浙江创新洪水保险机制的探索与实践

李 锐，夏益杰，黄 臻

（浙江省水利厅，310009，杭州）

洪水保险是洪水风险管理的重要措施，是提高流域（区域）防灾减灾救灾能力的有效手段。 我国防洪法第四十七条第二款规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”；2011 年中央一号文件提出“鼓励和支持发展洪水保险”。近些年，浙江省先后开展了水库防洪保险和水利工程洪水保险实践，逐渐形成了较为完善的洪水保险机制，并在实践中得到验证和社会认可。

一、水库防洪调度保险创新实践

2014 年“8·20”洪水给浙江省丽水市城区带来巨大损失，为有效提升流域控制性防洪工程的调蓄能力，2015 年丽水市在紧水滩水库试行防洪调度保险。 随后，宁波市在余姚四明湖水库和奉化横山水库开展了防洪调度保险实践。

1.丽水市紧水滩水库防洪调度保险

紧水滩水库位于瓯江干流龙泉溪上，距离丽水主城区约80 km，水库防洪库容1.53 亿m3， 是瓯江干流唯一具有调蓄能力的大型水库，对下游丽水市城区和碧湖平原的防洪安全至关重要。

（1）背景概述

紧水滩水库库区土地征用和移民高程分别为186.45 m 和188.05 m。 据统计， 历史上共有2 次水位超过征地线产生淹没损失，分别出现在1995年6 月30 日和2014 年8 月20—21 日，最高水位分别为186.66 m 和187.59 m，其中2014 年因“8·20”洪水受灾农田约470 亩（1 亩=1/15 hm2，下同），经济损失约800 万元。 紧水滩水库出现超征地控制水位的频次虽然不高， 但一旦发生淹没，损失较大，如不及时妥善赔偿处理，将造成很大的社会影响。

（2）保险方案

紧水滩水库的防洪调度保险合同由丽水市防汛抗旱指挥部办公室与人保公司财险丽水市分公司签署，年保费25 万元， 可撬动800 万元的赔付资金。 保险期内，丽水市防汛抗旱指挥部办公室严格按照批复的《瓯江干流洪水调度方案》和《紧水滩水库控制运用计划》进行调度，当水位超过征地线， 造成库区征地线和移民线之间农作物（经普查，核定为谷物、蔬菜、食用菌、水果等四类）淹没损失时， 其直接经济损失由保险公司负责赔偿。 同时，双方约定五年期的平衡机制， 以维持保险公司“保本微利”为原则，设定年保费调整规则。

（3）保险效益

据测算，购买防洪调度保险后，紧水滩水库防洪高水位可从186.45 m提高到188.05 m，增加防洪库容6000万m3，相当于以每年25 万元的投资，在瓯江上游新建一座大型应急防洪水库，且无需新增运行管理人员和运维经费。 水库防洪调度保险以“零占地”“零建设周期”和稳定的小额年度资金投入， 获取增量防洪调蓄空间，具有节约集约利用土地和资金的优势。

2.宁波市横山水库防洪调度保险

横山水库位于甬江流域奉化江支流县江上游， 距奉化城区13 km，以防洪、供水和灌溉为主，防洪库容3960 万m3。

（1）背景概述

库区土地征用和移民高程分别为111.17 m 和118.17 m，该范围内有800 亩农田。 2007 年以来， 横山水库先后发生4 次超土地征用线的淹没损失，最高水位在112.39 ～114.9 m 之间，淹没天数少则1 天、多达6 天，农作物淹没面积累计1500 余亩， 赔偿金最低58 万元，最高达165 万元，共赔付416 万元。 相较紧水滩水库，横山水库蓄水位超土地征用高程的情况出现频率高，对库区百姓的生产影响较大。

（2）保险方案

横山水库超蓄救助保险合同由横山水库管理局和太平洋产险签订，年保费40 万元，每次赔付和年累计赔偿限额最高250 万元，保险标的物为库区征地水位至移民水位之间的房屋、农田和经济作物等财产，以水库征地水位线作为理赔触发水位，划定4 档水位和对应的赔付基数区间、3档淹没天数与对应的赔付金额上浮比例，以一次水位上涨过程的最高水位线和淹没天数作为该次事件赔付依据，计算赔付金额。

（3）实施成效

保险合同生效1 个月后， 受超强台风“利奇马”影响，横山水库短时间内水量激增，2019 年8 月10日上午库水位达到征地水位线，触发起赔线， 保险公司启动理赔流程，20 分钟内50 万元预赔款转到水库管理局账户，当次洪水过程共获得93 万元保险理赔款。 “利奇马”影响期间，水库最高水位115.21 m，达到历史新高， 有效缓解了下游的防洪压力。

二、水利工程洪水保险机制创新实践

温州市位于浙江东南沿海，几乎每年遭受台风袭击，大量水利工程损毁。 据统计，2007—2016 年先后有10个台风登陆或严重影响温州，全市水利工程水毁修复资金累计达到4.86 亿元，其中被誉为温州经济社会发展“生命线”的堤防（包括海塘）水毁损失占2/3，且多集中在3 级以下堤防。 为确保水毁堤防尽早修复发挥作用，温州市2018 年破题水利工程灾害风险防控改革，创新建立堤防保险机制。

1.保险方案

温州市水利工程洪水保险在实践中逐步优化完善。 2018 年，投保对象为全市1234 km 3～5 级堤防，年保险费999.6 万元，承保机构为人保财险温州市分公司、人寿财险温州中心支公司两家保险机构。2019 年，投保对象扩大到5 级以下堤防、水闸、堰坝等易灾易损的小型水利工程，共1691 km 堤防、206 个中小型水闸和89 座堰坝，年保费1242 万元， 可撬动单次20倍、 大灾年份近30 倍的水毁工程修复资金； 承保机构由2018 年的两家扩大至三家，增加了太平洋产险温州分公司,三家机构实行分片定点服务。针对温州饱受台风影响的特点，创新提出台风响应指数杠杆，增加非灾意外损失条款，扩大保险赔付范围。

2.机制创新

一是全市统一投保，平滑水利工程灾毁风险的时空不均。 针对水利工程灾毁损失时空不均的特点，温州首创全市统筹联保机制，即把全市11 个县（市、区）和1 个市级功能区打包为一个招标单元，市水利局统一招标，各级水利部门与服务本片区的保险公司签订协议，以“全市一盘棋”来贴补部分重点受灾点，分散灾害风险。

二是实行划片服务管理模式，促进服务增效。 以县为单元，按照3 家保险公司的承保比例，将全市11 个县（市、区）和1 个市级功能区划分为三大服务区片，每家保险公司负责1 个区片，一年一换，利用效能考核和竞争机制，倒逼保险公司提高服务质量和效率。

三是首创“台风响应指数”，破解小灾年份投保资金回流难题。 2018 年是小灾年份， 全年赔付堤防水毁修复资金100 多万元。 2019 年研究制定“台风响应指数”，增设专项赔款条款，根据台风应急响应指数提供补偿，全年累计赔付上限为当年保费的30%。

四是优化理赔模型，与时间竞速。针对非灾毁损失、轻度毁损、重度毁损等不同条件，建立“非灾意外损失模型”、“小额损失快速赔付”以及大额损失“先行赔付+恢复原状”精准赔付模式，且预付款最高比例提至70%，争抢时间尽早完成受损水利工程修复，尽快恢复“生命线”健康，防止灾情扩大。

3.实施成效

一是快速理赔， 破解灾后修复补助资金周期长的制约。 2018 年的灾损中， 第一笔赔偿金32.2 万元从报损到拨付用时仅3 天。 2019 年台风“利奇马”肆虐温州北部山区，乐清市第一笔103.1 万元赔偿金24 小时到账，10 个工作日内完成所有受损工程的查勘赔付，共赔偿745.18 万元；全市共获得1387.98 万元理赔款。洪水保险机制的建立， 使水毁修复资金到位时间从原来2～3 个月加速到3～7 天，甚至更快。

二是破解政府预算资金定期定额投放和修复资金短期大额需求之间的矛盾。以固定的财政预算资金撬动保险资金，将不固定的灾害分散支出转化为可预算安排的固定保费支出，有效分担和转移政府风险。 以泰顺县为例，2016年“莫兰蒂”和“鲇鱼”两场台风造成18.2 km 堤防损毁， 损失达3624 万元。如果按2018 年的保险方案， 该损失由保险公司全额赔付， 财政承担当年152.1 万元保费，资金杠杆将近24 倍。

三是“双保险”为堤防安全加码，破解水利工程管护难题。 在水利部门管理基础上，承保机构通过信息化建设， 对堤防健康状况实行再监控，提供灾前检查和风险预警，风险管理服务前置到堤防安全动态监测和隐患排除，形成政府和保险机构双管护态势。 此外，合同设立了不低于总保费10%的防灾防损基金， 用于举办防灾防损和风险管理研讨会、 培训班等，提升维管水平，降低出险概率。

四是创立“水利设施保险风控平台”，提供数字化增值服务。 建设面向保险人的防灾减损决策支持平台和面向投保人及社会公众的防灾减损信息服务平台，集水利工程工情监测、气象监测及预警、隐患处理、在线理赔等功能于一身，助推水利工程智慧管理。

三、结论与建议

1.洪水保险是贯彻落实新时代治水思路的重要举措

浙江洪水灾害保险探索瞄准的是风险较高的两类对象。 水库防洪调度保险标的物是库区征地控制水位与移民控制水位之间的农作物、房屋等私有财产；水利工程洪水保险标的物为易损毁的小型水利工程等国有（集体所有）资产，如堤防、闸泵和堰坝等，以往这类因防洪等公益目的造成的私有财产淹没损失赔偿资金和公益性水利工程水毁修复资金均来源于财政。 财政资金有申请、清查审核、拨付使用等程序上的周期，与灾后救助修复急等用钱的时效要求存在矛盾；台风、强降雨等气象灾害发生的不确定性导致洪水灾毁损失时空分布不均，与财政年度预算安排的计划性存在矛盾，大灾年份巨额水毁赔偿和修复资金筹措拨付是对政府治理能力的大考验。

洪水保险机制的建立，以稳定可控的财政资金撬动十倍甚至数十倍的保险资金，开拓了灾后救助和修复重建资金快速到位的新路。 同时，保险机构提供的增值服务， 为政府部门分担了风险预警、水利工程监测管理、查勘定损、资金拨付等繁重工作，构筑了气象灾害预警和水利工程运行管理“双保险”机制，实现政府有为、市场有效、社会和谐，是践行“两手发力”方针、利用市场机制提高水利防灾减灾综合能力的成功实践。

2.水库防洪保险是提高流域防灾能力的有效途径

丽水和宁波两地水库防洪保险的探索表明，水库洪水保险机制的建立，是政府通过购买服务，提高社会治理能力的有益尝试。 通过水库防洪调度保险，把因各种原因无法动用的防洪库容释放出来，与新建水库增强流域防洪减灾能力相比，可短时间内最大化恢复和提升水库防洪功能，实现“花小钱、办大事”。 政府通过每年均衡的保费支出，借力保险的杠杆效应，可获得高额的风险保障，减轻灾后重建的资金筹措压力，起到稳定财政预算和保障经济持续健康发展的作用。 利用商业保险风险管理专业能力和成熟快捷的理赔机制，可尽早向受灾群众支付赔款，帮助受灾群众迅速开展灾后重建、恢复生产，在挖掘水库防洪潜力和降低社会稳定风险之间取得平衡。

根据《第一次全国水利普查公报》，全国共有各类水库9.8 万座， 其中大型水库758 座，中型水库3938 座，大中型水库总库容占全国水库总库容的92.4%， 是保障流域中下游经济社会健康可持续发展的重要基础设施，水库防洪调度保险机制在大中型水库和蓄滞洪区中具有推广意义。

3.洪水保险可有效提高水利工程安全度和可靠性

温州市创立水利工程洪水保险机制， 与保险机构协同构筑资金保障、 快速修复和安全运行三道防线，经过两年的探索优化，保险机制日趋完善和成熟。 “利奇马”台风期间，水利工程洪水保险机制经受了前期风险勘验梳理、水利工程重点部位巡检和质量管控、保险机构定损理赔和资金拨付、保险经纪公司统筹协调以及信息管理平台等全过程全方位的检验，其在解决水利工程灾毁时空分布不均、灾后维修款项到付迟缓、工程修复不及时引发次生损失、管护水平低等痛点方面发挥的积极作用得到市、县水利部门的普遍认可。 两年来，参与的保险机构由两家扩大至三家，保险机构对进一步扩大洪水保险范围、创新险种积极性很高。

我国小型水利工程面广量大，既是管护难点，同时也是洪涝易损易灾区，水利工程洪水保险模式可在小型水利工程中复制推广。

4.研究出台鼓励洪水保险机制创新的相关政策

《中华人民共和国防汛条例》规定“对蓄洪区逐步推行洪水保险制度”，2011 年中央一号文件提出“鼓励和支持发展洪水保险”，2012 年人民银行等七部委联合出台《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》，提出 “鼓励保险公司开展水利保险，积极发挥保险的风险保障功能”。 从国家法律到部门文件都在推动洪水保险制度，但因为缺少导向性和操作性强的配套政策与激励机制，洪水保险仍停留在一城一地的探索。 在地方试行且取得成功经验的基础上，建议国家层面加强统筹和顶层设计，会同财政、银保监会等部门，研究出台扶持政策，设立专项资金，鼓励、吸引各地各级水利部门和各大保险机构积极参与洪水保险机制的创新实践，扩大洪水保险覆盖面，切实形成政府和社会力量共管共享的良好局面。