矿业权人勘查开采信息公示制度监管效能刍议

2020-01-20王飞跃

中国矿业 2020年12期

王飞跃，苗琦，李培

(1.中国煤炭地质总局勘查研究总院，北京 100039；2.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

2015年9月29日，原国土资源部颁布了《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(国土资规〔2015〕6号，以下简称“《公示办法》”)，2016年部、省两级先行启动试点，2017年1月1日在全国全面推开，标示着矿业权监管采取了新的制度——矿业权信息公示制[1](以下简称“信息公示制”)，同时废止了分别实行了25年和13年的采矿权年检制和探矿权年检制。

实施信息公示制是矿产资源监督管理中的一次重大变革，是加强事中监管的重要改革举措。信息公示制旨在旨在突出“信用”在矿产资源监督管理工作中的基础性作用，促使矿业权人从被动接受监管转向主动作为；加大社会监督力度，变“一家管”为“大家管”。这一监管方式的创新，对于提高矿产资源监管效率和水平具有重要意义。

当前，矿业权监管年检制废止，矿产督察制处于暂停状态[2]，取而代之的信息公示制是否“一公(示)就灵(验)”，担负起矿业权监管功能，值得研究。

1 信息公示制及执行情况

1.1 简介

信息公示制的核心内容是矿业权人主动公示年度信息，主管部门随机抽查、实地核查，实行“异常名录”“严重违法名单”管理，共同接受社会监督[3]。信息公示的媒介为互联网，由自然资源管理部门开发专门的矿业权人勘查开采信息公示系统(以下简称“公示系统”)，放在省级以上自然资源主管部门门户网站[3]。

信息公示制操作程序是，矿业权人每年在规定时间内自行登录公示系统填报规定的年度信息(与年检要求报送的信息大同小异)。自然资源管理部门通过公示系统随机确定实地核查矿业权和实地核查人员，开展公示信息实地核查，并将结果进行公示。还可以根据需要对重点矿业权进行重点实地核查。根据抽查结果，分别建立异常名录和严重违法名单。被列入异常名录或严重违法名单的矿业权人，因其违法违规行为将依法接受相应处罚，并列为重点监管对象[3]。

1.2 执行情况

2017年全国应公示矿业权96 124宗，实际公示88 546宗，公示率为92.1%。其中，应公示探矿权27 681宗，实际公示26 007宗，公示率为94.0%；应公示采矿权68 443宗，实际公示62 539宗，公示率为91.4%[3]。2018年全国应公示矿业权81 569宗，实际公示78 545宗，公示率为96.3%，比2017年提高4个百分点。其中，应公示探矿权22 675宗，实际公示22 083宗，公示率为97.39%，比2017年提高3个百分点；应公示采矿权58 894宗，实际公示56 462宗，公示率为95.87%，比2017年提高4个百分点[4]。2019年公示率将接近100%，表明信息公示制已顺利落地实施。

2 信息公示制效能初现

2.1 降低了管理成本

1) 减轻了矿业权人的工作量及经济负担。实行年检制时期，矿业权人需要整理相关资料，编写年检报告，工作相当复杂，部分矿业权人选择聘请专业机构代为编写。年检材料编制完成后要送达县级原国土资源主管部门，但大部分探矿权人实际并不驻在当地，须承受舟车劳顿之苦按时送达。原国土资源主管部门收到年检材料后，要逐个审阅并对所有矿业权实行拉网式核查，矿业权人要配合核查。有些地方往往“搭车收费”，收取一些不合理的费用，矿业权人苦不堪言。实行信息公示制后，矿业权人无需中介机构帮忙，更无需打印纸质资料，在网上按照制式表格填报公示信息，只需1 d，节约时间80%以上[5]。“信息跑路，人不跑路”，方便了矿业权人。采用抽查制只对少部分矿业权进行实地核查，减少了对大部分矿业权人的干扰，极大地减轻了中介费、材料费、差旅费用以及招待费等经济负担，在当前矿业不景气的大背景下意义重大。

2) 大大节省了矿政管理部门的费用支出。政府部门的办事大厅不须像以往在年检期间临时增加人手，以处理矿业权人的年检材料；下级部门也不必向上级部门逐级报送初步审查过的年检材料；各级主管部门也不需要档案室保存这些纸质年检材料，节省了财政资金。湖北省用时2个月就采集完成全省矿业权人勘查开采年度信息，提高效率70%以上[6]。

2.2 加强了透明化管理

年检制因透明性差，为暗箱操作提供可能，导致一些不符合条件的矿业权通过了年检且不为人知。实行信息公示制后，每一步工作结果都要公布于众，暗箱操作已不可能。矿业权人也不可能通过找门子、打招呼等公关手段来实现信息公示过关，必须诚信为本，按照法律法规的要求开展矿产资源勘查开采经营活动。

我国矿政管理中存在一些积累多年的问题：如大量过期矿业权充斥在库；矿区范围与国家划定的各类保护区、禁采区重叠[1,4]；矿业权政策性退出或在自然保护区内已被当地政府强令退出，却未履行注销程序；无法取得和处于停工状态的矿业权人联系等一些搁置很久的问题[5]。实行公示制后，矿政部门必须直面问题，如2016年12月—2017年9月组织开展了全国非油气矿业权数据清理工作，将大量的过期矿业权从数据库中清除，注销了自然保护区内退出的矿业权[5]。部分省份如浙江省还创新性地将信息公示制和矿产督察制结合起来，延聘了第四期矿产督察员作为实地核查人员[6]。总之，信息公示制促进了矿政管理部门工作效率的提高，国务院倡导的“放管服”改革取得重大成效。

2.3 迈出了社会监督管理的第一步

信息公示制实行以来，部分矿业权人对信息公示和抽查底气不足，害怕公示过程会查出问题[7]，充分说明公示制监管威力巨大，长此以往，必将起到很好的警示作用，提高监管效能。此外，社会公众已被初步动员起来。据统计，自然资源主管部门2017年共接到了信息公示举报7起，相关部门均已进行了处理[3]。

信息公示制的监管效能已初步显现。截至2017年底，全国共有6 695宗矿业权列入异常名录，约占矿业权总数的7%，涉及矿业权人3 531宗。其中，未按规定公示信息的6 005宗，占比89.7%；隐瞒真实情况或弄虚作假的153宗，占比2.3%；履行法定义务不到位的537宗，占比8.0%[3]。

3 信息公示制不足之处

3.1 采矿权空间范围监管不力

我国矿业权制度建立后，实行了年检制、矿产督察制等常态化监管制度，但矿产资源勘查开发秩序在某些时期仍然出现了混乱局面，二十多年来几乎年年整顿而没有间断[8]。从1995年起全国性的专项整顿国务院就开展了3次之多，主管部门也进行了多次，最近一次专项整顿行动是2017开展的“煤矿超层越界开采专项检查整治行动”。矿产资源开发秩序混乱的表象虽然多种多样，但最为严重和难以治理的是无证开采、超层越界开采等采矿权空间范围方面的问题，采矿权空间范围监管已成为难以解决的顽疾[9]，反映出监管制度一定程度上的功能失效，亟需制度创新。

而《公示办法》中为监管采矿权空间范围而设计的履行义务信息类中的选填项信息“是否有超越批准的矿区范围采矿”，由于采矿权人认为被抽查到的可能性只有5%，违规违法采矿行为被查出的可能性很低，因此即使越界开采，也会认为值得冒险而填报否。

《矿业权人开采信息公示实施指南》规定的实地核查方法有资料梳理、调查询问、凭证查阅、现场查看、对比分析等。对比年检制，实地核查方法并没有创新，这些办法显然不能完全核实矿业权人是否超层越界开采。导致的后果是，即使矿业权不幸抽中进行实地核查，其违法行为难以查明。市、县两级自然资源管理人员亦对实地核查工作持有疑虑，担心核查结果不准确，事后出问题[1]；担心管理上缺乏抓手，对矿山管理缺乏有效的手段，难以掌握矿山开采实际状况[7]；也疑惑拉网式排查都没有管好的事情，何以抽查式就能管好。

从寻求社会公众对采矿权空间范围的监督方面来看，需要将复杂的专业问题简单化，让社会公众容易识别或发现不合规的问题，但《公示办法》中并没有这方面的制度安排。

3.2 “双随机”机制的效能值得商榷

所谓“双随机”，一方面是指选取实地核查的矿业权名单是根据矿业权证号通过随机摇号的方式确定；另一方面是指实地核查的专家及管理人员也是随机选派。

就第一个“随机”而言，其抽查比例提高，相应地会增加制度实施的成本，这可能与该制度实施的初衷相悖。抽查比例仅5%，理论上20年才能查完所有矿业权，实际情况是有些矿业权可能在20年内抽中好几次，有些则一次没抽中。而探矿权的有效期为3年，小型采矿权有效期一般为3～5年，有一部分矿业权在其生命周期内大概率不会被抽中。因此，矿业权人存在侥幸心理胡填乱报，认为只需按时填报信息、哪怕是虚假填报信息，只要不被自然资源主管部门确定为实地核查对象或社会公众举报，违法违规行为就不会被发现[7]，被处罚的概率低。但若被处罚的力度足够大，也能起到遏制违规的动机。如此看来，信息公示制加强事中监管的初衷似乎难以实现。

就第二个“随机”而言，矿业权信息是专业性极强的信息，要核实这些信息的真实性，只有专业知识扎实、工作作风严谨的技术人员借助一定的技术手段和设备才能做出正确判断。一般来说，这些信息涉及众多专业，大的方面有地质、采矿、选矿，更细的专业范围更多。技术人员特长的专业范围一般均较为狭窄，因此，随机抽派实地核查人员，虽然避免了矿业权人对核查人员的托请，但可能导致专家安排不合适，发挥不了专业特长优势，有实地核查效果不理想的可能。

3.3 社会公众参与度不高

信息公示制实行后，举报案件数量极少，说明社会公众参与度不高。推断原因大致有四：一是公示信息系统里，大部分信息被“*”所覆盖，填报而不向社会公示，社会公众用户能看到的信息十分有限，自然无法参与评述；二是公示的信息较为抽象，只有专业人员才能理解进而做出判断，社会公众无法判读真假，亦无力参与监督；三是登录公示系统中未设计举报功能，社会公众举报渠道不畅且《公示办法》没有规定举报奖励措施，导致社会公众举报的动力不足。没有社会公众的积极参与，信息公示制的实行就不能形成“大家管”的局面，还是政府“一家管”。

3.4 公示制与信用惩罚间缺乏互通机制

信息公示制目前只做到“公示”这一步，还没有实现和社会信用信息互通。社会信用系统大部分是针对自然人的，而信息公示系统是针对矿业权人的，而大部分矿业权人是法人，因此两个系统无法对接，信用惩罚无法实现。公示信息系统应当将责任落实到法人代表、责任人、信息填报人等具体的自然人头上，与社会信用系统联网，才能实现“一处失信，处处受限”的目的。

4 完善信息公示制提高监管效能的建议

4.1 将采矿权界桩的完善状况作为公示内容

无证开采和超层越界开采是矿业开发秩序混乱最严重的两种表现形式。但自2009年采取采矿权标识制后，无证开采现象趋于减少，几近绝迹。这是因为国家实行采矿权标识制，无证开采现场因没有标识牌容易被举报而受查处，可见公示和公众监督效果较好。

采矿权埋设界桩把其法定范围以直观的方式公示于众，才是真正意义的信息公示。采矿权界桩是限定采矿权人开采活动的法定标志，同时还具有警示作用，提醒采矿权人自律。因此，建议《公示办法》中将采矿权界桩的完善状况作为公示内容。

将采矿权界桩保护好，是矿政管理日常管理的主要职责。社会公众通过相邻露天采矿权界桩通视观察，很容易判断采矿权人是否越界开采；大多数地下采矿权采用炮采工艺，放炮爆破的震动在地面是可以感觉到并基本能判断其大致位置的，再根据采矿权界桩，大致可以推断采矿权人是否越界开采。可见采矿权勘界设桩，有利于社会公众发现超层越界问题并及时举报，真正实现“大家管”。虽然近年来矿业行业不景气，超层越界开采似乎趋于匿迹，但并不代表这个问题已经解决。一旦矿业形势好转，必然会旧病复发，应当引起高度重视。

4.2 县级矿政管理部门也要填报日常监管信息

《公示办法》第二条指出，矿业权人勘查开采年度信息是指矿业权人从事矿产资源勘查开采活动过程中的年度信息和自然资源主管部门在履行职责过程中产生的能够反映矿业权人状况的信息。后者主要包括对矿业权人的日常监管信息和异常名录、严重违法名单管理信息等[10-11]。目前的公示系统有异常名录和严重违法名单管理信息，没有日常监管信息。根据有关法规，县级矿政管理部门负责矿业权日常监管，因此建议在公示系统中开设县级矿政管理部门专户，可随时登录填报日常监管信息，包括日常巡查、储量动态监管、矿产督察等成果信息，形式与矿业权人填报相同，并建立两者对照关系。这样矿业权人填报时，填报的信息和监管信息不一致时公示系统将自动提示异常，矿业权人需认真核实，以免填报失误。如填报确实无误，公示系统自动将该矿业权列入异常名录。

4.3 加大对违规违法行为的处罚和举报奖励力度

采矿权人恶意超层越界开采的驱动因素是经济利益，必须加大处罚力度，方能触动矿业权人的痛点。若采矿权人通过越界开采等违法行为获取的利益还不足以弥补处罚带来的经济损失，得不偿失，则必然导致这一驱动因素减弱，超层越界自然就消失于无形。对于经过实地核查证实的举报信息提供人，应给予重奖，才能调动社会公众的积极性，真正实现公众参与监管。

建议公示系统中涉及举报功能，并设立类似监管性质的公众举报专线，以及考虑开发一个举报手机APP与公示系统联网，方便举报和处理。并加大处罚力度，实行“随机抽查、举报受理、实地核查、结果公示、作假重罚”的二十字信息公示工作原则。

4.4 公示系统设立一个专业人员用户

根据矿业权信息专业性较强的特点，建议在公示系统用户层面增加专家用户。专家用户应在在全国范围内遴选，主要遴选对象单位为高校、研究院所、矿业企业等专业机构中。由专业技术人员自愿申报注册，并将专业业绩(专著名称、论文名称、获奖证书等)上传，省级矿政管理部门审核通过后注册有效，同时邀请一些著名专家学者。所有专家用户按专业分成若干用户组，各自拥有对应的权利。他们通过浏览自己特长的公示信息，对不真实的信息提出质疑。系统据此将自动生成质疑矿业权名单，并按质疑人数多少排序，可将排序靠前的矿业权列入专项实地核查名单。“专业人做专业的事”，才能提高监管效能。

4.5 建立奖励机制，对履职优秀的矿业权人进行奖励

公示的信息应区分“刚性”和“弹性”信息。履行义务信息一般是“刚性”信息；而矿山实际“三率”水平、共伴生勘查和综合利用等应当是“弹性”信息。这些“弹性”信息和矿业市场行情、矿山规模等有关，取决于经济因素，因此核实有难度[4]。为了鼓励矿业权人加强矿产资源的综合利用，建议建立奖励机制，相对于“黑名单”，可以建立“红名单”，根据实地核查结果和专家评议，对履行义务优秀和综合利用水平较高的矿山企业纳入其中，以资表扬奖励。上榜“红名单”的必要条件是要进行实地核查，应当允许企业自行申请进行实地核查，并承担实地核查费用。