“普惠园”与“民促法”叠加下民办园的困惑与应对

摘 要： “普惠园”与“民促法”作为时下对学前教育有重大影响的政策与法规，在民办园上产生交集。且由于“身份认证”引发政策叠加，使得民办园面临着“普惠性+非营利性”“普惠性+营利性”“非普惠性+非营利性”“非普惠性+营利性”四种不同身份组合下的发展困惑：只得“名分”难得“实利”，势单力薄下的无奈之选，在争议中尴尬生存，非公平竞争造成的巨大压力。厘清并消除“普惠园”与“民促法”间的不衔接、不一致成分，是实现民办园可持续发展的根本所在。清晰界定身份、理顺支持政策、完善监督机制是合理有效的应对策略。

关键词： 民办幼儿园;普惠性;营利性;非营利性

基金项目：本文系山东省社科基金项目“新人口形势下学前教育资源优化配置研究”（项目编号：19CZKJ11）的阶段性成果。

作者简介：朱莉雅，曲阜师范大学教育学院博士研究生，主要从事教育政策研究。

学前教育是我国国民教育体系中最薄弱的环节，也是大家对变革最为期待的领域。针对“入园贵”“入园难”等问题，从2010年起国家开始致力于建设面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，从中央到地方相继出台了系列文件政策，长期占据主体地位的民办学前教育首当其冲。为消除民办学校“以非营利之名行营利之实”的难题，新《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《新民促法》）于2017年完成修订颁布，之后又出台了相应配套制度，这是一部同样能够引发民办学前教育深刻变革的重大法规。当前学界对民办学前教育的影响研究成果颇丰，但对于二者的叠加影响效应却关注较少，这不利于从根本上消除制约民办学前教育发展的障碍。

一、“普惠园”与“民促法”叠加之缘起

“普惠园”在本文主要指代推动普惠性幼儿园（以下简称“普惠园”）建设的相关政策文件;“民促法”主要指代《新民促法》以及相关配套制度。孤立地看“普惠园”与“民促法”，前者属于教育政策，后者属于教育法规，看似不在一个档位上，却因为民办幼儿园（以下简称“民办园”）这个纽带将二者紧密地关联在一起。

1.二者交集于“民办园”

“学前教育是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业”的论断，已经得到广泛证实。[刘占兰：《学前教育必须保持教育性和公益性》，《教育研究》2009年第5期，第31-36页。]我国从2010年正式开始推行普惠性幼儿园建设，这一战略方针被贯穿到从中央到地方颁布的一系列政策文件中，包括《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《学前教育改革发展的若干意见》、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称《若干意见》）、《县域学前教育普及普惠督导评估办法》以及各地实施的学前教育行动计划、普惠性民办幼儿园的认定与管理办法（或意见）等。对于什么是普惠性幼儿园，国家层面文件并未明确界定，但对于普惠性幼儿园的构成却有清晰的表述，指出其包括公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和民办普惠性幼儿园。公办园作为由国家财政教育经费支持和保障的幼儿园，公益普惠是天然属性，理应在普惠性幼儿园范畴内。此外，民办园亦是不可缺少的，尤其在当下高民营化的学前教育市场背景下，民办园更是无法置身事外，这主要基于以下一个或几个原因：减轻政府财政支出的负担，提高学校经营管理的效率，增加教育供给方式的多样化和选择性，提高学校对其消费者的责任感。[贝磊：《当前世界范围内私立教育发展趋势——教育民营化的问题及相关政策》，《外国教育资料》1997年第3期，第15-18页。]

“民促法”的适用对象是利用非国家财政经费举办的各级各类民办学校。我国民办教育历经近20年的探索前行，2002年终于迎来了本领域的首部大法——《民办教育促进法》，次年颁布《民办教育促进法实施条例》，对民办学校的设立标准、组织管理、扶持与奖励、法律责任等做了详尽规定，对于规范和引导民办教育依法办学、依法管理等方面有着十分积极的意义。但遗憾的是，这部被寄予厚望的法律由于没能很好地解决产权归属与合理回报之间的关系，使得民办学校营利性之实与非营利性之法的冲突逐渐显露。[李文章：《非对立性：普惠性学前教育与营利性民办幼儿园的相互关系》，《现代教育论丛》2018年第2期，第40-44页。]在各方的呼吁下，时隔5年《新民促法》诞生，在此基础上，接连颁布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，截至2019年6月，已经有29个省出台了当地的促进民辦教育健康发展的指导意见，13个省出台了相关法规。[王帅，吴霓，郑程月：《民办教育分类管理的推进概况、突出问题与对策建议——基于对国家和地方29省相关政策的文本分析》，《当代教育论坛》2019年第6期，第55-65页。]不管民办教育的法律如何演变，自始至终主题都是民办教育，民办园亦是重点立法对象。由此，“民办园”就成了“普惠园”与“民促法”的交集所在。

2.“身份认证”引发政策叠加

《若干意见》提出，到2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%。其中，公办园的比例是50%，剩下的30%需要普惠性民办园来填补。这意味着现存民办园中的很大一部分将转入普惠性幼儿园的系列。因此，在民办园中筛选出符合条件的幼儿园是“普惠园”政策的核心环节。根据各地制定的认定标准与管理办法，基本程序大体包括：书面申请—县区评审—市级抽评—社会公示—认定备案。具体来说，每年于规定月份内，符合条件的民办幼儿园按照属地管理原则，向县（市、区）级教育行政部门提出申请，教育行政部门对提出申请的幼儿园进行审核、考察和评审。[李芳，姜勇：《我国普惠性民办幼儿园认定管理政策文本的ROST数据挖掘系统分析》，《教育经济评论》2019年第4期，第108-121页。]那些通过认定的民办园，至此多了一重普惠性幼儿园的身份;而那些未通过认定的或未申请认定的，虽然没有特殊说明，很自然地就落入了“非普惠性”民办园的行列。而众所周知，民办园是依靠非国家财政性经费设立的，遵循的是市场法则。民办园之所以提出加入普惠性幼儿园的申请，愿意接受政府指导价，很大程度上是被政府所承诺的优惠政策所吸引，包括税收政策、财政扶持、帮扶机制、支持教师队伍建设等政策。为消除民办园的后顾之忧，个别地方制定的办法中还特别规定了“退出机制”。当然，政府的监督也是不可或缺的部分，应实行信息公示制度，进行动态监管。

再观《新民促法》，本轮修订最大的改变就在于允许“民办园做出营利性或非营性的选择”。针对两类学校分类登记，规定了民办学校设立审批、分类登记、变更注销登记等方面的内容，选择登记为非营利性民办学校的可登记为民办非企业单位或事业单位;营利性民办学校到工商部门进行登记。政府的优惠扶持与监督管理在《新民促法》中亦有体现，第四十六条规定：“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”第五十一条规定：“新建、擴建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”部分地市出台的实施细则，规定营利性民办学校可以变更为非营利性。针对非营利民办学校，规定委托会计师事务所依法进行审计;针对营利性学校还专门制定了监督管理实施细则，包括对筹设期限、举办者的条件要求、学校的组织结构及财务和信息公开的监督管理。

可见，“普惠园”与“民促法”出于不同的目的，同时对民办园进行身份认证，最终带来四种不同的身份组合，分别是“普惠性+营利性”“普惠性+非营利性”“非普惠性+营利性”“非普惠性+非营利性”。在政策工具运用上具有较多的重合成分，见表1，其中“/”之前代表“普惠园”的相关规定，“/”之后代表“民促法”的相关规定。

二 、“普惠园”与“民促法”叠加下民办园的发展困惑

有学者以11 个省的 2687 位民办园举办者为调研对象进行研究，发现民办园面临不同的身份选择，选择“观望”的比例最高，始终在50%左右。[胡晨曦，魏聪，胡辰方，王海英：《分类管理背景下民办幼儿园办园意向研究——基于对全国11个省2687位民办园举办者的实证调查》，《教育发展研究》2018年第4期，第28-37页。]这说明对于多数民办园而言，“普惠园”与“民促法”的叠加带来的不仅是机遇，更多的是困惑和挑战。

1.“普惠性+非营利性”幼儿园：只得“名分”难得“实利”

在四种选择中，当属“普惠性+非营利性”幼儿园最受欢迎。对社会而言，此种组合能够最大限度地体现教育的公益性;对百姓而言，可以享受到实惠的学前教育服务。并且由于“普惠性”和“非营利性”都以公益精神为根本追求，与非营利的法人形象非常契合。在税收政策上，都认同应该“享受与公办学校同等的税收优惠政策”;在定价机制上，都接受政府指导价;在奖励扶持上，都提出给予补助、奖励、教师培训、土地使用等方面的优惠政策。政策环境相对宽松利好，但发展中仍然面临不少难题。

（1）支持不到位

提升学前教育公益性的主要责任在政府，保障财政投入是政府履行职责的重要体现。基于此，“普惠园”与“民促法”对于“普惠性”“非营利性”的民办园都给予优惠政策。从目前出台的相关文件来看，支持是完全分开对待的，“非营利性+普惠性”幼儿园应获得双份的优惠。此种组合固然能够最大限度地实现教育的公益性，但同时政府承担的责任也最大。[魏聪，王海英，林榕，陈红敏：《普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择》，《学前教育研究》2019年第3期，第54-70页。]在实际执行中，各地政府支持普遍乏力，各种优惠被“打折扣”，在不少地市甚至成了口头支票，民办园难以维持收支平衡，更有甚者“关停并转”。

（2）进退不顺畅

很多省份针对“民促法”设置了过渡期，规定到2022年完成分类登记，所以“普惠园”的执行时间要早于“民促法”。但一些有“远见”的省市在“民促法”各项细则出台之前，就将“非营利性”植入了普惠性民办园的认定标准，意味着选择“成为普惠性幼儿园”的同时也选择了“非营利性”，这样的捆绑式认定多少带有一定裹挟的成分。此外，出于对民办园意愿的尊重，大多省市的认定办法是允许民办园退出普惠，但不少地市规定从“非营利性”到“营利性”是单项通道，一旦选择了“非营利性”就不能再选择“营利性”，所以普惠性幼儿园退出机制形同虚设。

2.“非普惠性+非营利性”幼儿园：势单力薄下的无奈之选

相比“普惠性+非营利性”幼儿园，“非普惠性+非营利性”幼儿园的公益色彩要淡一些。既然选择了“非营利性”，主动放弃对利润的追求，似乎没有任何理由拒绝再进一步加入普惠园。之所以做出这种选择，只能算是权宜之计，大体有以下两种情况：

（1）高不成低不就

此类幼儿园由于办学实力整体不强，既无力承担登记为“营利性”幼儿园的高额税费，也无力承担普惠的指导价格。“非营利性”与“普惠性”虽然都执行政府指导价，但普惠性幼儿园的价格控制显然更严些，若执行政府的收费规定，即使接受政府的补贴之后也收不抵支[魏聪，王海英，林榕，陈红敏：《普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择》，《学前教育研究》2019第3期，第54-70页。]，在没有其他更好选择之前，不如暂时停留在目前的状态，至少可以享受非营利性的优惠政策。

（2）存在投机心理

针对营利性民办学校，国家专门出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》。反观对非营利性民办学校的监督要单薄很多，只规定“委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果”，监管的主动权、话语权完全掌握在幼儿园自己手中，监管更像是走过场。在监督机制的欠缺这种情况下，不排除一些民办学校抱有侥幸心理，打着“不营利”的幌子继续“取利”。

3.“普惠性+营利性”幼儿园：在争议中尴尬生存

既能满足百姓对“质优价廉”学前教育服务的需求，又能顺应社会资本投资教育的营利初衷，“普惠性+营利性”幼儿园理应是“鱼和熊掌兼得”的最佳模式，但在实际选择中却也是最具争议的模式。

（1）身份争议不断

有学者认为，普惠性幼儿园的理想状态就是无排斥、无歧视、低收费、非营利、有质量。[王东：《普惠性学前教育：内涵与政策意蕴》，《教育科学》2014年第4期，第26-31页。]这种观点得到了不少省市的支持，所以“普惠性+营利性”幼儿园在一些地方是个“伪命题”，更有部分地市在制定“普惠性幼儿园认定与管理办法”时，直接把“非营利性”列为普惠性幼儿园的前提条件，如北京市、天津市。另有学者认为，普惠性幼儿园的普惠性体现于“公共资金”和“面向大众”。[冯晓霞：《大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本》，《学前教育研究》2010年第5期，第4-6页。]还有学者认为“普惠性与营利性的关系并非对立，普惠性民办幼儿园也可以是营利性的民办幼儿园”。[李文章：《非对立性：普惠性学前教育与营利性民办幼儿园的相互关系》，《现代教育论丛》2018年第2期，第40-44页。]2019年有全国政协委员将争议制成提案（教育类408号），教育部答复的函件中回应：“普惠性民办园的举办者可以自主选择登记为非营利性或营利性民办园，国家层面无普惠园必须登记为非营利园的强制要求。”[中华人民共和国教育部：《普惠性幼儿园并不意味着必须非营利》，载教育部官网：https：//www.jiemian.com/article/3767157.html，最后登录日期：2019年12月11日。]但书面答复的实效性和约束性毕竟有限，各地在缺乏权威政策依据的情况下仍会各自为政，致使“普惠性+营利性”幼儿园缺乏普遍认可。

（2）政策执行冲突

尽管国家名义上不反对“普惠性+营利性”幼儿园的存在，但是“普惠园”与“民促法”却存在着政策执行上的冲突，主要表现在：在税收政策上，“普惠性”使其可以享受与公办学校同等的税收优惠政策，但“营利性”却决定了只能享受国家规定的税收优惠政策。在定价机制上，“普惠性”应该接受政府指导价，“营利性”却可以自主定价，政策的冲突多变让本就纠结身份的民办园更加无所适从。

4.“非普惠性+营利性”幼儿园：非公平竞争造成巨大压力

能够做出“非普惠性+营利性”选择的非高档园莫属，按照“民促法”的相关要求，登记为营利性幼儿园前应当“进行财务清算，依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费”，所以只有那些经济实力雄厚、有信心和资本赢得市场竞争的幼儿园才可能做出这种选择。不受价格限制的“非普惠性+营利性”幼儿园虽然不是学前教育发展的主流，却是不可或缺的组成部分。对政府而言，从“非普惠性+营利性”幼儿园获得的税收正好可以用于弥补对普惠园的财政补贴。对百姓而言，不同群体对学前教育服务有多样化的需求，高收入消费群体会更加青睐高质量的特色幼儿园。总体而言，“非普惠性+营利性”幼儿园发展路径是清晰的，只是发展压力较大。

（1）商业取向明显

不管是营利性民办学校，还是非营利性民办学校，生产的教育服务都具有公共产品属性，私立教育也服务于公共利益，承担了社会责任。所不同的是，“非普惠性+营利性”民办园可以名正言顺地追求利润最大化，若不加严加监管，很容易偏离公益性、服务性轨道。

（2）竞争压力较大

按照“民促法”的相关要求，营利性民办园“应当进行财务清算，经省级以下人民政府有关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费”。因此，加入“非普惠性+营利性”幼儿园需付出巨大代价，不仅要缴纳大额的税费，而且相较于其他类型的幼儿园，得到的国家支持更少，如何在不公平的竞争环境中打开市场成为此类幼儿园发展成长中的巨大难题。 [袁利平，温双：《民办学校营利性与非营利性分类管理的法律规制及治理路径》，《法学教育研究》2019年第4期，第425-441页。]

三、民办园发展困惑的应对策略

当前民办园发展的困惑很大程度上来源于“普惠园”与“民促法”的不衔接、不一致。尽管作为法规的“民促法”比作为政策的“普惠园”在执行上更具权威性和约束力，但二者并非隶属关系。且广义上讲，“普惠园”与“民促法”同属学前教育政策体系。有学者指出，各政策之间及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、相互矛盾，否则就会破坏政策系统的正常结构，使政策系统功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃。[丁煌：《政策制定的科学性与政策执行的有效性》，《南京社会科学》2002年第1期，第38-44页。]理顺二者的关系是确保民办幼儿园可持续发展的关键。

1.清晰界定身份

关于“普惠性幼儿园是否可以营利”的争论是“普惠园”与“民促法”协调性不足的集中体现。按照国家层面文件，对“普惠性幼儿园”的认定看重社会效益，以“面向大众、收费不高”为基本特征，带有一定的主观性;对“营利”的认定关注办学收益，以允许自由支配为基本准则，具有较强的权威性。因而“普惠性”与“非营利”并无瓜葛，也不对立。但拥有“普惠性+营利性”合法身份的幼儿园在实际发展中却没有想象的美好，几乎无法找到“利益”与“效益”的平衡点，深陷政策与实践之间的悖论。根据欧洲14个国家公立、私立办园情况统计可知，绝大多数国家的学前教育机构中，主要由公办幼儿园和非营利机构组成。[魏聪，王海英，林榕，陈红敏：《普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择》，《学前教育研究》2019年第3期，第54-70页。]相比之下，非营利更有利于解决政府公共财政资金进入普惠性民办幼儿园的合法性问题，以及资金使用的规范监管问题。[刘焱：《普惠性幼儿园发展的路径与方向》，《教育研究》2019年第3期，第25-28页。]既然普惠性幼儿园的非营利性转向更加适合我国基本国情[魏聪，王海英，胡晨曦，王蕾：《促进普惠性民办幼儿园的非营利转向更适合中国国情》，《中国教育学刊》2018年第7期，第12-16页。]，就没有必要让民办园心存幻想，背负不应有的试错成本。国家层面应尽快出台指导性意见，把“非营利性”正式纳入普惠性幼儿园的认定准则，消除各地的认定乱象。再进一步，允许退出普惠性幼儿园，就应该同样允许退出非营利性，建立起“营利性”与“非营利性”的双向选择通道，让民办园在普惠性幼儿园与营利性幼儿园之间得以转换。

2.理顺扶持政策

基于学前教育的重要功能和普及学前教育的战略目标，世界主要国家和地区都认同应强化国家提供和举办学前教育的主导责任，在此基础上，积极支持和引导市场、社会参与办学，共同实现学前教育普及（以公立学前教育为主导促进普及和公平）。[杨冬梅，夏靖，张芬：《以公立学前教育为主导 促进普及和公平——世界主要国家和地区学前教育办园体制改革的经验》，《教育发展研究》2010年第12期，第25-30页。]政府在优先发展公办园、加大财政投入力度的同时，亦应鼓励和支持民办学前教育的健康发展。“民促法”与“普惠园”针对民办园都规定了扶持政策，既包括直接的方式，如生均定额补助、办园质量奖励、租金补助等;也包括间接的方式，如减免税费、派驻教师、土地优惠等。这些优惠累加起来对于各级政府是笔巨额的公共支出。在人、财、物稀缺的情况下，有必要合理统筹各类优惠扶持政策，确保每一份投入取得最大实效。一方面，應公平对待各类身份的民办幼儿园。目前的优惠政策仅限于普惠性或者非营利性幼儿园，对营利性幼儿园基本是空白。事实上，无论是营利性幼儿园还是非营利性幼儿园都具有教育性。因而，政府对于营利性幼儿园也应给予适度的政策倾斜，而不是将其与以纯利润为追求的一般商业企业混为一谈。另一方面，要避免重复性的扶持，对于那些登记为非营利性又申请为普惠性的幼儿园，可以考虑错位扶持，或者让民办园采取自选的方式，太多的支持虽然有利于价格稳定，却不能保证办园质量，对完全遵循市场规律办学的营利性民办园也是极大的不公。

3.完善監督管理

学前教育事业关系国家长远发展，对其加强监管是完善学前教育治理体系的基础工程。首先，要堵塞监管的漏洞，通过对“普惠园”与“民促法”监管机制的梳理发现，对于登记为非营利性的幼儿园尚无实质性的监管。对此，有学者提出：“完全面向市场办学的营利性学校交给市场监督，办得不好，自然被淘汰。反而是非营利性民办学校更应该受到监督。非营利性民办学校享有政府极大的税收优惠和财政补助，每一笔补助能否完全用在教育教学上应该受到严格的监督。”[王帅，吴霓，郑程月：《民办教育分类管理的推进概况、突出问题与对策建议——基于对国家和地方29省相关政策的文本分析》，《当代教育论坛》2019年第6期，第55-65页。]所以，在《营利性民办学校监督管理实施细则》的基础上，应尽快出台针对非营利性民办学校的实施细则，防止部分学校既借助“非营利”之名获得税收减免及财政扶持等政策红利，又利用关联交易方式获得超额利润。[董圣足：《民办学校“关联交易”的规制与自治》，《复旦教育论坛》2018年第7期，第30-36页。]其次，要加强监管主体的协同。“普惠园”与“民促法”的政策实施后，一般幼儿园都有双重身份，涉及多个监管部门，如对“非普惠+营利性”幼儿园进行监管的就包括教育、工商及人力资源部门，多头管理必须明确主导单位及各自的监管事项，防止各部门推诿扯皮，使“监管焦点”变成“监管盲点”。再次，对政府支持也应加强监督，尤其要监督政府对优惠政策的落实情况。近期出台的《县域学前教育普及普惠督导评估办法》应尽快落到实处。最后，民办园自身的内部治理也非常关键，应切实加强法人治理机制，提高治理科学化水平，增强抵御风险的能力。

Confusion and Countermeasures of Private Kindergartens Under the Double Pressure from the Policies on Promoting Charitable Public Kindergartens and the Law on the Promotion of Privately-run Schools

ZHU Liya

（College of Education，Qufu Normal University， Qufu Shandong，273165）

Abstract：

The two regulations of “the Policies on Promoting Charitable Public kindergartens” and “the Law on the Promotion of Privately-run Schools” have exerted great influence on the running of private kindergartens. Because of “identity authentication”， private kindergartens are faced with four possible identities： “charitable + nonprofit making”， “charitable + profit making”， “non charitable + nonprofit making”， and “non charitable + profit making”. Their confusion appear when they have to exist with the combination of these identities. If they decide to acquire a reputation of “charitable” but are unable to get “the real profit”， it can only be a helpless choice owing to their unfavorable position for survival and great pressure from unfair competition. How to keep the sustainable development of private kindergartens lies in the clarification and elimination of the incoherence and inconsistency between “the Policies on Promoting Charitable public Kindergartens” and “the Law on the Promotion of Privately-run Schools”. The reasonable and effective countermeasures can be taken to clearly define their identities， rationalize the supporting policies and improve the supervision mechanism.

Key words： private kindergartens，charitableness，profitability，non-profit making