘要：近年来在目前政府工程中，政府与社会资本合作模式PPP模式得到了广泛的应用，是我国社会基础设施建设的重要合作模式，对推进我国社会经济发展具有重要意义。本文阐述了PPP模式的历史发展与现状，总结了我国PPP的发展阶段，对近年来我国PPP项目库入库项目进行了综合分析，概括了PPP模式的特征，并结合我国实际国情总结了我国推行PPP模式意义以及未来发展趋势。

Abstract： In recent years， in the current government projects， the PPP mode of cooperation between the government and social capital has been widely used. It is an important cooperation mode of social infrastructure construction in China， and it is of great significance to promote the social and economic development in China. It is of great significance to carry out PPP mode in China. This paper expounds the historical development and current situation of PPP mode， summarizes the development stage of PPP in China， makes a comprehensive analysis of PPP project warehousing projects in recent years， summarizes the characteristics of PPP mode， and summarizes the significance and future development trend of implementing PPP mode in China based on the actual situation of China.

关键词：PPP模式;历史发展;综合分析;发展趋势

Key words： PPP model;Historical development;comprehensive analysis;developing trend

中图分类号：F283                                         文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）02-0043-05

0  引言

PPP的英文是“Public-Private Partnership”，中文为“公私合伙制”，指公共部门（政府部门）通过与私人部门（社会资本）建立合作伙伴关系并提供公共产品或服务的一种方式，为一系列模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等[1]。PPP模式是政府和社会资本签订协议，发挥各自的优势，共同提供公共产品或服务，分担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务和分享收益[2]。近年来，PPP在我国发展迅速，成为我国学者研究宣传的重点，也成为相关投资的追捧对象。鉴于此，本文通过厘清PPP的发展，并结合我国实际国情总结了推行PPP模式意义和未来的发展趋势。

1  国内外PPP模式的发展

PPP模式起源于经济危机中的英国，1979年撒切尔夫人开始执政，对政府进行改革并在基础设施领域引入社会资本，采用的PFI（Private Finance Initiative）的方式进行[3]，主要用于公路、国防、教育、卫生等方面以及政府办公和用房等方面，此模式提出解决了公共基本需要与经济困境的矛盾。后来，英国随即开展了热火朝天的PPP项目建设[4]。到2006年，英国PPP投资占公共服务年度总投资的10%-14%。

1.1 PPP模式在国外各国的发展

1985-2011全球基础设施PPP名义价值7751亿美元，其中：欧洲占45.7%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥拉丁美洲和加勒比海地区占11.4%，美国占8.8%，加拿大占5.8%非洲和中东地区占4.1%。目前，PPP模式运用最好的是加拿大。1991至2013年间，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，包括交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境等行业。2003-2012年间，加拿大共有121个PPP项目完成了融资方案，这些项目在建设过程中的资本投入共计384亿美元。

智利的PPP项目始于1994年，至2017年已完成了交通、机场、监狱等36个项目，投资额合计60亿美元。2004年巴西通过了PPP模式法案，在法律的框架下对国家有关部门执行PPP形式下的工程招投標和工程合同签订做出了具体的实施规定，在接下来的4年发展规划中，公路、铁路、港口和灌溉工程成为巴西PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。澳大利亚于2000年筹备悉尼奥运会奥林匹克体育场时，采用了PPP模式，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设，同时政府财政拨款。同样，法国的法兰西体育场也采用了PPP模式，其中国家投资为1.91美元[5]。

1.2 我国PPP模式的发展

我国自80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作[6]。对有收益的基础设施一般以BOT方式为主，社会资本方以外资为主;准经营和公益性项目一般以BT方式为主，社会资本方则以内资为主，特别是以大型施工总承包企业为主。从发展阶段来看，我国PPP模式的发展经历了四个阶段：①探索试点阶段;②快速发展阶段;③调整阶段;④全面推进阶段

1.2.1 探索试点阶段

2002年以前，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力有限公司和深圳特区电力开发公司采取合作经营方式建设的沙角B电厂，为中国第一个实际意义上的BOT项目。

1.2.2 快速发展阶段

2002年，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资本以更多形式参与市政公用设施建设;2005年国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”，推动了市政领域PPP模式的发展。

1.2.3 调整阶段

2008年，金融危机爆发，全球经济受到波及，为了减轻金融危机对我国经济的影响，国家开始推行积极的财政政策。2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，民间资本被鼓励和引导进入基础设施等领域，但没有引起大规模的反响，PPP模式的发展处于调整阶段

1.2.4 全面推进阶段

2013年，为了更加有效利用社会资本，整合资源，激发市场活力，我国出台了多项政策性文件（见表1）[7]- [8]，为PPP模式的发展提供了操作指导和制度保障，加快了政府和社会资本PPP项目的实践。

2  近年来我国PPP综合信息平台项目库入库综合分析

2.1 采用BOT模式项目综合分析

财政部全国PPP综合信息平台项目库显示，截止到2016年，PPP項目入库数量为11260个，入库项目总金额为13.5万亿元。其中，BOT模式的项目数量累计达到8235个，总投资额高达102457亿元，占PPP项目库总投资额的75.90%，涉及市政工程、交通运输、教育、养老、旅游、医疗卫生等多个基础设施和公共服务建设领域（见图3），其中2015年和2016年呈“井喷式”增长，入库BOT项目数量已从2010年的7个分别增长到4539个和2814个（见图4），由此可见，BOT模式的应用范围正在不断拓宽，发展前景日趋广阔。

2.2 采用BOO模式项目分析

平台项目库显示，截止2016年11月入库的10828个PPP项目中，采用BOO模式的项目数量累计达到868个，总投资额高达8081.23亿元，占PPP项目库总金额的6.24%，涉及能源、市政工程、养老、旅游、医疗卫生等多个基础设施和公共服务建设领域（见图5），其中2015年BOO入库BOO项目数量已从2011年的1个激增到548个（见图6），由此可见，应用BOO模式的应用领域在不断拓宽，发展前景也日趋广阔。

定价机制作为BOO项目运作的核心要素与基础环境，是项目各相关主体之间利益与风险分配机制的重要体现。定价太高，大众难以承受，BOO模式下的产品/服务的需求量会受到一定程度的影响，从而会影响项目的收益。定价太低，增加了需求量，但BOO项目公司收支不平衡，不仅会使社会资本无法收回投资或取得预期的利润，降低社会资本积极性，也会导致项目的失败。根据财政部发布统计数据显示，BOO项目的特许经营期一般在20-30年，可以预见BOO面临的市场环境极为恶劣。

2.3 采用TOT模式项目综合分析

平台项目库显示，截止到2016年，PPP项目入库数量为11260个，入库项目总金额为13.5万亿元。其中，已采用和拟采用TOT模式的项目数量累计达到640个，总投资额达5251.38亿元，占PPP项目库总投资额的3.89%，涉及市政工程、交通运输、教育、养老、旅游、医疗卫生等多个基础设施和公共服务建设领域（见图7），其中2015年和2016年增长迅速，入库TOT项目数量已从2011年的1个分别增长到360个和174个（见图8），由此可见，TOT模式的应用范围正在不断拓宽，发展前景日趋广阔。

3  PPP模式的特征及意义

3.1 PPP模式的特征

①具有融资功能，融资功能是PPP模式的本质特征。采用政府和社会资本合作的方式，进行了基础设施项目和城乡公共事业项目建设，将以往全部由政府财政资金建设的项目调整为由社会资本为主投资，既放大了政府财政资金的效用，又规范了地方政府的举债行为。②增加供给，PPP模式的融资功能决定了地方政府可以利用该机制提前建设一批社会急需的民生改善项目，扩大基础设施服务能力和公共产品供给能力。③提升效率，PPP模式的投资人选择机制决定了参与PPP项目运作的社会资本除了具备一定的资金实力外，还必须是掌握了特定专业领域核心技术，具备项目综合管理能力的优秀企业。通过这些特定行业领域优秀企业的投资和运营，必然提升这些领域的公共服务效率，有利于提升社会公众的满足感和获得感，实现社会运行的和谐稳定。④强调全寿命周期合作，现阶段由国家财政部主导的PPP模式没有出现BT这类运作方式，其原因就是前5-10年各地政府近似疯狂推进的BT融资建设模式的失控给社会带来了许多无法逆转的灾难性后果，一些地方由于过度举债导致政府资不抵债，引发政府信用危机，影响社会稳定;另外由于BT模式只有建设—移交两个环节，没有运维阶段，导致一些社会资本投资人只重视项目建设期利益，缺乏对项目整个寿命周期经济性的考虑，导致项目投资失控、运行维互资金偏高、项目建设质量低下。现阶段推进的PPP模式严令禁止使用BT方式实施PPP项目，规定项目合作必须包含运维期在内，且特许经营期不得少于十年，旨在项目全寿命周期。⑤以时间换空间，地方政府通过PPP模式运作，将一批本应由政府投资建设的基础设施项目和公用事业项目委托社会资本在一定的特许经营期内建设和运营，可以大幅度减轻地方政府的财政支付压力，可以扩大财政性资金的使用空间，取到以时间换空间的效果。⑥市场主导、民商法统筹，PPP模式的推行，克服了以往存在的政府主导、行政法统筹的不利局面。市场主导、民商法统筹有利于充分调动社会资本的积极性和主动性，有利于构建符合市场经济运行规律的PPP模式制度体系。⑦风险分担，PPP模式是以政府与社会资本的平等合作为前提条件，项目公司管理过程中，以各自出资股本比例分担项目建设和经营风险，政府与项目公司之间依风险类别分别承担不同的风险，进行了风险分担，同时也是PPP模式的核心。⑧充分竞争，对社会资本投资人的选择，采用规范科学的政府采购流程，避免了以往存在招标采购混为一谈的现象，有利于实现充分竞争。⑨财政部门牵头协调推进，以往各阶段中，我国PPP模式的推进基本上是各部门各自完成，缺乏顶层设计和制度建设，尤其是立法建设。此次PPP模式的管理工作，国务院已明确由国家财政部牵头，各部门协调推进，克服了以往存在的政出多门的现象，有利于PPP模式的持续健康发展。

3.2 我国推行PPP模式的意义

①现实所需，在一定程度上解决了了政府债务瓶颈与稳增长、促改革、慧民生之间的矛盾，以及我国目前基础设置投资的巨大缺口与庞大社会资本准入难的矛盾。②有利于加快转变政府职能，通过实现政企分开，使得政府逐步减少对微观事务的直接参与，不断加强发展战略制定、社会管理、市场监管和绩效考核等职责，有助于解决长期以来存在的政府职能错位、越位和缺位的问题，从而完善了国家治理体系，加强了治理能力。③有利于深化投融资体制改革，通过引入社会资本，不断拓宽基础设施建设资金投入渠道，逐步形成多元化、可持续的资金投入机制。④有利于深化财税体制改革，完善财政投入和管理方式，深化财税体制改革，提高财政资金使用效益。⑤有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力，从而社会资本的发展空間大幅拓展，激发了市场活力和潜力，增加了社会资本的流动性，创造了新的经济增长，增强经济增长动力。⑥有利于充分发挥市场机制作用，推行PPP有利于充分发挥市场机制作用，公共服务质量效率将大大提升，从而实现公共利益最大化。

4  PPP模式的发展趋势

未来PPP模式的发展趋势主要在以下七个方面：

4.1 应用领域，未来PPP模式项目将涵盖如下几个方面：①城市地下综合管廊建设;②海绵城市建设;③城乡交通、通信、电力、给排水等基础设施项目;④城市公用事业项目;⑤新型城镇化项目;⑥生态修复与环境治理项目;⑦农业基础设施项目;⑧乡村养老、文化、教育、科技、卫生等社会公共服务项目;⑨特色小镇建设;⑩传统村落保护及美丽乡村建设;{11}产业园区开发项目;{12}旅游产业开发;{13}其他领域。

4.2 融资方式，未来的融资趋势主要是在资产实现资产证券化，即ABS，以项目所拥有的资产为基础，以预期收益为保障，采取在资本市场发行债券的方式来筹集资金。1998年4月13日，我国第一个以融资为目的ABS证券化融资方案在重庆市推行。

4.3 民营资本将逐渐成长为主力军，民营资本将逐渐成长为PPP项目投资的主力军，随着PPP市场法制环境的进一步完善和诚信体系的建立，特别是地方政府履约能力的提升，民营资本将逐步成为PPP项目投资的主力军，国有企业占据PPP投资行业的地位将打破。民营资本参与PPP项目投资有利于彻底改善基础设施项目和公用事业项目的投资结构，发挥民营资本机制灵活等优势。

4.4 法制环境进一步得到改善，法制是市场经济的基石，完善的法律制度是PPP模式健康运行的保障。目前，国家已经出台了大量关于PPP模式的政策性规定，但是一些重要的基础性法律仍然缺失，导致大量PPP项目在一些重要环节缺乏法律的刚性约束，使得PPP项目出现落地难、履约难等不正常现象，甚至出现社会资本退出PPP项目的情况。针对这些现象，国家已经加快PPP立法步伐，在不久的将来，PPP模式的法制环境将进一步得到改善。

4.5 诚信体系建设不断加强，①政府、社会资本、使用者三位一体的诚信体系逐步形成;②政府守信成为未来PPP市场一大亮点，“新官不理旧账”的情况将成为历史;③PPP市场信用评价主体将由政府为主过渡为以第三方机构独立评价为主，PPP市场主体的信用分级将更为科学，评价过程将更为客观;④PPP市场信用信息的运用将更加充分，特别是在社会资本招标采购环节，信用情况将成为评估社会资本综合实力的重要指标，乃至成为入围门槛之一。

4.6 公众参与度不断提升，公众参与是实现PPP项目社会监督的重要方式，离开了公众参与，就失去了一支重要的监督力量，不利于PPP项目产品质量或服务质量的持续提升，特别是城市公用事业PPP项目，涉及千家万户，公众监督有利于弥补政府监督和行业监督的不足，实现三大监督体系的相互补充。

4.7 社会分工体系将进一步细化，PPP项目涉及投融资、建设、运营维护和移交等众多环节，社会资本作为投资方，往往专注于某一个专业领域或某几个专业领域，难以覆盖PPP项目所有专业领域。比如目前PPP市场较为活跃的大型施工总承包企业，特别是中央企业，背靠已经上市的母公司，承载为资本寻找出路的经营责任，一些工程局一年的银行授信额度多达几百亿人民币，具有极强的投资能力。但是，由于企业资源所限，大部分企业在PPP项目中的优势仅限于投资和建设两大阶段，而对于大多数PPP项目的运营维护阶段则不具优势。此外，PPP项目特有的管理模式，还催生了一批服务于政府和社会资本的第三方服务机构，如各类产品服务设施的评价检测机构、第三方信用评价机构、基础设施维护机构等，由PPP投资催生的社会服务分工体系将进一步细化，带来经济的不断繁荣。

5  结论

本文总结了PPP模式在国内外的发展，分析了我国PPP模式中特许经营类（BOT、BOO、TOT）市场环境以及发展前景，针对我国目前的国情，解析了PPP模式的特征以及我国推行PPP模式的意义，针对我国目前财政资金短缺、公共部门工作效率低下的问题，引入PPP是我国当前的最佳选择。PPP模式在一定程度上解决了政府债务瓶颈与经济增长之间的矛盾，有利于深化投融资体制改革，打破行业准入限制，在未来PPP模式将拓宽应用领域，以ABS为融资方式，进一步吸纳更多的民间资本，有着不错的发展前景。

参考文献：

[1]Dulaimi M ，Kumaraswamy M M，Ling F Y Y，et al.Targeting relationally intergrated teams for sustainable PPPS[J].Engineering，Construction and Architectural Management，2007，14（6）：581-596.

[2]陈辉.PPP模式手册;政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].知识产权出版社，2015.

[3]UK Treasury.Public Private Partnerships-Government Approach[S].London;UK reasury，2000：10.

[4]UK Treasury.Infrastruture Procurement：Delivering Long-term Values [S].London;UK reasury，2008：15.

[5]于雯杰.国外PPP产生与发展概述[J].经济研究参考，2016（3）.

[6]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014（6）：75-80.

[7]中华人民共和国国家发展和改革委员会. http：//www.ndrc.gov.cn.

[8] 中华人民共和国财政部. http：//www.mof.gov.cn/index.htm.