安徽省特色小镇建设路径选择研究

李国宏，蒋晓铭，姚宏志，娄 山，赵晓芳

(1.蚌埠医学院，安徽 蚌埠 233003；2.安徽师范大学，安徽 芜湖 241002；3.蚌埠日报社，安徽 蚌埠 233000)

从“特色小镇”一词首次提出至今，建设特色小镇已在全国成为热潮。受此吸引，近年来，安徽省各地纷纷融入特色小镇建设潮流，利用本地资源优势先后启动特色小镇建设工程。由于特色小镇是新生事物，在安徽省落地还需要一个摸清概念、明确目标、系统谋划的过程，尤其是需要立足经济发展新常态，进一步厘清安徽省特色小镇建设的理念和路径。

一、安徽省特色小镇建设的宏观政策依据

政策支撑体系是特色小镇建设的必要条件。国内特色小镇的概念由浙江省率先提出，并出台了一系列政策要求和指导意见，带动了浙江省成为建设特色小镇的全国排头兵。从国家层面看，国家发改委、财政部以及住建部等多个部门，针对特色小镇及其建设颁布了一系列指导性文件。2016年7月，住建部联合发改委及财政部三大部委共同颁布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，标志着特色小镇建设的正式启动。从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出要加快特色小镇发展，到《关于开展特色小镇培育工作的通知》《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》等文件的出台，再到《2017年政府工作报告》明确提出支持中小城市和特色小城镇发展，以及2018年8月30日国家发改委发布《国家发展改革委办公室关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划[2018]1041号)，针对特色小镇和特色小城镇高质量发展提出总体要求，并从政策引导、资金支撑等多个方面给予大力支持。这些都充分表明国家对特色小镇建设的重视。特色小镇发展的先行者浙江省，从2015年4月发布第1份文件《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》起，至今在促进特色小镇建设发展方面已发布相关文件15份之多。而安徽省目前关于特色小镇的政策文件仅有《关于加快推进特色小镇建设的意见》《安徽省文化厅关于支持文化类特色小镇建设的实施意见》《安徽省国土资源厅关于支持和促进特色小镇建设的意见》《安徽省特色小镇建设专项资金管理办法》。显然，国家层面宏观政策的制定给安徽省发展特色小镇带来了巨大的政策机遇，但安徽省在特色小镇考核、人才引进等方面的政策引导还需要进一步完善。

二、安徽省特色小镇建设现状分析

近年来，安徽省特色小镇建设取得了一定的发展成效。当前建设完成的省级以上特色小镇25个，其中国家级特色小镇15个；同时建设完成了43个省级“非镇非区”特色小镇，其中省级试验特色小镇18个。但安徽省在遍地开花的特色小镇建设中仍面临诸多问题和挑战，主要体现在以下五个方面：

(一)小镇内涵挖掘不准

依据国家住建部2016年7月1日牵头印发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》文件，特色小镇是指特色小城镇。而在2016年10月国家发改委针对加快美丽特色小镇建设的相关指导意见中，进一步细分了特色小镇，即划分为特色小镇和特色小城镇。文件中着重强调打造特色小镇必须充分依赖于独特的产业和新兴业态，集聚核心资源要素，与产业园区和行政建制镇存在本质差异的新型创新创业平台；而特色小城镇明显与特色小镇不同，它是以传统行政建制镇作为基本建设载体，拥有极为突出的产业竞争优势和人口经济规模的建制镇。通过实地调研发现，部分地区政府和市场主体，对于两类小镇概念区分不清，内涵把握不准。在特色小镇建设过程中，就是将独具特色的产业园区、旅游开发区、美丽乡村、田园综合体或者行政建制镇戴上特色小镇“帽子”，以获得相关政策、资金的支持，对真正按照市场规律发展特色小镇没有清晰、全面、准确的认识，从而对小镇创建方案的谋划产生偏差。这就导致了有的特色小镇几乎完全是规划出来的，建设中存在重形轻魂、仓促上马、简单复制等现象。调研还发现，在一些地方特色小镇的概念被滥用、泛化，甚至有的地方把小镇建设作为完成指标任务而贴标签的“凑数工程”。这就造成了在特色小镇建设中“摊派”指标，逐级明确特色小镇建设数量的现象。为了达到指标要求，有的地方在条件并不充分的情况下，把在田农作物或成规模传统种植、养殖业戴上特色小镇的“帽子”，作为特色小镇项目进行申报。

(二)小镇产业特色挖掘力度不足

特色小镇建设的核心在于塑造和突出特色，不具备特色，何来建设特色小镇。而特色产业则是特色小镇建设的核心，是特色小镇发展的“魂”。没有特色产业，小镇也就失去了“立镇之本”。在推进特色小镇建设中，各地应牢固树立产业兴镇意识，把发展特色产业作为重中之重。由于安徽省部分地市、区县对特色小镇创建要求认识不清，对自身资源优势和产业基础挖掘不深，对特色小镇产业定位谋划不够，导致实际建设中多数特色小镇仅仅强调环境、文化、旅游等，忽视产业和特色，多数形成的是消费集聚，而不是产业集聚，其建设目的仅是旅游小镇、度假小镇，达不到特色小镇层面。有些小镇的做法是把原有的工厂、开发区等进行简单升级，引入特色小镇概念，虽然强调了产业，但产业大多处于中低端，缺乏竞争力和吸引力，原料、市场、人才、科技等制约瓶颈突出，在科研技术和高端市场等领域亟待突破。在特色小镇发展过程中，每个小镇都必须因地制宜，培育出最有基础、最具潜力、最具成长性的特色产业。

(三)小镇特色文化挖掘不深

文化是特色小镇的“魂”，作为文化大省，安徽省自然景观、文化民俗、传统技艺资源种类繁多，可供挖掘的文化资源极为丰富。安徽省多数小镇建设都十分注重发掘本地文化资源，引入资金、项目和先进的设计运营理念，通过历史文化保护、环境整治、美丽乡村建设等，挖掘历史印记和民俗风情。但通过调研也发现，安徽省在特色小镇建设过程中，一些地方存在把规划和设想大多停留在纸上，或者实际建设效果与原先设想有很大偏差的状况。很多特色小镇在氛围营造上不仅缺少深度挖掘本地特色的“软文化”，而且具有视觉冲击力的“硬文化”也明显不足，距离真正集产业、旅游、文化、居住等功能于一身的特色小镇还有很大差距。这就要求特色小镇在实际建设中要更好地融入安徽省独特的地域文化，进行文化内涵的深入挖掘、文化元素的探寻与培育，真正打造出具有安徽省文化特色的各类特色小镇。

(四)小镇市场作用挖掘不足

要实现特色小镇的健康和持续发展，必须始终坚持市场机制所具备的资源配置作用，始终坚持政府的有效引导，以各类企业作为发展主体，坚持市场化运作模式。实际调研发现，安徽省绝大多数是政企合作发展的特色小镇，存在着一些地方市场机制被扭曲的情况，主要表现为政府大包大揽，政府与市场边界模糊。同时由于发展特色小镇的产业基础和资源要素支撑不足，对企业等市场主体的吸引力不够，当地政府在规划、市场推广等方面发挥了主要推动作用，但企业、社会机构等市场主体参与广度、深度明显不够。部分小镇在探索和塑造特色产业时，存在明显的行政主义色彩，以领导意志取代市场规律；在融资过程中，政府成为整个市场化运作的主体。有的地方在特色小镇发展中，房地产企业参与度较高，一定程度上提升了当地的基础设施水平、旅游功能开发水平，但也存在忽视特色小镇的运营周期、投资规模、游客承载量等客观实际过度投资、盲目发展等情况。在特色小镇的建设过程中，政府应起到引导者的作用，以市场化机制推动特色小镇建设。

(五)小镇建设推进速度不快

特色小镇建设坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则，根本立足点在市场化运作。目前安徽省特色小镇建设实际建设过程中多数还处于规划设计层面，实质性进展未有较大突破。主要问题有：一是土地、资金制约。土地要素制约紧，3.5平方公里范围内规划部分与城市总体规划不符，不利于后期产业项目的落地，制约建设工作的推进。社会资本尚未进入，资金方面主要靠政府投入。二是人气集聚度不够，专业性、技术性人才相对缺乏。安徽省部分地区由于自身集聚优势要素和经济辐射的能力较弱，依靠自身力量很难吸引到具有竞争力的技术、资金和人才等要素资源，在整个市场中的凝聚力和吸引力不足，导致诸多优势项目、雄厚资金和投资商的青睐度不足，在集聚优势竞争要素上存在较大难度。三是区域协调度不高。构建特色小镇涉及到众多产业、行为主体的利益分配，还没有建立一个既相对独立又紧密关联的协同管理体制，因此要规划好产业布局，协同政府、企业、群众之间的各种利益与矛盾，避免内容单一、特色不鲜明的小镇重复建设造成的资源浪费。

三、安徽省特色小镇建设路径选择

(一)在战略层面上，安徽省特色小镇建设需要围绕“四个坚持”做出积极探索

1.坚持升级改造之路，通过“就汤下面”培育一批特色小镇。安徽省应科学定位和把握自身具备独特竞争优势的产业，整合集聚功能较强的城镇，如天长市秦栏镇、六安市毛坦厂镇、肥西县三河镇等，充分利用现有基础，按照特色小镇的建设标准和要求，进行适当的“梳妆打扮”，以形成区域特色为导向适当进行升级改造。安徽省需要对诸如此类的、无需耗费较大的资金投入就能够在短期内形成具有鲜明产业竞争优势的特色小镇，全面摸排研究制定特色小镇建设的总体规划，借鉴省内外成功的做法和方案，明确方向和重点，有的放矢地开展特色小镇建设，确保短期内取得实效。

2.坚持嫁接完善之路，通过“一石多鸟”培育一批特色小镇。针对当前已经凸显出一定产业竞争优势，且在市场中具有较大影响力的城镇，例如冶山镇、高沟镇、博望镇、黄岗镇等，应以特色乡镇为载体实施产业集群建设规划，进一步建立健全产业集群所需的各项资源要素，强化自身的升级改造能力。对于产业链条相对较短且配套性不足但主导性鲜明的此类小镇，可利用健全配套产业的方式弥补自身的短板，由此赋予整个特色小镇全新的意义和价值。安徽省所打造的诸多小镇不仅拥有秀丽的风景，而且拥有十分丰富的物产和文化，必须以这些丰富的资源要素为载体进行科学规划和培育，大力发展休闲、艺术等新兴产业，增强文化气息，通过“填平补齐”打造出具有安徽省特色的各类旅游休闲小镇、徽商文化小镇，提升特色小镇的市场影响力。

3.坚持引进兴建之路，通过“无中生有”培育一批特色小镇。所谓引进兴建，就是通过招商引资、引进战略投资者或高端人才，对于区位、交通、生态等基础条件较好的集镇或区域，高起点规划，高标准建设，培育一批特色小镇。在特色小镇建设过程中，坚持“政府引导、企业主体、市场运作”的总原则，政府必须发挥自身的有效引导作用，从战略上统筹规划，积极拓展招商引资路径，充分发挥拥有雄厚资金实力和鲜明技术特色的企业以及投资主体在特色小镇建设中的主体性作用，并且为这些企业等组织主体赋予一定的自由权，提供更具扶持性的政策机制，确保主体组织能够实现科学性和持续性发展。要坚持投融资体制机制的优化与创新，为特色小镇建设打造多元化、多层次的融资路径，充分发挥产业基金、PPP及股权众筹等路径的资金保障作用，并充分调动民间资本的活力，共同解决特色小镇建设的资金困境，充分发挥市场机制在特色小镇建设中的决定性作用。如：全国百强镇合肥井岗镇，充分利用合肥和合肥市高新区的产业辐射作用，逐步积聚特色产业及竞争优势，逐渐发展成为拥有现代工业、新型农业及现代服务业的新兴集镇。

4.坚持全面发展之路，通过“软硬兼施”培育一批特色小镇。小城镇尤其是特色小镇不仅仅是地区新型城镇化建设体系的重要构成，在整个经济发展过程中扮演着重要角色，对推进社会经济以及各项事业发展具有重要的作用，因此必须上升至战略高度进行统筹规划。要坚持走全面发展之路，以产业升级和业态创新为主要抓手，为特色小镇建设打造更具可行性的现实路径。以创新需求为导向，提升整个产业链的价值作用，以当前的产业基础、优势资源及区位条件为载体，通过众筹、众创、共享等新模式，深挖地区发展特色，创造和对接新的市场需求，打造“互联网+”“农业+”“旅游+”定制农场、文化创意等新型业态，推进产业升级和业态创新，参照特色小镇的建设条件和要求，利用“软硬兼施”的模式，综合施策，逐步实现传统小城镇向特色小镇的有序转变。

(二)围绕国家实施“乡村振兴”战略，安徽省特色小镇建设应重点做到“三个落实”和“三个融合”

1.落实乡村振兴规划、实现产业兴旺是重点，将特色小镇建设与农业产业结构优化与调整相融合。安徽皖北的几个主要城市是农业大市，如：宿州、阜阳、淮北等都具有打造成特色旅游小镇标志性产品的基本属性，特色小镇的建设过程中能够推进农业产业结构的优化与调整，打造独具发展特色的示范园区，同时发挥农业生产的载体作用，将农民生活与生态旅游、休闲农业有机融合，能充分激活农村市场发展活力，为消费者提供丰富多样的休闲娱乐及体验式服务。同时能够广泛吸纳和利用农业发展资金，发展休闲农业与乡村旅游，进一步拓展农业功能，改善农村环境，带动经济增长，促进农业增效、农民增收。

2.落实乡村振兴，生态宜居是关键，乡风文明是保障，将特色小镇建设与新农村建设相融合。围绕国家新农村建设目标要求，特色小镇建设可以同步规划建设道路和住区环卫等配套设施，全面整治农村脏乱差的生活环境，改善整体村落风貌，真正为农业发展、农村文明及农民富裕提供有力的支持。发展乡村旅游是实施乡村振兴战略的有效路径，也是改善农村人居环境的有力举措，如：黄山市围绕“旅游+”发展主线，以国家全域旅游示范区创建为目标，以产业结构优化为着力点，以增加农民收入为出发点，大力发展乡村旅游，结合特色小镇、美丽乡村建设和徽州传统村落保护，打造一批拥有秀丽山水、独特乡土文化和地域风情的休闲旅游小镇、名镇名村。

3.落实乡村振兴，生活富裕是根本，将特色小镇建设和农产品结构调整相融合。安徽省特色小镇建设应该以特色农产品或特色资源为基础，充分挖掘生态、文化及特色农产品的独特魅力，开发和培育独具特色的知名农产品，建设拥有不同竞争特色的旅游城镇。如符离集烧鸡小镇、亳州中药材小镇、淮南八公山豆腐小镇、甬桥夹沟香稻米小镇、萧县干果小镇等特色小镇建设就很好地实现了与当地农业产品结构调整相结合。