长江大保护背景下两湖地区农村生态水系建设实践经验分析

2020-01-20付意成陈绍金赵进勇彭文启

中国水利 2020年11期

付意成，陈绍金，赵进勇，彭文启

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.湖南省水利厅，410007，长沙）

近年，长江流域水资源开发利用工作取得显著成效，对流域内经济社会发展起到重要的推动作用，但区域水资源短缺、水环境恶化和水生态系统功能退化等问题仍十分突出。农村水系环境质量好坏是反映农村生态友好型发展策略顺利实施与否的重要“晴雨表”。治理并保护好农村水系生态环境是实现生态文明建设总体目标的重要内容，也是实现农业农村绿色发展、提升农业供给质量的必经之路。

一、两湖地区概况

湖南省位于我国中部、长江中游，全省河网密布，水系发达。湖南是传统农业大省，水利基础设施多服务于农村生产生活，但随着工农业建设的发展，农村河道、塘坝严重淤积和水环境恶化问题已经成为制约区域经济社会快速发展的“瓶颈”；河道水域存在的岸坡坍塌、河道淤积、水质恶化、岸线占用等问题亟待解决。

湖北省地处我国中部，是中部崛起的重要战略支点，境内江河纵横，湖泊众多，有“洪水走廊”“千湖之省”之称，区位、地貌与气候的特殊性决定了湖北水生态问题突出，水生态环境在全国极具代表性。随着湖北省农村经济的快速发展，水域面积减小、连通性减弱、污染负荷增加、水生态环境恶化已成为制约 “美丽乡村”建设的突出问题。此外，城镇化进程快速推进阶段给水资源绿色开发、水环境长效保护带来较大挑战，水安全问题较为严峻和典型。

二、湖南省农村生态水系建设经验

湖南省农村生态水系建设坚持整片推进、城乡统筹、工程与非工程措施综合推进的原则，以美丽河湖建设为目标，以河长制为抓手，在重点河湖生态水系建设方面，实施江河湖库水系连通项目，着力构建人水和谐、城乡发展、碧水青山、河畅水美的水生态格局；在农村生态水系建设方面，以山塘沟渠清淤、农村河湖水系连通为工程措施重点，突出生态建设理念，加强农村河流水环境治理。

1.打造湖库生态水网连通体系

依托“一湖三山四水”生态安全战略格局和“一核三极四带多点”主体功能定位，在全省水生态文明城市试点、“两型”社会建设区、生态文明先行示范区、环洞庭湖区、扶贫攻坚区等重点区域，依据“分区、分类、分期”治理原则系统治理。

以江河湖库水系连通项目建设为抓手，着力构建“格局合理、功能完备，蓄泄兼筹、引排得当，多源互补、丰枯调剂，水流通畅、环境优美”的江河湖库连通体系，从源头上扭转水生态环境恶化趋势。将有条件的河流和水域连接起来，形成活水；对枯水期长期断流的河流，适当建设壅水堰，提高水资源利用率，改善水质和水生态环境。 2015—2017 年，湖南省共开展江河湖库水系连通中央补助项目9 个，总投资达11.78 亿元，年新增供水量2.45 亿m3，补充生态水量1.43 亿m3，建设生态护岸84.61 km，增加水面面积195 hm2，新增湿地面积7378 hm2。

2.生态水利工程建设成效初显

对农村山溪、山塘、河坎等水系脉络和传统水库、灌区、堤防工程建设的生态问题及影响进行分析，针对性地提出相应的生态指标，综合建立研究水生态工程评价标准及体系。长沙市采取水土保持、清淤疏浚、景观绿化等综合措施，对靳江河流域进行综合治理，使其成为一条绿色生态走廊。

建立科学统一的小型农田水利工程标准体系，打造“山、水、田、林、路”和谐统一的生态农村。通过小型农田水利工程建设，在改善和优化农田灌溉排水条件的同时，构建基本农田的生态体系，保护农田各类动植物的生态环境，维护生物多样性。

湖南省自2015 年起开始实施洞庭湖区沟渠塘坝清淤增蓄专项行动，将其作为洞庭湖生态经济区水环境综合治理五大专项行动之一。通过实施湖区沟渠疏浚和重点堰塘清淤，着力解决沟渠淤塞、排灌不畅、水环境恶化等突出问题，恢复沟渠连通性能和堰塘蓄水能力，构建旱能灌、涝能排、水清岸绿的沟渠塘坝生态活水网。截至2018 年年底，基本解决了洞庭湖区沟渠严重淤塞的问题，提高了沟渠的连通性和灌溉、调蓄功能，有效修复了水网生态环境。

3.河湖生态环境绿色整治持续推进

充分借力全面推行河长制湖长制、推动长江经济带发展、环保督察等平台和抓手，积极推进河湖生态环境的绿色整治工作。为切实抓好湘资沅澧“四水”上游环境治理，减少输入性污染，为洞庭湖环境治理腾出容量、减轻负荷，构建上下联动、流域共治的治理机制，湖南省人民政府办公厅印发《统筹推进“一湖四水”生态环境综合整治总体方案（2018—2020年）》。启动实施洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划，强力推动中央环保督察反馈问题整改，建立了五级河长湖长责任体系，促进了全省河湖面貌改善、水质提升。郴州市开展骆仙湖环境综合治理，构建“河湖互补”的城市水网，着力打造“青山为屏、河流为脉、山环水绕、城水相依、林水相亲、水绿相映”的城乡山水格局。

农村生活污水水量、水质差异较大，不利于集中收集。各地引导群众自治自管，将河长制有关要求纳入村规民约，着力纠正乱扔垃圾、乱排污水等陋习，营造全社会关心爱护河流的良好氛围。长沙市开慧镇将河道治理与环境污染源头防控有机结合，工程措施、生态措施并举，探索出一条“水土流失、农田农业面源污染和养殖点源污染综合治理”的生态清洁型小流域建设新途径。双峰县青树坪镇大力发展“猪（鸡）—沼—果（菜）—猪（鸡）”循环经济模式，生态种植园模式为治理规模化养殖的粪便和废水处理提供了经验参考。

4.多措施并举有效实现污染负荷源头控制

为保护湖区水质，规定禁养区水域不得投肥养殖水产；限养区应提高饵料和药品利用率，减少投饵和用药量；通过种植水生植物、撒播光合细菌，吸收降解转化水中氮磷和有机污染物。积极推广工业向发展园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的“三集中”农业生态发展模式，有效控制农业面源污染和农村点源污染。通过增施有机肥、推广测土配方施肥技术，削减农药、化肥使用量，集中回收利用农用残膜，大力推广污染土地治理修复、农田养分综合管理、病虫害综合防治、畜禽废弃物资源化利用等农村实用技术，指导农民科学使用新型肥料、低毒高效农药、多功能农业机械及可降解农膜等，提倡使用生物农药和农业综合防治。

5.构建长效监管机制，建立健全融资渠道

采取各种方式和手段大力增强全社会的水资源保护意识，推广绿色健康文明的生产、生活和消费方式，调动民众参与水资源保护的积极性和主动性。广泛听取农民对涉及自身环境权益的发展规划和建设项目的意见，尊重农民的环境知情权、参与权和监督权，维护农民的环境权益。以此为基础，按照中央、地方、社会共同负担的原则，完善多元化、多渠道、多层次的投融资体系，以未来工作为重点，采取“先建后补，以奖代补”、分期付款等措施，在财政投入不足的情况下进行水系生态环境治理工程建设。双峰县采取池塘承包养鱼措施调动农民积极性治理河道水环境的成功案例，为缺水山区治理水环境提供经验借鉴。

三、湖北省农村生态水系建设经验

湖北从“千湖之省”的省情实际出发，把建立河长制湖长制作为政治工程、民生工程、发展工程，摆在突出重要的位置，精心打造河长制湖长制“湖北样板”。通过营造一河一景、一湖一景、一库一景，夯实碧水长流的生态文明建设基础。遵循自然生态规律，从水资源保护、水生态保护与修复、湖泊监测与管理等方面进行全方位规划，构建完备的工程体系，推进生态湖泊建设；加强生态水利建设，充分发挥水利工程在资源利用、环境治理、生态保护中的综合作用。

1.全面推进河湖水系连通，实现人水和谐

转变过去传统的水利工程建设理念，突显生态优先、保护优先，以山水林田湖草为命运共同体，针对湖泊污染现状，大力推进江河湖库水系连通建设。采用水力调度、沟渠连通等工程手段打通水系阻隔，实施综合治理、系统治理，恢复江湖水力联系，形成动态水网，改善湖泊水质，恢复江湖互通格局。 2015—2017 年，中央补助湖北省江河湖库水系连通项目共14 个，总投资约10.96 亿元，涉及11个市区。项目在生态、社会、经济等方面均取得了显著成效，尤其是在生态环境改善方面，群众居住环境、生活质量得到较大提高，受到群众欢迎与认可。鄂州梁子湖流域实施“一主两翼多支”的生态水网建设，其中“西翼”主要为打通梁子湖—梧桐湖—红莲湖—大头海—五四湖—薛家沟—长江通道。天门市为解决水安全、水环境、水生态等问题，实施“一江三河”水系连通工程，以改善江汉平原、天门的水生态环境状况。

2.全面稳步推进河长制湖长制

在出台《湖北省湖泊保护条例》《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》的基础上，2017 年湖北省在全国率先出台《关于全面推行河湖长制的实施意见》，明确省委书记任第一总河湖长，省长任总河湖长，分管副省长任副总河湖长，基本建成省、市、县、乡四级河长制湖长制责任体系，提前一年完成中央确定的目标任务。工程类别扩展到河湖库渠，责任范围延伸到村级，实现了水流管理全覆盖。有17 位省领导担任河湖长，是全国省级河湖长最多的省份之一；近1.3 万名市、县、乡级河湖长和2.4 万多名村级河湖长上岗到位、领责履职。湖北省公安厅印发《全省公安机关实施河湖警长制工作方案》，在全国率先全面推行省、市、县、乡四级河湖警长制。2017 年年底，王晓东省长签署第1 号河湖长令，在全省开展以碧水保卫战为统领的水岸同治、系统治理、综合整治行动，有效解决了一批影响河湖健康的突出问题。

3.多举措实现农村河湖水系生态环境质量的全面提升

在水系连通格局基础上，系统治理，统筹解决生态修复、文化提升等问题，提升农村水系连通工程效果。桂花河生态补水和水系连通工程是天门市水生态文明建设的试点项目，通过该工程，桂花河水系连通率达90%以上、水质达Ⅳ类以上。潜江市积极探索以“虾稻共作”产业模式倒逼水环境治理，自创的“虾稻共作”生产方式变“一稻一虾”为“一稻两虾”，成为生态种养的“完美搭配”。实施全域水体连通工程，升级主河道、改造分支流、疏通毛细渠，虾稻种养基地全部实现“清水”灌田，促进了资源综合利用和水生态环境保护。返湾湖被称为“潜江之肾”，也是长江流域的重要湿地。2017 年，潜江启动返湾湖国家湿地公园生态修复项目，围绕8000 亩（1亩=1/15 hm2，下同）核心保护区，通过推进退池还湖，增加4000 亩进入保护区。经过退田还湖、渔民搬迁、水上拆围以及排灌设施、水系疏通、排放控制等措施的实施，返湾湖水质改善显著；通过种植菱角、芡实、芦苇等水草，鱼虾资源得以恢复，鸟类种群数量显著增加。

4.强化顶层理念设计，构建协作有效的监管机制

立足农村现状水系，强化顶层设计，加强重大水系连通项目谋划及储备。编制完成《湖北省江河湖库水系连通实施方案（2017—2020 年）》《湖北省江河湖库水系连通项目库（2018—2020 年）》，并上报水利部。以项目库为依托，加快开展农村水系生态环境整治项目立项、可研报告、初步设计报告等前期工作，储备一批成熟项目，为水系连通顺利推进和实施创造了有利条件。推进河长制湖长制延伸至农村水系末梢，加强末级支流管理；加快建立“部门联动、高效协作、顶层设计、高位推动”的农村水系生态环境整治系统平台，建立行之有效的集“建设、投资、运行、维护、绩效评估、监管”为一体的农村水系生态环境监管机制。

四、工作开展中面临的困难

1.缺乏统一管理的体制机制

农村水系建设的职能分散在农业和水利等多个部门，如何统一管理面临很大困难。生态水系建设是一项综合性的工程，往往涉及多个部门，须共同推进才能真正改善水系生态环境。水利部门更多是实施河道治理，但水系周边的面源污染入河、生活垃圾污染、生活污水未收集处理直排入河、沿河农村环境面貌等，均对水系水体水质、水生态环境造成直接影响。统筹水利、生态环境、农业农村等部门力量形成合力，共同建设生态水系，才是根本之策。

2.缺少稳定的投融资渠道

水利部门长期偏重县城以上的河道堤防建设，考虑防洪排涝能力较多，对生态环境尤其是乡村水系考虑较少，非城区水系历史欠账较多。水利系统缺乏相应实施的主体部门，农村水系生态环境整治专项资金投入不足，目前还没有稳定统一的资金渠道来源，零散的部门投入既难以形成合力，也往往是杯水车薪。长期的投入滞后和现有投入渠道缺失的状况，将加剧当前水系生态环境不断恶化的趋势。

3.缺少有效的管理经验

在农村地区，水系生态整治的潜力难以发挥，对社会资本的吸引力不够。尤其是农村小河小溪污染源头具有涉及面广、成分复杂、随机性大的特点，加之沟溪水量小、纳污容量小、自净能力差，治理保护难度大，因此，寻找行之有效的生态水系建设道路任重道远。

4.河道水系建设的系统性不够

当前多数已治理的河道主要集中在重点城镇附近或洪涝灾害严重河段，片段状、分散性特点明显，难以从流域（或区域）角度进行统筹谋划、系统治理。山溪性河流由于源短流急、水电站引水等原因，枯水期存在一定程度的脱水河段，河流岸坡形态及滩地、滩林等生态要素亟须加强修复；平原水网水质水环境不容乐观，存在淤积堵塞、缺少生态水量、断头河浜、水体流动性差等问题。

五、农村生态水系建设经验与建议

1.加强顶层设计，整合部门资源

加强组织推动，以改善生态环境为核心、以小流域为单元，开展农村生态水系系统整治。加强顶层设计，共同推进生态水系整治，助推生态水系建设逐级落到实处。在国家层面明确统一的管理机构，在水利系统建立明确的管理实施主责部门，完善管理机制，减少部门间的协调难度。整合水利、农业农村、国土、住建、生态环境等各部门有关力量，在农村基础设施建设、农村截污治污、环境卫生以及河道治理方面进行统一规划，形成资金技术合力，综合治理，落实河道长效管理机制。

2.处理好几方面的关系

四水统筹，协调解决流域水资源、水灾害、水生态、水环境问题；统筹城乡、水域和陆域、地表和地下系统、治水和富水，开展山水林田湖草系统治理；加强水系连通工程建设，加强河湖水域岸线管理，加强水源涵养与水土保持工作，保障河湖生态环境用水，加强水环境综合治理，创新水系生态环境整治体制机制。

3.注重农村生态水系环境整治投入力度，创新投融资渠道

设立生态水系建设专项资金，加大财政投入，加强对农村水系生态环境整治的项目谋划，编制相应的专项规划并予以批复；增设生态水系建设专项，整合分散在部门间的资金，由地方统筹使用；拓宽投资渠道，改变传统单一的财政投入模式，引入政府专项基金、社会资本等新兴资本运作模式；建立生态水系整治资金筹措机制，按照中央、地方、社会共同负担的原则，完善多元化、多渠道、多层次的投融资体系；明确工程所有权和使用权，落实管护主体和管护责任。

4.通过倒逼机制提高农村水环境维护的自觉性

示范推广潜江“虾稻共作”模式，通过好虾须有好水的倒逼机制，提高当地农民维护良好水系环境的自觉性。湖南常德市重点督办高水河苏家吉电排处围河拦网拆除、马家吉河珍珠养殖等重点环境污染问题，彻底消除了污染隐患，有效保障了饮用水水源安全，确保河长制工作取得实效。湖南双峰县将沟渠山塘淤泥用作原污染企业退出用地复垦，新增土地指标出让金复用于沟渠山塘清淤的土地增减筹资。

5.借助美丽乡村及特色小镇建设，将水利作为农民生活富裕的基础保障

结合中小河流治理，沟渠、山塘疏浚及整治，农业节水灌溉，生态沟整治等水利项目，建设了一批乡村度假、农耕体验、旅游观光、健康养老等附加值产业，增加了农民家庭经营收入。湖南宁乡优秀奶牛场通过规模化节水灌溉增效示范项目，建成集观光旅游、亲子体验、牛奶生产加工为一体的现代化工厂；长沙县结合沟塘疏浚和清洁小流域治理，建设了一批乡村度假、健康养老、农耕体验项目，极大挖掘了农民自我发展能力。