“城市的土地属于国家所有”的宪法内涵阐释

一、“国家所有”的逻辑构成

（一）“国家”的概念

“国家”一词由“国”和“家”组成，从词的起源来看，西周时期“国”与“家”同样都是诸侯和大夫的封地，区别在于其范围大小不同，随着周天子统治的衰败，诸侯各国雄起争霸，“国家”一词开始兴起。“家”本意为人的居所，另一意思是家庭和家族，这两重含义都可理解为私人领域，“国”“家”连用为“国家”意味着国家是整合了所有家族的政治实体。①在现代社会发展中，“国家”逐步发展成为个人权利的集合，国家主权是社会契约存在的产物。政治学家认为：“‘国家一词可以指一种历史实体或一种哲学思想，一种人类共同体的持久形式或一种特定的当代现象……国家要求共同体与领土之间有一种固定的联系……它建立或形成了人类与其占有物之间的固定关系……它预先设定了一个有序权利或统治形式，或人们之间的命令与服从关系。”②探讨我国土地国有条款中的“国家”的含义，那就需要把“国家”放到宪法中去考虑。在我国宪法中，含有“国家”一词的条文有50条，影响着我国整体政治法律制度的设计。通过以上分析，我国宪法典中的“国家”可以概括为三方面内容：一是体现国家与领土之间关系的中央与地方关系，二是体现国家与公民关系的政府与人民之间的关系，三是体现国家与人们经济关系的国家经济制度，③ “城市的土地属于国家所有”这一条款，确定了国家对地方城市土地的所有，并且根据宪法第10条第5款的规定，国家权力机关还必须充分保障土地的合理利用。同时需要明确的是，行政机关作为国家行使权力的代理人，它对于城市土地只起到管理的作用，而不对城市土地直接享有所有权。

（二）“所有”的概念

所有表示一种财产归属状态，其载体是国家。“所有”是伴随着财产的积累产生的，当社会财富增多时，人们产生对财产的占有欲，“所有”应运而生。但是所有并不等于所有权，在罗马法理论中，所有人的权利具有绝对性和排他性。④如果将土地国有条款中的所有看作所有权，亦即将国家看作是城市土地的所有权人，那么对于城市中集体土地的存在就必然无法解释，城市建设中集体土地转化为国有土地也无需经过正当程序即可直接依据宪法第10条第1款的规定直接转化，这与我国宪法第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的法律目的相违背，只要将城市范围不断扩大，集体土地一旦进入城市规划的范围自动转化为国有，那么土地征收条款也无需存在，甚至于“公共利益”的概念范围都可以以推进城市化建设、推动国家整体经济发展为由任意界定。土地国有条款中的“所有”，仅仅是确定了国家对城市土地的一种权力归属状态，而非私法领域中的所有权概念。

二、土地国有条款原旨主义解释

（一）以宪法文本为中心

“在各种各样关于法律的研究中，法教义学是一种最古老的法律研究。……法教义学以特定国家的现行有效的实在法为研究对象，生产关于实在法的意义或内容，并将其体系化。”作为法学最初形态的法教义学，“将特定国家现行有效的实在法作为其不容怀疑的合理的研究前提或研究对象。”⑤宪法学作为法学的组成部分，以宪法文本为核心解释宪法规范更是应有之意。虽然明确以宪法文本为核心解释宪法，但对宪法文本的解释视角也是百家争鸣。美国联邦大法官斯卡里亚认为，宪法解释中的最大争议，不是“制宪者意图”与“宪法文本的客观含义”的争论，而应当是宪法文本的“原始含义”与“当今含义”的争辩。“制宪者意图”亦即代表了制宪时代人们对宪法文本的普遍理解和接受，而随着时代的发展，某些概念被时代赋予了新的内涵，人们在新时代背景下对宪法文本的理解有区别于制宪时代，但是，不管是“原始含义”或“当今含义”，都代表了当时以及今下人们对宪法的理解，都具有正当性。以宪法文本的“原始含义”为背景，可以更好地探究在新时代发展下的“当今含义”。

（二）我国土地国有条款的制定及发展

1982年宪法修改委员会秘书处拟定的《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》明确规定城市的土地属于国家所有，其他一切土地属于国家或集体所有，并且指出该条款是“新增加的”，而“这些规定是我国实际情况的反应”。⑥彭真同志在第五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中解释说：“关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。”⑦可以看出，1982年宪法新增的土地国有条款在当时是一种对我国现实情况的反映，即对当时宪法修改时所确定的城市的土地属于国家所有的确权。

在1982年修改宪法时，对于城市土地属于国家所有并未产生较大争议，争论较多的是“城市”的范围。 “城市土地是指城市市区的土地，不包括郊区的土地。”但是镇的土地是否包含在内颇有争议。一种意见认为“镇的土地应该和农村、城市郊区的土地一样看待”，另一种意见认为“全国各地情况不一样，有些真的规模已相当大，且还在进一步发展，甚至相当小型或中型城市，再把它和农村、城市郊区一样看待，显然是不合适的。”宪法修改委员会采纳了第二种意见，认为“个别较大的镇的土地是包括在城市市区的范围内”的。⑧但是城市的范围仍不明确，市区与郊区的界定以及较大的镇的含义都具有模糊性。全国人大常委会制定的《土地管理法》第8条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”，将宪法第10条第1款中的“城市”限缩为“城市市区”。综合我国宪法和其他相关法律对城市土地国家所有的规定，都只笼统的将城市市区的土地划归国有，将城市郊区的土地国有作为例外。但是对城市市区并没有一个明确具体的定义。1989年全国人大常委会制定的《城乡规划法》第3条第2款规定：“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”2007年修正后的《城乡规划法》第2条规定：“本法所称的规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”可以看出我国城市规划区由之前的市区、近郊区和需要规划控制的区域，变为建成区和必须实行规划控制的区域。市区并不等同于建成区，因为建成区不只包括城市，还包括了镇和村庄。所以城市中出现集体土地并不必然违反我国宪法第10条第1款的规定，同时《城市房地产管理法修正案（草案）》第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。”可以看出，我国城市中存在的集体土地，从空间上看并不违反我国宪法第10条第1款的规定，它并不包含在土地国有条款中城市的内涵中，其存在具有正当性。

同时，从时间效力上看，由于土地国有条款在制定时是对当时土地现实的一种确权。是历史时期的产物。但是随着社会发展，城市范围不断扩大，这种确权对于扩建后的城市市区的土地则不包括在内。因为，如果将扩建后的城市市区土地直接转为国有，那么我国宪法第10条第3款的土地征收规定就没有存在的必要了。并且，如果直接肯定扩建后的城市市区土地为国有，那么在城市建设需要土地時，行政机关以为了城市发展为由的“公共利益”需要，直接将集体土地纳入城市规划区的现象会出现，这种“征地”不具有程序正当性，也难以维护被征地者的合法权益。

三、结语

通过对现行宪法第10条第1款的分析，该条款应当是一条宪法原则规范，不仅是对立宪时城市土地国家所有的确权，同时也对未来“城市”的土地属于国家所有起到规范、指引作用。该规定实际上是对中华人民共和国成立以后城市土地国有化的历史事实的确认，应当对其做政策性的解读。同时，必须厘清集体土地向国有土地的转化条件，避免在城市化发展进程中将集体所有土地随意变为国家所有而侵害农民的土地权益。

注释：

①参见金观涛、刘青峰：《观念史研究》，法律出版社2009年版，第229-251页。

②转引自[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版），邓正来编译，中国政法大学出版社2002年版，第793页。

③参见韩秀义：《人民政协本体意涵的宪法学阐释——以“一体二元三维”为框架》，法律出版社2016年版，第96页。

④参见肖厚国：《所有权的兴起与衰落》，山东人民出版社2003年版，第56页。

⑤舒国滢等：《法学方法论》，中国政法大学出版社2018年版，第3-7页。

⑥参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第388页。

⑦彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日代表宪法修改委员会向五届人大五次会议所作的报告）。

⑧参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第195页。

作者简介：刘杨，女，1994，汉族，山东省潍坊市，在读研究生，辽宁师范大学，116029，宪法学与行政法学