祁连山自然保护区水电站水土保持问题整改整治工作实践与思考

靳虎甲

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730070)

祁连山位于我国西北干旱半干旱荒漠地区，是河西地区三大内陆河重要的水源涵养地，也是黄河的重要水源补给区。祁连山地区是丝绸之路经济带生态建设的重要区域，也是我国重要的冰冻圈水源涵养生态功能区和生态安全屏障。祁连山地区不仅保障着区域生态安全，同时在维护生态平衡、保障径流补给、维持区域可持续发展等方面发挥着十分重要的作用[1]。正因祁连山地区的生态战略意义重大，早在1988年国家就批准设立了国家级自然保护区，在2018年10月，祁连山国家公园管理局批准成立[2]，彰显了党中央和国务院对其生态保护的高度关注。但长期以来，祁连山违法违规开发矿产资源、违法建设和违规运行水电设施等问题屡屡发生，致使脆弱的祁连山生态环境不堪重负，造成了比较严重的水土流失和生态破坏。2017年2月12日至3月3日，由党中央、国务院有关部门组成的中央督查组就祁连山生态环境问题开展了专项督查，7月中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，并对有关责任人作出严肃处理[3]。通报发出后，甘肃省各级水利水保部门高度重视，坚决把祁连山自然保护区存在的水土保持问题整改责任扛在肩上，并按照《甘肃省祁连山自然保护区生态环境问题整改落实方案》中明确的由水利系统作为祁连山自然保护区水电站相关问题整改落实责任单位的要求[4]，以祁连山自然保护区水电站水土保持问题整改为突破，研究切实可行的整改措施和办法，督促建设单位依法履行水土流失防治主体责任，并依法严肃查处水土保持违法问题。经过近三年的整治整改，祁连山自然保护区水电站各项水土保持措施已全面完成阶段性整改目标。

1 祁连山自然保护区水电站存在的主要水土保持问题

甘肃祁连山国家级自然保护区内共有水电站42座，涉及天祝、凉州、永昌、山丹、肃南和甘州6县区。按保护区功能区位置划分，其中41座位于试验区，1座位于缓冲区；按流域分，黄河(大通河、金强河)流域4座；石羊河流域21座，黑河流域17座；按建设性质分，33座已建成，9座正在建设。祁连山国家级自然保护区内水电站项目存在的水土保持问题主要有以下三个方面：一是个别水电站未取得水土保持批复。42座水电站中有6座未审批水土保持方案，其中有5座是在1991年水土保持法颁布实施前就已建成，不需要编报水土保持方案；1座水电站于2004年开工建设，但未编报水土保持方案，属“未批先建”违法项目。二是部分水电站未严格落实水土保持方案。部分水电站未按水土保持方案要求开展弃渣场整治，或在建设过程中未在方案指定位置弃渣，存在违法乱弃行为；部分水电站存在开挖面、扰动面生态恢复不到位或渣场覆土厚度不够导致植被恢复效果欠佳，依然存在水土流失隐患。三是部分投产运行多年的水电站，尚未组织开展水土保持设施验收，存在“未验先投”违法行为。

2 问题产生的原因分析

(1)建设单位方面。相关水电站的建设单位水土保持法律意识比较淡薄，只注重主体工程建设，对水土保持工作不够重视，不遵守水土保持法律法规，仅把水土保持方案作为当时工程立项审批的一道程序，既没有将水土保持理念融入主体工程建设中，也没有组织参建单位认真学习水土保持法律法规和方案批复要求，导致建设过程中“乱倒乱弃、乱采乱挖”等水土保持违法违规行为依然发生，而且在施工建设过程中，个别建设单位对各级水利水保部门的跟踪检查也存在抵触情绪，对下发的督查意见没有按时整改。

(2)监督管理方面。在工程建设过程中，各级水利水保部门对各水电站虽然开展了多次监督检查，但对存在的问题没有“提透、提准”，多年来的执法检查主要采取宣传教育形式，发现的违法违规问题并没有形成“台账式、清单化”管理，查处违法违规行为的力度整体宽松软，动真碰硬的勇气不足，存在畏难思想。

(3)上级对下级部门督导方面。生产建设项目水土保持监督管理工作的履职检查尚未有效开展，省级对市、县两级，以及市级对县级水利水保部门在方案审批、跟踪检查、行政执法等方面的工作履职督导不够，并没有形成有效的压力传导机制，导致各级监管不严。

3 整治整改工作成效及经验

3.1 以提高政治站位为起点，举一反三开展整治整改工作

自祁连山自然保护区专项督查反馈问题整改工作开展以来，省级层面多次召开专题会议，研究部署水土保持问题整改工作。为加强对整改工作的组织领导，省级专门成立了整改工作领导小组，持续推进水土保持问题整改工作，同时指导督促祁连山保护区内相关市县开展整治整改工作。在整改工作推进过程中，按照《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》中有关水土保持问题整改的要求，不断强化问题意识，坚持问题导向，积极组织祁连山自然保护区涉及的相关市、县水利水保部门根据各水电站不同的问题类型和具体情况，制定了“一站一策”水土保持问题分类整治措施。在祁连山保护区水电站整改工作开展的基础上，举一反三，组织开展了祁连山自然保护区其他类生产建设项目及全省自然保护区所有生产建设项目水土保持问题的排查工作，又将摸底排查工作延伸至全省所有自然保护区，并建立了全省自然保护区问题清单及整改台账，对台账内的问题实行“销号制”管理，采取“一月一调度、一季一报告”的工作机制，以钉钉子精神抓整改、促落实。

3.2 以完善管理制度为基础，不断健全水土保持配套法规

整改工作开展以来，先后印发了《甘肃省生产建设项目水土保持方案审查审批管理办法》和《甘肃省生产建设项目水土保持监督检查管理办法》，在方案审批方面，明确要求各级水行政主管部门规范水土保持方案审批，强化水土保持生态红线管控意识，对不符合保护区管理及生态保护相关规定的项目坚决不予审批；在监督检查方面进一步明确了各级水土保持管理部门对建设单位监督检查意见整改情况跟踪检查结果的处理方式，规定对限期内没有完成整改任务或整改措施落实不到位的，约谈生产建设单位负责人，同时向上一级水土保持管理部门申请挂牌督办。通过不断完善水土保持地方配套法规和管理制度，为祁连山自然保护区水电站水土保持问题整改提供强有力的制度保障，为后续监管工作开展建立了长效机制。

3.3 以整改落实跟踪检查为抓手，依法逐级落实监管责任

自整改工作开展以来，省上先后开展了8次祁连山自然保护区水电站水土保持专项检查，对祁连山自然保护区内42座水电站逐一开展了现场检查，共印发监督检查意见28份，配合其他部门开展祁连山自然保护区生产建设项目及生产建设活动相关督查检查累计达20余次，下发《水土保持行政责令改正通知书》11份。对水土保持问题整改滞后的2座水电站，省上采取了约谈建设单位及其上级主管部门的方式进行问责处理，并进行了省级挂牌督办，督促建设单位限期完成整改工作。另外，甘肃各级水利水保部门认真吸取祁连山自然保护区生态环境破坏问题教训，并以整治整改工作为契机，强化水土保持监督管理工作，联合发改、自然资源、林草、生态环境等部门开展联合检查。面对已经完成水土保持设施验收但存在水土保持设施后期管护责任落实不到位的个别水电站工程，监管部门勇于发现和指出验收后依然存在的问题，督促建设单位进一步完善防治措施。对于部分关停的水电站，甘肃各级水利水保部门严防设备拆除造成的二次破坏，紧盯建设单位完成引水枢纽、支洞、厂房等周边场地的清理工作，并全面督促开展拆除迹地的植被恢复工作。

3.4 以查处典型违法案件为突破，全面加强行政执法工作

在整改工作开展过程中，对水电站存在的水土保持违法行为，省上责成相关市县水行政部门进行严肃查处。针对个别水电站“未批先建”和“未验先投”违法行为，相关县级水行政主管部门立即下发责令停止违法行为通知书和责令限期整改通知书，相关建设单位均在期限内完成了整改工作。针对个别水电站存在的未在方案指定位置弃渣且未在规定期限内完成清理的违法行为，执法部门立即进行了立案调查，并对其进行了行政处罚，先后有2个建设单位因违法弃渣分别被处以15万元和19万元的罚款。通过对祁连山保护区典型案件的严肃查处，形成了“以点带面”的震慑效果，祁连山自然保护区涉及的武威、张掖、金昌三市对“未批先建”“未验先投”等水土保持违法行为进行全面查处，先后下发责令停止违法行为通知书及限期整改执法文书200余份，3个市的水土保持方案编报率和水土保持设施验收率均明显提升。全省各级水行政主管部门也以祁连山保护区整改工作为标杆，严格开展水土保持行政执法工作，全面加大对各类水土保持违法行为的查处力度，2017年至2019年全省累计查处水土保持违法案件2 100余起，全省水土保持依法行政力度有质的提升。

3.5 以宣传教育为途径，牢固树立生态保护意识

为全力保障祁连山自然保护区内水电站及各类生产建设项目水土保持问题整改工作有序推进，省上把基层执法人员业务能力培训作为提升工作能力和效力的主抓手：2017年省上组织开展了全省监督执法培训班；2018年组织各市、县监督执法人员集中学习并交流了祁连山自然保护区整改工作中水土保持监管工作中一些好的做法和经验；2019年又先后组织了两期全省监督管理培训班。在整改工作开展期间，通过组织系统学习，进一步加强基层执法人员能力，全面提高依法行政水平，全力推进整改工作有序进行。2017年至2019年，省上牵头组织的对生产建设单位的监督检查中，采取“检查一个项目，开展一次培训”的方式，重点对新开工的建设项目开展了水土保持法律法规专题培训，相关市、县也组织对辖区内新开工项目建设单位进行普法宣传和业务指导，通过法律法规宣传和业务培训，使建设单位和相关参建单位更加了解应履行的水土保持法定义务和水土流失防治责任，更加熟悉建设过程中容易造成违法违规行为的“风险点”，能够有效预防建设过程中各类违法违规问题。

4 今后工作设想

2019年8月20日，习近平总书记来到祁连山脚下的张掖市山丹马场，实地查看了祁连山自然保护区整改工作进展，听取了祁连山生态修复工作的汇报，他指出：“这些年来祁连山生态环境保护由乱到治，大见成效。走到这里看一看才能感受到祁连山生态保护的作用，生态屏障的作用，这都是国家的战略格局。生态保护工作也体现了新发展理念，希望把它继续向前推进。”2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确要求，要进一步推进祁连山等黄河上游水源涵养区的生态修复和建设工程。总书记对祁连山自然保护区生态修复和整改工作的肯定和对下一步工作提出的新要求，使甘肃省各级水利水保部门备受鼓舞和激励。总书记对黄河流域生态保护工作也提出了“重在保护，要在治理”的要求，而新时期水利改革发展总基调中提出的“强监管”本身也与“重保护”相互印证，是当前水土保持工作必须常抓不懈的重点工作。

甘肃省水土保持监督管理工作要围绕新时期水利改革发展总基调，深入学习领会总书记视察甘肃及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上有关加强水土保持工作的相关精神要义，遵照“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的水土保持工作思路[5]，以强化人为水土流失监管为核心，依托信息化手段，突出严格督查问责，全面依法履职，推进甘肃省水土保持工作迈上新台阶，并重点做好以下工作：

一是进一步完善配套法规。根据水土保持“放管服”改革精神的新要求，及时修订省级配套法规，建立水土保持目标责任考核和责任追究制度，完善水土保持监督管理相关制度，层层落实地方政府主体责任和相关部门职责，为甘肃省监督管理工作提供法制保障。

二是认真履行法定职责。调动全省各级水土保持监督管理部门力量，按照“统筹安排、落实责任、统一标准”的工作原则和程序，着力提高水土保持监督检查的综合效力，履行在建生产建设项目全覆盖跟踪检查，加强对生产建设活动监管力度，落实水土保持依法履职逐级督查制度，强化对地方依法履行监管职责的工作督查。

三是强化行政执法。结合黄河流域水土保持高质量发展和遥感监管工作的要求，全面清查历史遗留问题，对水土保持违法违规行为依法查处，做到对违法案件“零容忍”。对甘肃省黄河流域、祁连山地区等重点区域及公路、铁路、矿山等重点行业，适时开展水土保持专项执法行动，对重大违法问题实行逐级挂牌督办，提高水土保持执法威慑力。

四是补齐信息化监管短板。按照水利部安排部署，实行生产建设项目信息化监管全覆盖，利用定期遥感影像解译成果与生产建设项目空间数据库信息比对，精准掌握生产建设项目及生产建设活动水土流失情况，依托“智慧水利”，全面推进“智慧水保”建设，加快互联网、大数据、云计算等高新技术与水土保持监督管理深度融合，实现信息互联互通和共建共享，筑牢水土保持监管工作基础。