“双城记”：西安和兰州人口集聚趋势对比及启示

赵玉峰

西安一直是兰州对标对表的城市，但近年来两个城市在人口集聚方面存在较大差距。西安人口先减后增，兰州人口低速发展;两市劳动力资源优势明显，兰州市老龄化程度略高;两市城镇化水平稳步提升，兰州市略高;西安市人口重心向经济发达区转移，兰州市人口仍在主城区集聚。西安集聚人口的经验有户籍新政、落户补贴、营商环境、公共服务等方面。城市人口集聚需要发掘政策紅利，提高综合实力，推动产业发展，加强管理服务。

一、背景

近些年全国范围内兴起一股“抢人大战”的风潮。“抢人大战”反映了各地对人口集聚的重视。经济学界普遍认为人口集聚能促进城市发展，学者张维迎的研究发现人口集聚对人类的创造力有较大的提升。在城市生活中，人类的发明和创造力与人口规模有一个5/4的指数放大规则，人口规模增长1%，创新能力提高1.25%。非户籍人口上升1个百分点，人均GDP会上升3%。针对人口集聚，我国不同等级的城市出现因城施策的现象，北京、上海等超大城市因为要解决交通拥堵、环境污染等大城市病，选择了疏解人口的政策，而武汉、南京、成都、杭州等特大城市则选择通过积分落户、人才引进等方式挑选适合自身城市发展的人才。中西部地区通常是人口集聚的弱势地区，常见“孔雀东南飞”，难觅“凤鸟西部回”，但近些年成都、西安等城市人口集聚效果突显。西部城市何以引得人口回流或集聚，这是一个值得关注的问题。

西安市和兰州市是我国西北地区两个重点城市。西安是陕西省省会，国家中心城市，同时也是西北综合交通枢纽中心。兰州市是甘肃省省会，也是西北重要的交通枢纽。两城市定位有相似之处，且距离676公里，区位优势类似。近年来，两个城市在人口集聚方面差距拉大，西安市通过“抢人大战”在2018年底进入千万人城市行列;兰州市人口近十年来一直徘徊在300万—400万人之间。相似的两个城市之间差距拉大的原因值得研究分析。

二、西安市和兰州市人口发展趋势对比分析

（一）西安市人口增速先慢后快，兰州市人口低速发展

西安市人口变化可以分为两个阶段。第一阶段（2000—2013年）是人口增速放缓时期。2013年全市人口806.93万人，较2000年的741.14万人，净增65.79万人，每年平均增加5.06万人，年均增长0.66%。第二阶段（2014—2018年）是人口增速加快时期。在人口政策和户籍新政的双重作用下，西安市常住人口从2014年的862.75万人增加至2018年的1000.37万人，年均增加34.41万人。仅2017—2018两年，西安市净迁入人口达88.79万人。

对比观察，兰州市人口一直呈现平稳低速发增长态势。2005—2019年，兰州市常住人口由314.96万人增加至379.09万人，年均增加4.28万人。户籍人口方面，2000—2019年兰州市户籍人口由290.68万人增长到331.92万人，年均增加2.06万人。2017—2018年兰州市常住人口仅新增4.81万人，不及西安市净迁入人口的十八分之一（见图1）。

（二）两市劳动力资源优势明显，兰州市老龄化程度略高

西安市人口年龄结构发生了较大变化。少儿抚养比从2000年的31.25%降至2018年的18.34%;老年抚养比从2000年的9.08%上升到2018年的15.06%。总抚养比从2000年的40.33%降至2018年的33.40%。从总抚养比的时间序列考察，2010年为27.15%，是下降过程中的最低点，随后开始逐渐回升。目前，西安市人口年龄结构呈现出青年人口比重大、老年和少儿人口比重小的特点，属于典型的“中间大、两头小”橄榄状，说明西安市仍处于劳动力供给充足、人口社会负担相对较轻、对社会经济发展有利的“人口红利期”（见表1）。

兰州市与西安市相比，在劳动力资源方面差距不大。“十三五”期间，兰州市人口年龄结构变动幅度不大，少儿人口（0—14岁）总数略有上升，老年人口（65岁及以上）总数比重上升明显，劳动年龄人口（15—64岁）略有下降，整体看人口年龄结构较为合理。其中2018年劳动年龄人口为272.62万人，比2015年减少了2.49万人，尽管呈下降趋势，仍占总人口的73%。劳动年龄人口占比在70%以上表示劳动年龄人口较为充沛，仍然能为兰州市经济社会发展提供充足的劳动力（见图2）。

需要注意的是，兰州市2018年65岁及以上老年人口比重占到13.05%，比西安市高1.76个百分点，充分说明兰州市老龄化程度略高于西安市。

（三）两市城镇化水平稳步提升，兰州市略胜一筹

西安市城市聚集、辐射功能和承载力不断增强，农村人口向城镇转移及外省市人口的流入速度加快，城镇化率不断提高。2000年，西安市城镇人口为228.26万人，人口城镇化率为29.99%，到2018年城镇人口为740.37万人，人口城镇化率达74.01%，提高44.02个百分点。

兰州市加快推进城乡一体化战略，城镇人口集聚速度不断加快，城镇化率也不断提高。2018年末，兰州市城镇人口达到304.15万人，城镇人口占总人口比达81.03%。乡村人口为71.21万人，占18.97%。与“十三五”初期相比，城镇人口增加5.19万人，占比增长0.08个百分点。若以2018年数据作比较，兰州市城镇化率比西安市高7.03个百分点。

（四）西安市人口重心向经济发达区转移，兰州市人口仍在主城区集聚

西安市人口分布呈现中心城区人口减少和近郊区人口增加的特点，人口重心逐渐从老城市中心区向经济发达周边区转移。西安市行政区划通常分为城三区、郊三区、远三区、郊四县。其中城三区为新城区、碑林区和莲湖区;郊三区为灞桥区、未央区和雁塔区;远三区为阎良区、临潼区和长安区;郊四县为蓝田县、周至县、户县、高陵县，其中，户县和高陵县按照撤县并区前进行划分。2018年，西安市城三区人口占全市常住人口的23.27%，郊三区占31.16%，远三区占22.73%，四县占22.85%。与2000年第五次全国人口普查相比，郊三区常住人口比重上升7.10个百分点，城三区、远三区和四县的比重均呈下降态势，其中，郊四县下降幅度最大，下降3.67个百分点;其次是城三区，下降2.25个百分点;远三区下降1.18个百分点。分区县看，雁塔区人口比重上升的幅度最大，上升4.03个百分点，其次是未央区，人口比重上升2.33个百分点;碑林区比重下降幅度最大，下降2.03个百分点。

兰州市人口分布呈现向主城区聚集的特征。主城区的城关区和七里河区仍然是全市人口增长的主要支撑点，占全市人口比重超过50%。2018年，城关区常住人口131.91万人，占全市比重35.14%，比2015年增加1.72万人;七里河区常住人口57.77万人，占全市比重15.39%，比2015年增加0.95万人。人口密度最大的城关区和人口密度最小的皋兰县，两个地区人口密度相差144倍，反映了兰州市人口分布不均衡特征（见表3）。

三、西安吸引人口的成效和做法

相对于兰州市，西安市人口集聚的效果显然更为明显。同为西部城市，西安市人口集聚经验对于兰州市有借鉴意义。

（一）户籍新政是集聚人口的有力武器

2017年3月1日，西安市出台了史上最低门槛的户籍新政，推出“流程最简、门槛最低、条件最少”的“三放四降”落户政策。2018年3月23日，在校大学生仅凭学生证和身份证即可在线完成落户西安。当天，西安共迁入落户人口达到创纪录的8050人。4月26日，全面开放在西安创业的35岁以下企业法人、股东和企业员工落户西安。从2017年3月1日到2018年4月26日，在一年零两个月的时间里，西安6次升级调整户籍政策。户籍新政的深度和力度之大，在全国同等城市中绝无仅有。

（二）落户补贴是有助于吸引和留住人才

2018年5月17日，西安市对在西安就业落户、签订劳动合同、交纳社会保险的应届高校毕业生，给予1000元的一次性奖励补助;对离校2年内在西安灵活就业的高校毕业生，全额给予期限不超过2年的社会保险补贴。2018年7月1日起，对落户西安的E类人才给予每月300元的住房补贴。对申请购房补贴的高层次人才，补贴标准为实际购房金额的50%，最高上限为100万元，5年内按年度核发。这些举措一方面留住了本地的高校畢业生和高层次人才，另一方面也吸引外地高层次人才来西安市落户和就业。

（三）营商环境普遍改善，吸引创业就业

西安市通过提供“五星级店小二”式服务，全力打造最佳营商环境城市。大众创业、万众创新活力不断释放，促进了市场主体持续“井喷式”增长，2018年新登记市场主体突破50万户，市场主体总量增速位居15个副省级城市第一。持续优化的营商环境也为西安市吸引了不少资本的瞩目。华为、吉利汽车、阿里巴巴、腾讯、京东等企业先后有项目投向西安，为西安带来更多的就业机会。

（四）完善公共服务，解决“新西安人”融入难题

为推动“新西安人”更好的社会融入，西安市明确提出全市新落户人口适龄子女与本市常住户籍人口享受同等待遇。西安市加强基础设施建设，为人口人才流入打好基础。从百度慧眼平台显示西安市2016年到2018年的基础设施分布范围不断扩大，新增设施已从南部逐渐扩散到未央区、新城区等距市中心有一定距离的北部区域。不断完善的基础设施建设方便吸纳更多人口。

四、促进城市人口集聚的建议

（一）多措并举，发掘政策红利

充分借鉴西安市吸引人口和人才的做法和政策，改革户籍制度，降低落户门槛，使落户更便捷，进一步挖掘住房、户籍等方面的优惠待遇，探索紧缺人才补贴制度，为各类人才提供更有吸引力的政策。

（二）提高综合实力，变抢人为留人

在社会保障、公共服务、法治环境、行政管理等方面做好配套工作，提升城市内部品质和竞争力作为着力点，完善营商环境和人居环境，将短期“抢人效应”转化为长期“引人模式”，让人才真正留下来，避免出现“引人留不住人”“户口空挂”“买房炒房”等问题。

（三）推动产业发展，带动人口增长

推动产业集群，搭建人口集聚产业平台。围绕创新型优势产业、现代服务业和智能制造的产业体系，重点发展大数据和信息化、先进装备制造、新材料等新兴产业。对禁限目录设计的产业存量要进一步细化、区别对待，实施分类管理和引导，以经济内涵集约发展带动人口规模增长。

（四）加强管理服务，引导人口布局

完善普惠共享的公共服务体系。全面放开养老、医疗、教育等公共服务市场，鼓励各类市场主体广泛参与。完善流动人口公共服务保障政策，使非户籍常住人口能够更加充分享有各项公共服务保障，减少人口均衡分布对公共服务资源的依赖。◆

（作者单位：国家发展改革委社会所）